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Mandat (Politik)

Negatives Stimmgewicht bei Wahlen

Stimmrecht

Deutsche Wiedervereinigung

Westberlin

Bundestag

Überhangmandate

Verhältniswahl

Personalisiertes Verhältniswahlrecht

Briefwahl

Original text

See Bundestagswahlrecht

Here's the part we're dealing with:

Einordnung und Bewertung des Bundestagswahlrechts

Stimmenauszählung, Bundestagswahl 1961

1. Der Bundestag wird nach einem personalisierten Verhältniswahlrecht gewählt. Zuweilen wird dieses System auch als sog. Mischwahlsystem bezeichnet. Dies ist jedoch unsachgemäß, da in jedem Bundesland die errungenen Direktmandate einer Partei mit ihren auf Basis der Zweitstimmenanzahl errungenen Proporzmandate verrechnet werden und die eventuelle Differenz mit Kandidaten der Landesliste aufgefüllt wird. Es handelt sich also um eine mit der Personenwahl verknüpfte Verhältniswahl. Als sogenanntes Mischwahlsystem hingegen kann das Grabenwahlsystem bezeichnet werden, bei dem eine bestimmte Anzahl von Abgeordneten nach dem einen System und die restlichen unabhängig hiervon nach einem anderen System gewählt werden, ohne dass zwischen den beiden Systemen Mandatsverrechnungen vorgenommen werden.

Das Wahlverfahren für den Bundestag ist kompliziert; insbesondere die Wichtigkeit der Zweitstimme wird manchmal unterschätzt.

Das Wahlverfahren vereint allerdings viele der Vorteile von Mehrheits- und Verhältniswahl. Es hat sich inzwischen gezeigt, dass mit dem Wahlverfahren eine im Wesentlichen proportionale Sitzverteilung, stabile Regierungen, Regierungswechsel, der Einzug neuer Parteien ins Parlament und ein im Vergleich zum Reichstag der Weimarer Republik handlungsfähiger Bundestag gewährleistet werden. Überlegungen der großen Parteien zur Einführung des Mehrheitswahlrechts, wie es sie zu Beginn der Großen Koalition 1966 gab, sind momentan nicht aktuell.

1. The Bundestag, Germany’s parliament, is elected according to a personalised election based on the proportional representation suffrage. In some contexts this system is also referred to as a so called “mixed proportional representaion system”. However, this is inappropriate considering the fact, that in each federal state a partie’s gained direct mandates are charged against the mandates of proportion it has gained based on the number of second votes. The possibly resulting difference is filled up with candidates from the state’s list of candidates. So the system should rather be called a proportional combined with a person-linked representation. However, the so-called mixing election system can be described as parallel voting whereas a certain number of representatives is elected through one of the systems and the other independent represtentatives are elected through the other sytem without any mandates being taken over by both of the sytems.

Voting the Bundestag is complicated; especially the importance of the second vote is sometimes underestimated.

However, the voting system combines many of the advantages of both the plurality and the proportional voting system. Time has proven that this voting system mainly allows for a proportional distribution of seats, stable governments, change of governments, the posibility of new parties joining the parliament, and in comparison to the Reichstag, the precursor parliament of the Bundestag in the Weimar Republic, it allows for a parliament capable of acting. Presently, the big parties are not considering any introduction of the majority voting system like they did at the beginning of the first great coalition in 1966.

2. Das Bundestagswahlrecht zieht allerdings auch wesentliche Kritik auf sich. Die Überhangmandate an sich sind problematisch, da mit ihnen der Proporz (aus den Zweitstimmen) verzerrt wird. Hier wird vom Bundesverfassungsgericht argumentiert, dass diese Besonderheit durch den Wunsch des Gesetzgebers nach regionaler Ausgeglichenheit der Mitglieder des Bundestag gedeckt ist. Nebenprodukt der Überhangmandate ist jedoch die paradoxe Möglichkeit, dass eine Partei mehr Mandate im Bundestag erhielte, wenn sie (in bestimmten Bundesländern) weniger Zweitstimmen erhalten hätte, oder umgekehrt. Durch Urteil vom 3. Juli 2008 erklärte das Bundesverfassungsgericht das im Bundestagswahlrecht mögliche negative Stimmgewicht für verfassungswidrig. Der Gesetzgeber muss das Wahlgesetz bis zum 30. Juni 2011 so ändern, dass dieses künftig nicht mehr möglich ist.

