Öffentlich-private Partnerschaft

Öffentlich-private Partnerschaft (ÖPP) oder Public-private-partnership (PPP) ist die vertragliche Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und privatrechtlich organisierten Unternehmen (Bauwirtschaft, Kreditinstitute, Privatgefängnisse usw.), für bestimmte Aufgaben die notwendigen Ressourcen (Fachwissen, Kapital und Personal) in ein gemeinsames Projekt einzubringen und die Aufgaben entsprechend den besonderen Fähigkeiten der Partner zu verteilen. Grundsätzlich wird hierfür meist eine Zweckgesellschaft gegründet, an der die öffentliche Hand und die private Wirtschaft jeweils einen etwa gleichgroßen Anteil haben.

Im weiteren Sinn steht der Begriff auch für andere Arten des kooperativen Zusammenwirkens von Hoheitsträgern mit privaten Wirtschaftssubjekten. Schwierig sind Abgrenzungen zu anderen kommunalen Projekten, in die ebenfalls private Unternehmen eingebunden sind wie etwa Sale and Lease Back oder Cross-Border-Leasing. Abgeleitet vom PPP ist das Public Social Private Partnership.

Allgemeines

Aufgrund der Vielgestaltigkeit der Anwendungsfelder gibt es noch keine allgemein anerkannte Definition. Der wirtschaftliche Sprachgebrauch hat mittlerweile anerkannt, dass PPP sowohl vom Sinn als auch vom Begriffsgehalt nur dann einschlägig ist, wenn die Partner ihre unterschiedlichen Stärken einsetzen. Reine Finanzierungsgeschäfte, also auch Sale and Lease Back, gehören deshalb nicht zum Begriff. PPP ist somit nach heutigem, funktionalem Begriffsverständnis die meist „langfristig vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft, bei der die erforderlichen Ressourcen (zum Beispiel Know-how, Betriebsmittel, Kapital, Personal etc.) von den Partnern zum gegenseitigen Nutzen in einem gemeinsamen Organisationszusammenhang eingestellt und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Risikomanagementkompetenz der Projektpartner optimal verteilt werden.“

Privatisierungsrechtlich stehen öffentlich-private Partnerschaften zwischen Aufgabenprivatisierungen (materielle Privatisierung) und Organisationsprivatisierungen (formelle Privatisierung): Im letztgenannten Fall verwendet der öffentlich-rechtliche Verwaltungsträger lediglich eine privatrechtliche Gesellschaftsform, im erstgenannten Fall wird die bisher hoheitliche Aufgabe vollständig oder teilweise dem Markt übertragen, denn die staatliche Aufsicht bleibt in der Regel bestehen.

Geschichte

Der Anstieg der öffentlichen Schulden mit der Folge knapper finanzieller Ressourcen und gleichzeitig anstehende öffentliche Investitionen veranlassten die öffentliche Hand, nach neuen Finanzierungsmöglichkeiten zu suchen. Sieht man von Konzessionierungen zur Entwicklung von Wasser-, Gas- und Elektrizitätsinfrastrukturprojekten ab (die es bereits im 19. Jhdt. gab), waren erst ab 1987 öffentliche Stellen nicht mehr strikt gegen privates Kapital als Finanzierungsgrundlage öffentlicher Projekte. Ein frühes Beispiel ist das Projekt Neues Frankfurt in den 1920er Jahren, wo sich Stadt und private Investoren he die Hälfte der Kosten teilten.

Die Beteiligung der Europäischen Investitionsbank an PPP-Vorhaben reicht bis zu den Darlehen zurück, die nach Gründung des Eurotunnel-Projekts (Frankreich/Großbritannien) im Juli 1987 gewährt wurden. Die britische Private Finance Initiative (PFI) vom Dezember 2001 gilt als das erste systematische, von einer Regierung konzipierte Projekt eines Staates zur Nutzung von privatem Kapital für öffentliche Vorhaben.

Die EU-Kommission hat erstmals im März 2003 „Leitlinien für erfolgreiche PPP-Projekte“ herausgegeben, die dem Projektmanager helfen sollten, die Ziele des öffentlichen und privaten Sektors in Einklang zu bringen.

Bedeutung

Seither wurden PPPs von Staaten und supranationalen Institutionen wie die Europäische Union als eine weichere Alternative zur Privatisierung, quasi als Euphemismus, genutzt. Das Volumen von PPPs hat in Europa seit 2004 stark zugenommen. Ende 2007 bestand ein Volumen von € 73,8 Mrd. PPP-Projekten, von denen € 54,7 Mrd. zwischen 2005 und 2007 entstanden waren. Größter PPP-Markt ist Großbritannien mit einem Anteil von € 42,2 Mrd. (57 %), gefolgt von Italien (€ 29,8 Mrd; 40 %), Deutschland (€ 9,5 Mrd.; 13 %) oder Griechenland mit einem Anteil von € 6,3 Mrd. In Deutschland entfielen im Jahre 2010 etwa 66 % Marktanteil bei der Finanzierung von PPPs auf die Sparkassenorganisation und 22 % auf die sonstige Kreditwirtschaft.

Finanzierung

Die Kreditgewährung an eine Projektgesellschaft stellt ein konstitutives Element einer PPP-Struktur dar. Die meist privatrechtlich organisierte Projektgesellschaft fungiert als Kreditnehmerin. Diese verkauft (forfaitiert) oder tritt ihre Forderungen gegen die Kommune an eine Bank ab, die Kommune spricht gleichzeitig einen vollständigen Einredeverzicht gegenüber der Bank aus.