Diskussion um die Einführung des Graben- oder des Mehrheitswahlrechts

Ende 1955 legte die CDU/CSU zusammen mit der Deutschen Partei den Entwurf eines Grabenwahlsystems vor. Danach hätten 60 Prozent der Mandate durch das Mehrheitswahlrecht und nur noch 40 Prozent durch Verhältniswahlrecht bestimmt werden sollen. Doch dieser Versuch Adenauers, die Abhängigkeit der CDU/CSU von der FDP zu beenden und die Wahlchancen der SPD zu mindern, scheiterte.

2. The Federal Electoral Act, however, is not without criticism. The excess mandates are said to be problematic in the sense that they distort the principle of proportional representation (resulting from the second votes). The Federal Constitutional Court of Germany argues that this peculiarity is after all compatible with the electoral lawmaking’s aim of ensuring equal regional representation of the members of the Bundestag. Nevertheless, the possibility that a party may receive more or less mandates in the Bundestag than their number of second votes (in certain Bundesländer) would allow for is being regarded as negative by-product of the excess mandates. For this reason, the Federal Constitutional Court has declared the paradox of the negative vote value as unconstitutional in its verdict from July 3rd 2008. It has ordered the legislative to revise the Federal Electoral Act until June 30th 2011 to the effect that a negative vote value will no longer be possible.

Discussions about the implementation of a majority voting system

By the end of 1955 the CDU/CSU (political union of the parties of the Christian Democratic Union and the Christian Social Union) together with the German party (in German: Deutsche Partei (DP)) brought forward a first draft outlining a possible majority voting system. According to this draft 60 percent of the mandates were supposed to be determined by majority votes and only 40 percent according to proportional representation. Adenauer’s attempt to end the CDU/CSU’s dependence on the FDP (the Liberal Democratic Party) as well as to limit the SPD’s (the Social Democratic Party) prospects of getting elected was unsuccessful.

3. As the proportional representation, which had been applied since 1949, was criticized at the beginning of the first Grand Coalition (1966-1969), there were strong tendencies within the CDU and SPD to introduce the plurality voting system instead. An accordant intention was even stipulated in the coalition agreement. The FDP, however, protested because the implementation of this voting system would have meant a menace to their further existence. Nonetheless, the introduction of the plurality voting system would not have implied an increase in power for the SPD, thus it failed due to their resistence. Thereupon Home Secretary Paul Lücke (CDU) resigned from office on April 2nd, 1968. Since then there have been no more attempts to introduce the plurality voting system in Germany.

Forecast

The paradoxes which occur with the largest remainder method are avoided by the recent introduction of the Sainte-Laguë method. The difficulty of negative vote weight however still continues to persist at first. But according to a verdict given by the Federal Constitutional Court of Germany on July 3rd, 2008, the Federal Election Law (“Bundeswahlgesetz”) will have to be changed until June 30th, 2011 so as not to allow for a negative vote weight any more in the future.

Zu Beginn der ersten Großen Koalition (1966–1969) gab es starke Strömungen innerhalb der Union und der SPD, vom Verhältniswahlrecht, das es seit 1949 gegeben hatte, abzugehen und bei folgenden Bundestagswahlen vielmehr das Mehrheitswahlrecht anzuwenden. Eine entsprechende Absicht wurde sogar im Koalitionsvertrag festgeschrieben. Die FDP, der jedoch mit Einführung dieses Wahlrechts das Ende ihrer Existenz gedroht hätte, protestierte. Schließlich scheiterte das Mehrheitswahlrecht aber am Widerstand der SPD, die in seiner Einführung letztendlich keine Vergrößerung ihrer Machtchancen erkannte. Daraufhin trat Innenminister Paul Lücke (CDU) am 2. April 1968 von seinem Amt zurück. Seither hat es keine Versuche mehr gegeben, ein Mehrheitswahlrecht in Deutschland einzuführen.

Ausblick

Durch die erfolgte Einführung des Sainte-Laguë/Schepers-Verfahrens werden die beim Hare/Niemeyer-Verfahren auftretenden Paradoxien vermieden. Die Problematik des negativen Stimmgewichts bleibt aber zunächst weiterhin bestehen. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Juli 2008 muss das Bundeswahlgesetz aber bis zum 30. Juni 2011 so geändert werden, dass negatives Stimmgewicht künftig nicht mehr möglich ist.

4. Geschichte des Bundestagswahlrechts

4. History of the Federal Election System

Election of the first German Bundestag (14 August 1949) The election system which was valid for the election of the Bundestag in 1949 has been changed significantly in the following decades. The Federal Election Law was ratified by the heads of government of the German states, because the Parliamentary Council couldn't agree on a written formulation of the election system in the Grundgesetz, the German constitution. The right to vote was granted from the age of 21, the right to be elected from 25. The constitutional number of representatives added up to 400, plus possible overhang seats and 19 representatives of Berlin. The federal territory was divided in electoral districts. As it is also formulated in the present-day constitution, in each district one candidate was elected directly, according to the plurality voting system. The Bundestag was constituted by 402 representatives because of two CDU overhang seats.

Each German state formed an electoral district on its own; thus, the number of representatives of a state was determined in advance (apart from overhang seats). Respectively, also the five-percent hurdle and the Grundmandat-regulation (which says that one direct mandate was sufficient to join the Bundestag) were valid merely in the federal states.

Wahl zum 1. Deutschen Bundestag (14. August 1949) Das zur Bundestagswahl 1949 geltende Wahlrecht wurde im Zeitablauf deutlich verändert. Da sich der Parlamentarische Rat nicht auf eine verfassungsrechtliche Festschreibung des Wahlsystems verständigen konnte, wurde das Bundeswahlgesetz von den Ministerpräsidenten der Länder erlassen. Das aktive Wahlrecht besaß, wer das 21. Lebensjahr, das passive Wahlrecht, wer das 25. Lebensjahr vollendet hatte.

Die gesetzliche Größe des Bundestages lag bei 400 Abgeordneten zuzüglich eventueller Überhangmandate und 19 Berliner Abgeordneten. Das Bundesgebiet war in 242 Wahlkreise eingeteilt, in denen wie nach heutigem Recht je ein Direktkandidat nach dem Prinzip der relativen Mehrheitswahl gewählt wurde. Aufgrund zweier Überhangmandate der CDU bestand der Bundestag aus 402 Abgeordneten.

Jedes Bundesland bildete ein eigenständiges Wahlgebiet; die Zahl der Vertreter eines Bundeslandes war also (abgesehen von Überhangmandaten) im Vorhinein festgelegt. Entsprechend galt auch die Fünf-Prozent-Hürde und die Grundmandatsklausel (bereits ein Direktmandat genügte zum Einzug in den Bundestag) jeweils nur landesweit.

5. A single vote system was used. Using this single vote, the voter elected both a state party list and a direct candidate of the same party from his electoral district. Therefore the voter did not have the possibility to give separate, independent votes for the person or the direct candidate and the party or the list. The voter of an independent direct candidate had in comparison with the two vote system of today not the possibility to vote a party, with the risk that his vote in a case of unsuccessfullness of the candidate was lost.

In case a direct candidate resigned from the Bundestag, the corresponding electoral district had to hold a reelection. This happened fourteen times.

The proportional mandates (Proporzmandate) were allocated using the D'Hondt-Method which disadvantages small parties. These parties were further disadvantaged because the seats were allocated on a per state basis. See: D'Hondt-Method/MultipleUses

Es gab ein Einstimmenwahlrecht. Mit dieser einen Stimme wählte der Wähler eine Landesparteiliste und gleichzeitig einen Direktkandidaten seines Wahlkreises, der von der entsprechenden Partei aufgestellt wurde. Der Wähler hatte somit nicht die Möglichkeit, Personen- bzw. Direktkandidatenstimme und Parteien- bzw. Listenstimme getrennt (unabhängig) voneinander abzugeben. Der Wähler eines unabhängigen Direktkandidaten hatte anders als beim heutigen Zweistimmensystem nicht die Möglichkeit eine Partei zu wählen, mit dem Risiko seine Stimme bei Erfolglosigkeit des Kandidaten verschenkt zu haben.