Inzwischen wurden in den meisten Staaten auch die rechtlichen Voraussetzungen geschaffen oder durch die PPP-Partner Vertragsgestaltungen entwickelt, die eine Kreditaufnahme des privaten Sektors innerhalb von PPP-Projekten zu besseren Kommunalkredit-Konditionen ermöglichen. Generell ist das statthaft, wenn die Forderungen einer privatrechtlich organisierten Projektgesellschaft gegen die öffentliche Hand im Rahmen einer echten Forfaitierung an Banken verkauft/abgetreten werden und gleichzeitig der öffentliche Schuldner mindestens in Höhe der Kreditbedienung auf sämtliche Einreden verzichtet. Wegen des Einredeverzichts ist die Forderung durch die öffentliche Hand selbst bei Nichtleistung der Projektgesellschaft noch zu erfüllen, so dass hierdurch Kreditinstitute so gestellt werden, als ob sie einen Kreditvertrag direkt mit dem öffentlichen Schuldner geschlossen hätten; denn die Kreditbedienung wird durch etwaige Leistungsstörungen innerhalb der Vertragsbeziehung zwischen Kommune und Projektgesellschaft nicht beeinträchtigt.

Arten des PPP

PPP steht landläufig für eine besondere Art der funktionalen Privatisierung. Im Unterschied zur materiellen Privatisierung lässt der Staat eine bislang öffentlich wahrgenommene Aufgabe also nur teilweise los und zieht private Wirtschaftssubjekte lediglich hinzu. Daher wird oft auch von Teilprivatisierung gesprochen. Die hoheitliche Erfüllungsverantwortung bleibt unangetastet. Vertragliche Konstruktionen können in den unterschiedlichsten Formen gestaltet sein. Aufgrund dessen ist eine Einordnung von PPP-Konstruktionen in definierte Modelle erschwert, da eine klare Abgrenzung selten gelingt.

Dennoch soll unter anderem nach den umfangreichen Informationen der PPP-Task-Force im BMVBS oder des Gutachtens „PPP im Öffentlichen Hochbau“ eine Auflistung der heute üblichen PPP-Vertragsmodelle erfolgen.

Betreibermodelle

Unter Betreibermodellen werden Modelle verstanden, bei denen private Unternehmen Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb einer Infrastrukturmaßnahme oder Teile davon übernehmen. Die Refinanzierung erfolgt jedoch nicht direkt über die Nutzer, sondern über den öffentlichen Auftraggeber, der wiederum die Gebühren beim Nutzer erhebt. Die Vertragslaufzeit kann sich auf 20 bis 30 Jahre belaufen.

Betreibermodell

Das Betreibermodell sieht in der Regel vor, dass der private Unternehmer auf Basis einer ihm nach öffentlicher Ausschreibung erteilten Konzession ein Infrastrukturprojekt weitestgehend im eigenen Risiko plant, errichtet, finanziert und betreibt; er hat auch die Bauherreneigenschaft und trägt das wirtschaftliche Risiko. Für diese Vorhaben wird meist eine Einzweckgesellschaft gegründet. Die Finanzierung erfolgt durch Eigenkapital und langfristige Bankdarlehen, die der private Unternehmer mobilisiert, wobei die Betriebskosten und der Kapitaldienst über Gebühreneinnahmen, die die Nutzer für die Inanspruchnahme der Dienste zu entrichten haben, über die Laufzeit des Projektes aufgebracht werden. Im Verhältnis zu den Nutzern erbringt der private Betreiber seine Leistungen dabei entweder im Namen und auf Rechnung der Kommune (Gemeinde oder Landkreis), insoweit entstehen die Rechtsbeziehungen nur zwischen den beiden, oder auf Basis der Konzession in eigenem Namen. Grundlage ist stets ein Betreiber- oder Konzessionsvertrag, in dem sich die Kommune insbesondere die nötigen Kontroll- und Zugriffsrechte sichert, um den gebotenen angemessenen Einfluss auf die Aufgabenerfüllung zu wahren.

BOT-Modell

Unter der Bezeichnung BOT (Build, Operate, Transfer; deutsch: Bauen, Betreiben, Übertragen) ist ein Betreibermodell geläufig, das die schlüsselfertige Erstellung von Anlagen einschließlich Finanzierung der Vorlaufkosten und umfassendem Projektmanagement sowie die Betriebsübernahme für die Anlaufphase vorsieht. Nach Ende der Projektlaufzeit wird das Projekt an den Endnutzer übertragen. Die englische Begrifflichkeit ist mittlerweile auch im deutschen Sprachgebrauch üblich, sie knüpft aber anders als die deutschen Modelle stärker an die Risikoallokation an. Sowohl kurzfristige als auch langfristige BOTs mit Laufzeiten bis zu 30 Jahren (teilweise auch darüber) insbesondere beim Bau von Infrastrukturanlagen wie Kraftwerken oder Flughäfen sind üblich. Als Beispiel in Deutschland dient die britische Botschaft in Berlin. Das Projekt wurde nach den Maßstäben der britischen Private Finance Initiative (PFI) umgesetzt.

Grundlegende Vertragsmodelle

PPP-Erwerbermodell

Der private Auftragnehmer übernimmt bei diesem Modell auf einem in seinem Eigentum stehenden Grundstück Planung, Bau, Finanzierung und den Betrieb z.B. einer Immobilie, die von der öffentlichen Hand genutzt wird. Zum Vertragsende geht das Eigentum an Grundstück und Gebäude auf den öffentlichen Auftraggeber über. Das Entgelt besteht in einer regelmäßigen Zahlung an den Auftragnehmer; es wird bei Vertragsabschluss festgesetzt und enthält Komponenten für Planung, Bau, Betrieb, Finanzierung und Erwerb der Immobilie inkl. Grundstück, einschließlich möglicher Zuschläge für den betriebswirtschaftlichen Gewinn, der auch die Risikoübertragung abdeckt.

PPP-Inhabermodell

Der private Auftragnehmer übernimmt hier Planung, Bau, Finanzierung und den Betrieb z.B. einer Immobilie oder Straße, die von der öffentlichen Hand genutzt wird und in ihrem Eigentum steht. Das Entgelt besteht in einer regelmäßigen Zahlung an den Auftragnehmer; es wird bei Vertragsabschluss festgesetzt und enthält Komponenten für Planung, Bau, Betrieb und Finanzierung einschließlich möglicher Zuschläge für den betriebswirtschaftlichen Gewinn, der auch die Risikoübertragung abdeckt.

PPP-Leasingmodell

Der private Auftragnehmer übernimmt bei diesem Modell Planung, Bau, Finanzierung, Betrieb und optional die Verwertung einer Immobilie. Anders als beim PPP-Erwerbermodell besteht jedoch keine Verpflichtung zur Übertragung des Gebäudeeigentums am Ende der Vertragslaufzeit. Der Auftragnehmer hat vielmehr ein Optionsrecht, die Immobilie entweder zurückzugeben oder zu einem vorab fest kalkulierten Restwert zu übernehmen. Neben der Kaufoption sind auch Mietverlängerungsoptionen oder Verwertungsabreden möglich. Als Nutzungsentgelt zahlt der Auftraggeber Leasingraten, welche ebenso wie der Preis für die Einlösung der Kaufoption bei Vertragsabschluss festgelegt werden. Bestandteile der Raten sind Entgelte für die (Teil-)Amortisation der Planungs-, Bau- und Finanzierungskosten sowie den Betrieb (Facility Management) einschließlich Gewinn- und Risikozuschlag.

PPP-Mietmodell

Der private Auftragnehmer übernimmt hier Planung, Bau, Finanzierung, Betrieb und Verwertung z.B. einer Immobilie. Das Mietmodell entspricht weitgehend dem Leasingmodell, jedoch ohne Kaufoption mit zuvor festgelegtem Kaufpreis. Das Gebäude kann zum im Zeitpunkt des Vertragsablaufs zu ermittelnden Verkehrswert erworben werden. Der Auftraggeber zahlt regelmäßige Raten an den Auftragnehmer in bei Vertragsabschluss feststehender Höhe; Bestandteile dieser Raten sind das Entgelt für die Gebrauchsüberlassung und den Betrieb (Facility Management).

Konzessionsmodell

Der private Auftragnehmer verpflichtet sich z.B. ein Gebäude oder eine Straße für die öffentliche Hand zu planen, zu errichten und zu betreiben (Baukonzession) und bestimmte Dienstleistungen gegenüber den Nutzern zu erbringen (Dienstleistungskonzession). Er finanziert sich unmittelbar bei den Nutzern (Nutzungsentgelte wie z.B. Eintrittsgebühren, Tunnelmaut, Parkgebühren); zusätzlich können von der öffentlichen Hand Zahlungen erfolgen (z.B. Anschubfinanzierung).

Gesellschaftsmodell

Die intensivste Form des PPP findet im Rahmen der sogenannten gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen statt, die sowohl öffentliche als auch private Anteilseigner haben: teilweise als Modifikation der Betreibermodelle, teilweise sind private Anteilseigner lediglich finanziell beteiligt. Nach dem Gesellschaftsmodell (oder Kooperationsmodell) errichten und betreiben öffentliche Hand und private Partner, beispielsweise ein Gebäude über eine gemeinsame Gesellschaft. Entsprechend der oben angegebenen Definition sind aber nur solche gemischtwirtschaftlichen Unternehmen als PPP zu verstehen, bei denen beteiligte Private nicht nur ein Finanzierungsgeschäft wollen, sondern die Partner ihre unterschiedlichen Kompetenzen in das Unternehmen einbringen.

Weitere Modelle

Betriebsführungsmodell

Bei dem später aufgekommenen Betriebsführungsmodell bleibt die öffentliche Hand anders als beim Betreibermodell selbst Eigentümerin der Anlage. Das Modell sieht lediglich vor, dass der private Betriebsführer auf vertraglicher Basis gegen Entgelt Anlagen des öffentlichen Aufgabenträgers in dessen Namen betreibt. Typischerweise umfasst dabei die übertragene Betriebsführung den Betrieb, die Wartung und die Instandhaltung der Anlagen. Daneben umfasst sie die technische und kaufmännische Verwaltung der Anlage.

Betriebsüberlassungsmodell

Als Zwischenform zwischen dem Betreibermodell und dem Betriebsführungsmodell gilt das sog. Betriebsüberlassungsmodell. Die öffentliche Hand zieht sich mehr aus dem laufenden Betrieb der Anlage zurück. Der private Betriebsführer hat einen weitergehenden Gestaltungsraum, darf zum Beispiel oft außenwirksam handeln.