Im Falle des Ausscheidens eines Direktkandidaten aus dem Bundestag musste im Wahlkreis neu gewählt werden. Dies geschah vierzehnmal.

Die Zuteilung der Proporzmandate erfolgte nach dem kleine Parteien benachteiligenden D’Hondt-Verfahren. Die Benachteiligung kleiner Parteien verschärfte sich erheblich durch die jeweils nur landesweite Sitzzuteilung. Siehe auch: D’Hondt-Verfahren#Mehrfache Anwendung des Verfahrens

6. Wahl zum 2. Deutschen Bundestag (6. September 1953) Zur Bundestagswahl 1953 wurde erstmals nach einem vom Bundestag selbst erlassenen Gesetz (Bundeswahlgesetz) gewählt. Dieses Gesetz enthielt einige bedeutende Neuerungen im Vergleich zum alten Wahlgesetz:

Das Zweistimmensystem mit der entsprechenden Möglichkeit des Stimmensplittings wurde eingeführt. Für die Überwindung der Sperrklausel musste eine Partei von nun an bundesweit 5 % der Zweitstimmen erhalten. Die Sperrklausel wurde für Parteien nationaler Minderheiten aufgehoben, trotzdem gelang dem SSW kein Wiedereinzug. Die Anzahl der Proporzmandate erhöhte sich von 400 auf 484 – unter Beibehaltung der Anzahl der Wahlkreise von 242, so dass der Bundestag unter Außerachtlassung zusätzlicher Listenmandate infolge von Überhangmandaten seither paritätisch mit Direkt- und Listenmandaten besetzt ist. Die Anzahl der Berliner Abgeordneten erhöhte sich von 19 auf 22. Im Falle des Ausscheidens eines Direktkandidaten aus dem Bundestag musste von nun an im Wahlkreis nicht mehr neu gewählt werden, da der Nächstplatzierte auf der entsprechenden Landesliste nachrückte.

6. 6th German Bundestag election (6th September 1953)

The 1953 Bundestag was elected for the first time according to a law (federal election law ) enacted by itself (?). This law contained some important alterations compared to the old election law:

The mixed election system with the possibility of splitting the votes was introduced. In order to overcome the barring clause, a party now had to win five percent of the national secondary votes. Although the barring clause was overruled for parties of national minorities, the Südschleswigsche Landesverband (SSW) was not able to re-enter into Parliament. The number of proportional mandates increased from 400 to 484 while the number of electoral districts was being kept. This makes the Bundestag - disregarding additional list mandates due to excess mandates - being equally representated by direct as well as list mandates. The numbers of Berlin's parliament members increased from 19 to 22. Now, if a direct candidate was to resign from the Bundestag, no new election in his voting district would be neccessary. The successor in the state's list of candidates („Landesliste“) would substitude the candidate.

7. Wahl zum 3. Deutschen Bundestag (5. September 1957) Das Wahlrecht zur Bundestagswahl 1957 entspricht im Wesentlichen dem heutigen. Die zweistufige Sitzzuteilung mit verbundenen Landeslisten wurde eingeführt, welche das Problem des negativen Stimmgewichts mit sich brachte. Gleichzeitig hat sich die Benachteiligung kleiner Parteien durch das D’Hondt-Verfahren deutlich verringert. Die Grundmandatsklausel wurde modifiziert: Zu ihrer Überwindung mussten von nun an mindestens 3 Direktmandate errungen werden. Aufgrund des Beitritts des Saarlandes zur Bundesrepublik am 1. Januar 1957 wurden zu den 242 Wahlkreisen 5 saarländische Wahlkreise hinzugefügt und die Anzahl der Proporzmandate von 484 auf 494 erhöht. Die Briefwahl wurde eingeführt.