Restriktion

Grundsätzlich muss bei der Auflistung der heute üblichen PPP-Vertragsmodelle zwischen PPP-Projekten im öffentlichen Hochbau und solchen im Verkehrssektor unterschieden werden. Im öffentlichen Hochbau sind grundsätzlich alle Modelle anwendbar, etabliert haben sich insbesondere die oben beschriebenen Modelle wie etwa:

• Verfügbarkeitsmodelle
• PPP-Konzessionsmodell
• PPP-Gesellschaftsmodell

In der Verkehrsinfrastruktur können grundsätzlich drei Modelltypen unterschieden werden:

• Verfügbarkeitsmodelle (V-Modell)
• Betreibermodelle nach dem Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz
• Ausbauprogramm der Bundesregierung

Gründe und Risiken

Ziel von PPP ist die Arbeitsteilung und Zusammenarbeit von privaten Partnern und öffentlicher Hand, sodass der private Partner die Verantwortung zur einzelwirtschaftlichen effizienten Erstellung der Leistung übernimmt, während die öffentliche Hand dafür Sorge trägt, die Einhaltung gemeinwohlorientierter Ziele zu gewährleisten.

Die öffentliche Hand erwartet von der Partnerschaft mit der privaten Wirtschaft die Entlastung der angespannten öffentlichen Haushalte, da der private Unternehmer die Finanzierung ganz oder teilweise selbst besorgt und daher auf die Wirtschaftlichkeit des Projektes achten muss.

Der wirtschaftliche Vorteil für die öffentlichen Haushalte ist üblicherweise der zentrale Beweggrund für PPP. Zitiert werden im Schnitt zehn bis fünfzehn Prozent Kostenersparnis. Der wirtschaftliche Vorteil wird über Vergleichsrechnungen ermittelt, die die konventionelle Realisierung (Public Sector Comparator, PSC) der über PPP gegenüberstellen. Allein die Berechnung des PSC stellt einen Bruch mit tradierten Methoden der öffentlichen Finanzwirtschaft dar, da hier möglichst alle mit einer Maßnahme verbundenen Kosten einbezogen werden („ganzheitliche“ Betrachtung, zum Beispiel Einbeziehung der Reparaturkosten über die gesamte Nutzungsdauer und nicht nur die reine Bauinvestition) und die Kosten meist über mehrere Jahrzehnte betrachtet werden; häufig über den gesamten Lebenszyklus. Ist die Vorteilhaftigkeit durch entsprechende Kostenanalysen nachgewiesen und politisch gewollt (siehe Abschnitt Kritik), ist auch bei der sich anschließenden Ausschreibung des PPP-Projektes der Preis das in nahezu allen Fällen am stärksten gewichtete Kriterium bei der Anbieterauswahl. Üblicherweise ist hier der Angebotsbarwert ausschlaggebend. Dies ist der Nettobarwert der vom Auslober zu zahlenden, jährlichen, üblicherweise stetigen Entgelte für Betrieb und Schuldendienst über die Vertragslaufzeit. Der Abzinsungsfaktor wird hierbei vom Auslober vorgegeben.

Ein Vorzieheffekt bei PPP-Investitionen kann für die oft stark verschuldete öffentliche Hand insoweit eintreten, als die normale, oft langwierige Haushaltsplanung für eine eigene (Neu-)Kreditaufnahme entfällt.

Hinzu kommt ein Zeitgewinn bei PPP-Projekten durch insgesamt schnellere und termin- und budgettreue Fertigstellung sowie eine Effizienzsteigerung durch das rein betriebswirtschaftliche Management der Privaten bei Wartung und Betrieb der Anlagen.

Gemäß der Maxime, wonach der Staat und die Privatwirtschaft sich auf ihre jeweiligen Stärken und Kernkompetenzen konzentrieren sollen, wird somit der Service für die Nutzer und die Gesamteffizienz bei der Leistungserstellung optimiert. Die privaten Unternehmen haben bei bestimmten Projekttypen, insbesondere auch im Hochbau, bereits langjährige Erfahrungen zur optimalen Gestaltung und können daher die vorhandenen Projekt- und Betriebsrisiken und -chancen besser einschätzen, sodass durch PPP insgesamt eine wirtschaftlichere Leistungserbringung im Interesse aller erreicht werden kann.

Die privaten Unternehmen versprechen sich von der Beteiligung an PPP-Vorhaben neue profitable Geschäftsfelder.

Die Finanzwirtschaft verspricht sich vom PPP-Geschäft in Deutschland im Kredit- und Eigenmittelmarkt das Aufkommen einer neuen „Asset“-Kategorie, der insoweit Jahrzehnte hinter der Entwicklung in anderen Ländern, wie Großbritannien zurückgeblieben ist.

Die öffentliche Hand ist nicht vollständig von der Nützlichkeit von PPP als alternative Beschaffungsmethode überzeugt. Auch sind derzeit nicht alle Konzepte ausgereift. Von daher sind viele Entscheidungsträger, Gremien und Beamte angesichts unerprobter Verwaltungsverfahren bei PPP eher geneigt wie bisher die Planung und Beschaffung in Eigenregie durchzuführen. In weiten Bereichen besteht in Deutschland auch noch eine nicht zu unterschätzende rechts- und verwaltungsverfahrensmäßige Unsicherheit.

Der Staat macht sich auch in höherem Maße von den Privaten abhängig, dem stehen aber der potentielle Effizienzgewinn gegenüber und die Möglichkeit, für die öffentliche Hand neuverschuldungsfrei investieren zu können.

Potentiell besteht die Gefahr, dass bei einem unausreichend überwachten und konzessionierten Vorhaben die Kontrolle durch die Behörden verloren gehen könnte. Ein Negativbeispiel lieferte etwa das Konsortium Toll Collect, das die Lkw-Maut in Deutschland gegenüber dem vertraglich vorgesehenen Termin erst mit über einem Jahr Verspätung einführen konnte. Die Verträge dieses PPP-Modells sind selbst für Abgeordnete des Bundestags nicht frei zugänglich. Eine öffentliche Kontrolle ist dadurch massiv erschwert.

PPP ist vertragstechnisch betrachtet in der Regel einem Miet- oder Pachtvertragsverhältnis ähnlich, selbst wenn es auf Konzessionsbasis gestaltet worden ist.

Haushaltstechnisch wirkt PPP nur dann wie eine Neukreditaufnahme der öffentlichen Hand, wenn keine oder nur unzureichende Risiken und Chancen auf den Privaten übertragen wurden (zum Beispiel Forfaitierungsmodell). Nach den in der gesamten EU geltenden Regeln von Eurostat ist ein PPP-Vorhaben dann nicht der öffentlichen Verschuldung zuzurechnen, wenn der Bau und das Marktrisiko dem Privaten übertragen wurden.

Kritik

Kritisiert wird die Vorstellung einer Win-win-Situation und die Ausweitung auf den Bereich der Daseinsvorsorge. Es besteht ein Zielkonflikt: Die Politik ist am Gemeinwohl orientiert und hat daher bei der Zuordnung von Ressourcen die Interessen jener Menschen wahrzunehmen, die ihre Bedürfnisse nicht oder nur unzureichend durch ihre Kaufkraft nachfragen können. Das Hauptziel eines Unternehmens dagegen ist die Gewinnmaximierung für seine Eigentümer. Dadurch besteht die Gefahr der Verschlechterung des Leistungsangebotes aufgrund der meist monopolartigen Exklusivverträge.

Für die Organisation Attac stellt die oft geübte Praxis der Geheimhaltung von Privatisierungsverträgen den größten Kritikpunkt an PPP dar. Es ist daher oft auch nicht möglich, Aussagen über die Rentabilität von ÖPP-Projekten zu treffen. Dabei besteht gemäß dem Prinzipal-Agent-Problem das Problem der asymmetrischen Informationsverteilung.

Gemäß Art. 20 Abs. 2 GG geht jede Staatsgewalt vom Volke aus. Jede Entscheidung des Verwaltungsträgers muss sich daher bis zum Volkssouverän zurückverfolgen lassen. Sind aber öffentliche Ressourcen in einem gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen gebunden, hat die Verwaltung unter Umständen einen zu geringen Einfluss auf die Entscheidungsfindung zur Verwendung der öffentlichen Ressourcen und das Leistungsangebot. Im Gegenteil: verfassungsrechtlich nicht legitimierte Private treffen Entscheidungen, die das Gemeinwohl betreffen. Dies führt unter Umständen dazu, dass öffentliche Mittel nicht ausreichend dem Gemeinwohl, sondern in erster Linie dem privaten Partner zugutekommen.

Kritik an der ÖPP Deutschland AG

In Deutschland ist die mangelnde Neutralität der ÖPP Deutschland AG Ziel von Kritik, da Banken, Berater und Baukonzerne Anteile an der ÖPP Deutschland AG halten und gleichzeitig von öffentlich-privaten Partnerschaften profitieren. Ulrich Müller, Vorsitzender der Organisation Lobbycontrol, forderte, die ÖPP Deutschland AG aufzulösen, da sie eine Einladung zu Lobbyismus zulasten der Bürger sei. Die Vorsitzende von Transparency Deutschland, Edda Müller, äußerte, dass „klare Auftraggeber- und Auftragnehmerbeziehungen öffentlich-privater Partnerschaften aus Sicht der Korruptionsprävention eindeutig vorzuziehen“ seien.

Anwendungsfelder

Begriff und Anwendungsgebiete

Public-private-Partnership (PPP), auch bezeichnet als ÖPP (öffentlich-private Partnerschaft), ist eine neue Beschaffungsform öffentlicher Auftraggeber, die immer (nur) dann zum Einsatz kommen soll, wenn sie in einer konkreten Projektsituation in der Lage ist, den gesetzlichen Vorgaben von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit eher zu entsprechen als andere verfügbare Beschaffungsvarianten.

Spezifisches Kennzeichen ist dabei der Lebenszyklusphasen übergreifende, aus Sicht des Auftragnehmers möglichst viele, mindestens vier der Wertschöpfungsstufen Planen, Bauen, Finanzieren, Erhalten und Betreiben umfassende Aufgabentransfer vom öffentlichen Auftraggeber auf einen privaten Anbieter solcher integrierter Dienstleistungen.

Aus der Definition von PPP ergibt sich eine große Vielfalt möglicher Anwendungsgebiete, wie etwa der Verkehr, Ver- und Entsorgungsbereich sowie der öffentliche Hochbau. Folgende Abbildung illustriert und ergänzt dies mit konkreten Beispielen.

Seit seiner Entstehung wurde der Begriff PPP in Deutschland undifferenziert angewendet und unscharf wahrgenommen. Es wurde damit eine Vielzahl von Aktivitäten und Vorstellungen beschrieben, die mit der ursprünglichen Idee von öffentlich-privater Partnerschaft nur sehr entfernt zu tun haben:

• PPP ist eine Form der funktionalen Privatisierung.
• Die private Finanzierung öffentlicher Bauleistungen wird teilweise als PPP bezeichnet. Bei PPP handelt es sich gerade nicht um Finanzierungsmodelle, sondern um Organisationsmodelle. Eine Finanzierungsleistung kann sehr wohl als eine Aufgabe begriffen werden.
• Mit dem Begriff PPP wird in Kommunen oft die Hoffnung verbunden, bisher nicht finanzierbare Vorhaben umsetzen zu können. Richtig ist, dass ohne entsprechende finanzielle Mittel ein Projekt nicht als PPP umsetzbar ist.