Wahl zum 5. Deutschen Bundestag (19. September 1965) Es erfolgte ein Neuzuschnitt der Wahlkreise. Ihre Anzahl erhöhte sich von 247 auf 248. Entsprechend wurde die Anzahl der Proporzmandate von 494 auf 496 erhöht.

Wahl zum 7. Deutschen Bundestag (19. November 1972) Mit der Änderung des Art. 38 Abs. 2 GG im Jahre 1970 wurde das aktive Wahlrechtsalter von 21 auf 18 Jahre gesenkt und das passive Wahlrechtsalter an das Volljährigkeitsalter, welches damals noch bei 21 Jahren lag, gekoppelt. Bis dahin lag das passive Wahlrechtsalter bei 25 Jahren.

Election of the 3rd Bundestag (September 5th 1957) The electoral law in 1957 was mainly the same as it is today. The two-stage distribution of seats connected with Land lists was introduced, which brought along the problem of negative vote weight. At the same time, the disadvantage of smaller parties was clearly reduced with the D'Hondt method. The Grundmandatsklausel was altered: from now on at least three direct seats were needed to overcome this clause. Because the Saarland joined the Federal Republic of Germany on January 1st 1950, five electorial districts were added to the 242 already existing districts and the number of Proporzmandate was raised from 484 to 494. The absentee ballot was brought into use.

Election of the 5th Bundestag (September 19th 1965). The electoral districts were rearranged, the number was increased from 247 to 248. Accordingly, the number of Proporzmandate was raised from 494 to 496.

Election of the 7th Bundestag (November 19th 1972). With the change of art. 38 §2 of the Basic Law in 1970 the legal age to vote was lowered from 21 to 18 and the age eligible to stand for election was adapted to the legal age, which was 21 at that time. Before that you had to be 25 to candidate.

8. Wahl zum 8. Deutschen Bundestag (3. Oktober 1976) Mit Inkrafttreten der Änderung des § 2 BGB zum 1. Januar 1975 wurde das Volljährigkeitsalter von 21 auf 18 Jahre gesenkt, so dass aktives und passives Wahlrecht seit der Bundestagswahl 1976 altermäßig zusammenfallen.

Wahl zum 11. Deutschen Bundestag (25. Januar 1987) Seit der Bundestagswahl 1987 wird statt des Sitzzuteilungsverfahrens nach D’Hondt das sich neutral auf die Größe der Parteien verhaltende Verfahren nach Hare und Niemeyer verwendet. Hierdurch wurde die Benachteiligung kleiner Parteien bei der Verteilung der Proporzmandate vollständig beseitigt. Durch die Paradoxien des Hare-Niemeyer-Verfahrens hat sich die Gefahr des negativen Stimmgewichts auf alle Bundesländer ausgeweitet – also auch auf jene, in denen keine Überhangmandate auftreten. Bei dieser Bundestagswahl wurde das Wahlrecht für im Ausland lebende Deutsche eingeführt.

Wahl zum 12. Deutschen Bundestag (2. Dezember 1990) Kurz vor der Bundestagswahl 1990 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass die Situation des gerade wiedervereinten Deutschlands einen besonderen Umstand darstelle. Eine Sperrklausel für das gesamte Wahlgebiet sei verfassungswidrig. Aus diesem Grund musste eine Partei entweder im alten Bundesgebiet einschließlich West-Berlins oder im neuen Bundesgebiet mindestens 5 % der Zweitstimmen erhalten, um in den Bundestag einzuziehen. Diese Sonderregelung galt nur für die Bundestagswahl 1990.

8. Election of the 8th German Bundestag (October 3rd 1976)When the change of sec. 2 BGB (German Civil Code) came into effect on January 1st 1975, the age of consent was lowered from 21 to 18 years. This means that since the election of 1976 citizens have the right to vote and to run for office at the age of 18.

Election of the 11th German Bundestag (January 25th 1987) Since the German federal election in 1987, the largest remainder method, which is neutral towards the size of the parties, has been applied instead of the D'Hondt method . The discrimination of/against small parties when distributing mandates (Proporzmandate) could hereby be completely abolished. Because of paradoxes that occur in the largest remainder method, the danger of negative vote weight expanded to all federal states, even to those without overhang seats. The voting right for Germans living abroad was introduced during this election.