Seit Ende der 1990er Jahre existieren öffentlich-private Partnerschaften in Deutschland. Es folgt ein historischer Überblick über die Entstehung:

Jahr	Politische Entwicklung und Gesetze
1999	Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe
2001
März	1. Betriebswirtschaftliches Symposium-Bau in Weimar
Mai	Gründung SPD-Arbeitsgruppe Öffentlich Private Partnerschaften
Juni	Konstituierung der interministeriellen Arbeitsgruppe „Private Infrastrukturfinanzierung“
August	Konstituierung der interministeriellen Arbeitsgruppe „Privatwirtschaftliche Realisierung öffentlicher Hochbauten“
Oktober	NRW startet als erstes Bundesland eine PPP-Initiative: „Internationales Symposium PPP“
2002
März	2. Betriebswirtschaftliches Symposium-Bau in Weimar
Juni	Ankündigung eines PPP-Kompetenzzentrums auf Bundesebene
Juli	BUND: Gründung des Lenkungsausschusses „Privatwirtschaftliche Realisierung öffentl. Hochbauten“
August	Gründung einer ressortübergreifenden Projektgruppe PPP im Finanzministerium Sachsen-Anhalt
Oktober	BUND: Aufnahme von PPP in die Koalitionsvereinbarung von SPD und Bündnis 90/Die Grünen
November	Hessisches Gesetz über den Bau und die Finanzierung öffentlicher Straßen durch Private
2003
März	3. Betriebswirtschaftliches Symposium-Bau in Weimar
März	Gründung privatwirtschaftliches PPP-Kompetenzzentrum Berlin-Brandenburg
Juni	BUND: Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesetz und Gründung der VIFG, in Kraft treten der Mautverordnung
Dezember	Gründung des Bundesverbandes Public Private Partnership e.V.
2004
Januar	CDU/CSU gründen Arbeitsgruppe PPP
Februar	Gründung des PPP-Kompetenzzentrums der Investitionsbank Schleswig-Holstein
März	4. Betriebswirtschaftliches Symposium-Bau in Weimar
März	Initiierung einer „Gesprächsrunde PPP“ in der Obersten Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern
April	Gründung Regionalforum PPP Berlin-Brandenburg
Juli	BUND: Gründung der PPP-Task-Force im Bundesministerium für Verkehr-, Bau- und Wohnungswesen
November	BUND: Gründung Arbeitsgruppe ÖPP-Beschleunigungsgesetz
November	Auftaktveranstaltung zu PPP in Baden-Württemberg
Dezember	Auswahl von PPP-Landespilotprojekten durch eine interministerielle Arbeitsgruppe (Hessen)
Dezember	PPP-Arbeitsgruppe beim Thüringer Ministerium für Bau und Verkehr
2005
März	Gründung des PPP-Kompetenzzentrums (Hessen)
März	5. Betriebswirtschaftliches Symposium-Bau in Weimar
April	Gründung der PPP-Task-Force im Finanzministerium Sachsen-Anhalt
Mai	BUND: Einrichtung einer Arbeitsgruppe „Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP-Projekten“
Juni	BUND: Verabschiedung des ÖPP-Beschleunigungsgesetzes im Bundesrat
November	BUND: PPP in den Koalitionsvertrag aufgenommen
Dezember	Initiierung der Gründung des Vereins „PPP in Hessen“
Dezember	Gründung des PPP-Kompetenznetzwerkes Niedersachsen
2006
Januar	BUND: Zielsetzung von einer ÖPP-Quote von 15 Prozent
März	6. Betriebswirtschaftliches Symposium-Bau in Weimar
April	BUND: Gründung Arbeitsgruppe PPP-Vereinfachungsgesetz
Mai	Rechnungshöfe beziehen Position zu PPP
August	Gesetz zur Erleichterung ÖPP (Schleswig-Holstein)
Dezember	BUND: In Kraft treten der Mautstreckenausdehnungsverordnung, Konzept zur Gründung einer Partnerschaft Deutschland
2007
27. März 2007	1. Nationaler Workshop PPP im Krankenhaussektor; Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, GSK, Strategy Consultants International
März	7. Betriebswirtschaftliches Symposium-Bau in Weimar
Juli	Einrichtung der PPP-Kontaktstelle der ILB (Brandenburg)
Dezember	Beschluss des Bundeskabinetts zur Gründung einer Partnerschaften Deutschland (ÖPP Deutschland AG)
2008
März	8. Betriebswirtschaftliches Symposium-Bau in Weimar
27. April 2008	2. Nationaler Workshop PPP im Krankenhaussektor; Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, GSK, Strategy Consultants International
Juni	Gründung des Förderbankennetzwerks PartnerRegio
September	BUND: Vorstellung des 100. PPP-Projekts im öffentlichen Hochbau
November	BUND: Gründ der ÖPP Deutschland AG
Dezember	BUND: Unterzeichnung der Rahmenvereinbarung zwischen ÖPP Deutschland AG und 10 Bundesländern, 82 Kommunen und 33 weiteren öffentlichen Auftraggebern
2009
Februar	Auflösung der PPP-Task-Force im Bundesministerium für Verkehr-, Bau- und Stadtentwicklung
März	9. Betriebswirtschaftliches Symposium-Bau in Weimar
7. Mai 2009	3. Nationaler Workshop PPP im Krankenhaussektor; Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, GSK, Strategy Consultants International
Mai	BUND: 1. Hauptversammlung ÖPP Deutschland AG
August	BUND: Verkauf von Anteilen des Bundes an der ÖPP Deutschland AG an Länder und kommunale Spitzenverbände
September	BUND: Start des Vergabeverfahrens für den Erwerb von weiteren Anteilen an der ÖPP Deutschland Beteiligungs-GmbH
Oktober	BUND: Unterzeichnung des Koalitionsvertrags - ÖPP im Hochbau spielt hier keine Rolle mehr, hat sich als Beschaffungsvariante etabliert
2010
März	10. Betriebswirtschaftliches Symposium-Bau in Weimar
23.–24. September 2010	41. Nationaler Workshop PPP im Krankenhaussektor in Verbindung mit dem Lübecker Symposium am Universitätsklinikum Aachen AÖR, Verband der deutscher Klinikdirektoren, Universitätsklinika, GSK, Strategy Consultants International

Weitere Aspekte wie etwa der Standardisierung, des Deal Flows sowie der Entwicklungen in der EU können der angegebenen Quelle entnommen werden.

Projekte in Deutschland

PPP gibt es in den unterschiedlichsten Bereichen, wobei die Ausgestaltung auch von den Fachgesetzen der jeweiligen Sachgebiete abhängt. Das IT-Projekt Herkules der Bundeswehr gilt als das derzeit größte PPP-Projekt Europas.

Mit der Inbetriebnahme der Nordverlegung der Bundesautobahn 4 bei Eisenach konnte 2010 das erste von bisher vier ÖPP-Pilotprojekten im Autobahnbau fertig gestellt werden. Drei weitere ÖPP-Vorhaben, die die Bundesregierung an private Betreiber vergeben hat, sind noch im Bau. Der ÖPP-Vertrag für die BAB 4 bei Eisenach sieht vor, dass der private Partner „Via Solutions Thüringen“ den Neubau der Strecke auf einer Länge von 25 km übernimmt und die BAB 4 auf einer Länge von etwa 45 km für einen Zeitraum von 30 Jahren bewirtschaftet. Für Betrieb und Instandhaltung des Teilabschnitts erhält der Betreiber einen Teil der Lkw-Maut.

Ein Schwerpunkt ist das Verkehrswesen, wo PPP-Modelle neben der LKW-Maut auch größere Infrastrukturprojekte wie den Warnowtunnel in Rostock und den Herrentunnel in Lübeck ausführen. Derzeit (Stand: 2010) werden in Deutschland vier Autobahnabschnitte, geplant sind weitere sieben, im Rahmen von PPP-Modellen von Privatunternehmen betrieben. Das bisher größte und zugleich umstrittene PPP-Projekt bildet dabei der A1-Umbau zwischen Hamburg und Bremen.

Hier, wie auch im Hochbau allgemein, wird Public Private Partnership als eine Projektrealisierung öffentlicher Infrastrukturmaßnahmen unter privatem Gewinnstreben verstanden, die möglichst den gesamten Lebenszyklus eines Bauprojektes (nicht identisch mit dem herkömmlichen Produktlebenszyklus), beispielsweise eines Gebäudes (siehe nebenstehende Grafik) umfasst.

Lebenszyklus Gebäude; Grafik von Martin Zeumer

Mittlerweile gibt es mit der Justizvollzugsanstalt Hünfeld in Hessen auch das erste Gefängnis in Deutschland, das als PPP betrieben wird.

Die Kommune Plauen beschäftigt einen privaten Sicherheitsdienst für die Umsetzung der lokalen Polizeiverordnung.

Ein umstrittenes Projekt im öffentlichen Hochbau ist der Neuaufbau des Berliner Stadtschlosses, der nach der Planung des ehemaligen Bundesministers Manfred Stolpe im Rahmen einer partnerschaftlichen öffentlich-privaten Finanzierung möglich sein sollte.

Unterzeichnung des PPP-Vertrages zwischen dem Landkreis Sächsische Schweiz-Osterzgebirge und dem Bau- und Dienstleistungskonzern Bilfinger Berger zu Sanierung und Betrieb (25 Jahre) von Schloss Sonnenstein als Sitz der Kreisverwaltung (10. Dezember 2009), das Vorhaben wurde mit dem Innovationspreis PPP 2011 in der Kategorie Verwaltung/Bau ausgezeichnet

PPP-Projekt Behördenzentrum Heidelberg

Zunehmend kommt PPP auch bei Gebietskörperschaften zur Anwendung, deren Verschuldungssituation nach Auffassung der staatlichen Aufsichtsbehörden eine kreditfinanzierte Sanierung von Gebäuden nicht mehr zulässt. Im öffentlichen Hochbau sind bisher vor allem Schulneubau- und Schulsanierungsmaßnahmen Treiber dieser Beschaffungsvariante. Schulgebäude sind insbesondere in Hessen im Rahmen von Erbbauverträgen langfristig an private Gesellschaften abgegeben worden, nur um sie sogleich wieder anzumieten. Die privaten Gesellschaften verpflichten sich zur Sanierung der Gebäude und erhalten dafür über Zeiträume von 20 bis 40 Jahren Mietzahlungen der zuständigen Gebietskörperschaft. Diese Mietzahlungen liegen in der Regel über den bei einer kreditfinanzierten Sanierung fällig werdenden Kapitalmarktzinsen; zudem haben die beteiligten Gebietskörperschaften „Nebenkosten“, zum Beispiel für Beratung und Geschäftsbesorgung, in zum Teil erheblicher Höhe zu tragen.

Begünstigt durch das deutsche Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz sind in Deutschland auch im Bereich der Abfallentsorgung zahlreiche PPP-Projekte entstanden. So eröffnet § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG den entsorgungspflichtigen Körperschaften ausdrücklich die Möglichkeit, sich zur Erledigung der Entsorgungspflicht Dritter zu bedienen, während die Erfüllungsverantwortung bei den Körperschaften bleibt.