Election of the 12th German Bundestag ( December 2nd 1990) Briefly before the Bundestagswahl of 1990, the Federal Constitutional Court decided that the situation of the recently reunited Germany showed a special case. A barring clause for the entire election district was unconstitutional. For this reason, a party had to receive at least 5% of the second votes either in the old federal territory including West-Berlin or in the new federal territory in order to win seat in the German Bundestag (Lower House of German Parliament). This special regulation was only valid for the elections in 1990.

9. In the federal states that were formerly part of Eastern Germany, including Berlin, 80 constituencies were added. Because of this, the number of constituencies increased to 328, the number of proportional mandates to 656. Another consequence of German reunification was the abolition of a special regulation for West Berlin. This regulation prescribed that the Berlin City Parliament elected 22 representatives into the Bundestag on the day of the federal election. Election of the 15th German Bundestag (22 September 2002) For the election of the Bundestag in 2002, the number of constituencies was reduced from 328 to 299, as was the number of proportional mandates (from 656 to 598). Election of the 17th German Bundestag (27 September 2009) For the 2009 election of the Bundestag, the Hare-Niemeyer method was substituted by the Sainte-Laguë/Schepers method. For the first time, parties could no longer nominate candidates who were members of other parties. The circle of Germans living abroad who are entitled to vote was extended.

9.Auf dem Gebiet der neuen Bundesländer einschließlich Berlins wurden 80 Wahlkreise hinzugefügt. Die Anzahl der Wahlkreise erhöhte sich damit auf 328, die Anzahl der Proporzmandate auf 656. Infolge der Wiedervereinigung entfiel die Sonderregelung für West-Berlin, nach der das Berliner Abgeordnetenhaus jeweils am Tag der Bundestagswahl 22 Berliner Vertreter in den Bundestag wählte. Wahl zum 15. Deutschen Bundestag (22. September 2002) Zur Bundestagswahl 2002 wurde die Anzahl der Wahlkreise von 328 auf 299 und die Anzahl der Proporzmandate von 656 auf 598 verringert. Wahl zum 17. Deutschen Bundestag (27. September 2009) Bei der Bundestagswahl 2009 kommt erstmals das Sainte-Laguë/Schepers-Verfahren statt dem Hare-Niemeyer-Verfahren für die Sitzverteilung zur Anwendung. Parteien dürfen erstmals keine Bewerber mehr aufstellen, die einer anderen Partei angehören. Der Kreis der wahlberechtigten Deutschen im Ausland wurde erweitert.

LITERATUR:

• Erhard H. M. Lange: Wahlrecht und Innenpolitik. Entstehungsgeschichte und Analyse der Wahlgesetzgebung und Wahlrechtsdiskussion im westlichen Nachkriegsdeutschland 1945–1956. Hain, Meisenheim am Glan 1975, ISBN 3-445-01152-4

• Helmut Nicolaus: Grundmandatsklausel, Überhangmandate & Föderalismus, fünf Studien. Manutius-Verlag, Heidelberg 1996, ISBN 3-925678-66-2

• Dieter Nohlen: Wahlrecht und Parteiensystem. 4. Aufl., Leske und Budrich, Opladen 2004, ISBN 3-8100-3867-9

• Wolfgang Schreiber: Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag. Kommentar zum Bundeswahlgesetz, unter Einbeziehung des Wahlprüfungsgesetzes, des Wahlstatistikgesetzes, der Bundeswahlordnung, der Bundeswahlgeräteverordnung und sonstiger wahlrechtlicher Nebenvorschriften. Heymann, Köln 2002 (7. Aufl.), ISBN 3-452-25141-1

• Karl-Heinz Seifert: Bundeswahlrecht. Wahlrechtsartikel des Grundgesetzes, Bundeswahlgesetz, Bundeswahlordnung und wahlrechtliche Nebengesetze. Vahlen, München 1976 (3. Aufl.), ISBN 3-8006-0596-1