Auch in § 56 Satz 3 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) ist die Möglichkeit der Hinzuziehung Dritter bei der Abwasserbeseitigung ausdrücklich vorgesehen.

Allgemein wird Public Private Partnership auch in jenen Bereichen angewendet, die mit Daseinsvorsorge eher ungenau umschrieben sind.

Geht man von einer weiten Definition des Public-Private-Partnership aus, so können auch Projekte einiger internationaler Gesundheitsschutzorganisationen, die sowohl von öffentlichen als auch von privaten Organisationen finanziert werden, als PPP gelten. Beispiele dafür sind verschiedene WHO-Projekte, da die WHO auch durch die Industrie und durch Stiftungen finanziert wird. Zu den größten zählen:

• die „Globale Allianz für Impfstoffe und Immunisierung“ (GAVI) wird zu 75 Prozent (750 Mio. US-Dollar) von der Bill & Melinda Gates Foundation finanziert, die im Unterschied zu den UN-Organisationen dort auch einen ständigen Sitz im Aufsichtsrat hat;
• die „Globale Allianz für verbesserte Ernährung“ (GAIN);
• der „Globale Fonds zu Bekämpfung von AIDS, Malaria und Tuberkulose“ (Global Fund).

Ein Beispiel für PPP-Modelle in der Informationstechnologie ist das 2004 gegründete Unternehmen WIVERTIS zwischen Siemens (Siemens Business Services) und der Landeshauptstadt Wiesbaden.

Beratungsgesellschaft Partnerschaften Deutschland

Am 9. Juli 2008 wurde in Berlin im Beisein des Bundesfinanzministers Peer Steinbrück und des Bundesbauministers Wolfgang Tiefensee die Rahmenvereinbarung zur Gründung der neuen vom Bund initiierten Beratungsgesellschaft Partnerschaften Deutschland unterzeichnet. Sie soll Bund, Länder und Kommunen bei Grundlagenthemen von PPP-Projekten beraten. Die deutsche Industrie ist über eine private Beteiligungsgesellschaft beteiligt. Inwieweit Einfluss von dieser Seite genommen wird, ist noch nicht deutlich geworden. Der Vorstand besteht aus einer Doppelspitze mit einem Vertreter des Finanzministeriums und einem Vertreter der Industrie. Mit Beginn des Jahres 2009 hat die ÖPP Deutschland AG (Partnerschaften Deutschland) ihre operative Tätigkeit aufgenommen.

Projekte in Österreich

Eines der bekanntesten Projekte ist die Errichtung und der Betrieb der Nord Autobahn durch das Konsortium Bonaventura. Die Bauzeit soll mit drei Jahren relativ kurz werden. Die Erlöse der privaten Partner richten sich nach der Autobahnmaut, deren Höhe der anderer Autobahnen in Österreich entspricht.

In einem anderen Projekt wird ab 2010 ein Teilstück einer ehemaligen Bundesstraße neu errichtet, bzw. erweitert und ergänzt wird.

Siehe auch

• Infrastrukturfonds (Finanzinvestor)

Literatur

• Wolfgang Gerstlberger, Karsten Schneider: Öffentlich Private Partnerschaften. Zwischenbilanz, empirische Befunde und Ausblick; Edition Sigma, Berlin 2008; ISBN 978-3-8360-7231-1
• Ramin Goodarzi, Public Private Partnership, Über die öffentliche Ausschreibung zur erfolgreichen Gemeinschaft von Staat und Privatwirtschaft, VDM Verlag Dr. Müller, 2008, ISBN: 978-3-63901304-7
• Martin Henze: Public Private Parnership; Moderne Kooperationsformen und Strategiekonzepte für Kliniken; Kulmbach, Baumbach Fachverlage, 2. Aufl. 2009; ISBN 978-3-938610-74-9
• Martin Henze: Öffentliche-private Partnerschaftsmodelle, Oustsourcing, FM PPP; in: ku-spezial Insourcing-Outsourcing-Integration, 12/2006
• Martin Henze: PPP ist mehr als Finanzierung, Innovative Investitions- und Betriebsmittelfinanzierungskonzept; KU Gesundheitsmagazin 6/2009
• Martina Kubanek: Untersuchung zur Anwendung von Public-Private Partnership im polnischen Gesundheitssektor; Univ. Verlag TU Berlin, 2008; ISBN 978-3-7983-2076-5
• Jürgen Kühling, Thomas Schreiner: Grundprobleme von Public Private Partnerships. ZJS 2/2011, S. 112–122 (PDF-Datei, 151 kB)
• Bettina Meyer-Hofmann, Frank Riemenschneider, Oliver Weihrauch (Hrsg.); Gabriele Altenhofen (Bearb.): Public Private Partnership. Gestaltung von Leistungsbeschreibung, Finanzierung, Ausschreibung und Verträgen in der Praxis. 2. Aufl., Köln [u.a] 2008
• Werner Rügemer: „Heuschrecken“ im öffentlichen Raum: Public Private Partnership – Anatomie eines globalen Finanzinstruments. Transcript-Verlag, Mai 2008, ISBN 978-3-89942-851-3
• Barbara Weber, Hans Wilhelm Alfen: Infrastrukturinvestitionen – Projektfinanzierung und PPP – Praktische Anleitung für PPP und andere Projektfinanzierungen; Bank-Verlag, Köln, 2008; ISBN 978-3-86556-189-3

Weblinks

• Linkliste für PPP-Verbände auf EU-Ebene, Bundes- und Landesebene sowie im europäischen und außereuropäischen Ausland.
• Grünbuch der EU zu öffentlich-privaten Partnerschaften
• European PPP Expertise Centre, Europäische Investitionsbank