Einheitlicher Bankenaufsichtsmechanismus

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Dieser Artikel behandelt den Einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus. Dieser ist nicht zu verwechseln mit dem Einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus.
Vorübergehender Sitz der Bankenaufsicht, das Japan Center in Frankfurt am Main

Mit dem einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus[1] (englisch Single Supervisory Mechanism, SSM), auch einheitlicher europäischer Bankenaufsichtsmechanismus und umgangssprachlich zentrale europäische Bankenaufsicht, Euro-Bankenaufsicht oder EZB-Bankenaufsicht genannt, hat die Europäische Zentralbank (EZB) am 4. November 2014 die Aufsicht über Großbanken in der Eurozone, deren Bilanzsumme über 30 Milliarden Euro oder 20 Prozent der Wirtschaftsleistung eines Landes ausmacht, übernommen. Mit dem SSM wird keine neue europäische Behörde geschaffen, vielmehr werden der EZB „besondere Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute“ übertragen.[2] Dies ist Europas erster Schritt zum Aufbau einer europäischen Bankenunion.[3] Allen EU-Mitgliedstaaten außerhalb der Eurozone steht eine freiwillige Teilnahme am SSM offen.[4]

Hintergründe[Bearbeiten]

Durch die negativen Erfahrungen der globalen Finanzkrise ab 2007 und der Eurokrise ab 2009 wuchsen in der Europäischen Union die Bemühungen zur stärkeren einheitlichen Regulierung der europäischen Finanzmärkte. Infolgedessen wurde 2011 das Europäische Finanzaufsichtssystem mit drei europäischen Finanzaufsichtsbehörden für das Bankwesen (EBA), das Versicherungswesen (EIOPA) und das Wertpapierwesen (ESMA) gegründet. Das System sah vor, dass die Regulierung der Finanzmärkte weitgehend auf europäischer Ebene beschlossen wird, die Einhaltung der Standards jedoch weiterhin primär von den nationalen Aufsichtsbehörden der EU-Länder überwacht wird. Durch die weitere Entwicklung, insbesondere durch die Staatsschuldenkrise in Zypern seit 2011, bei der die nationale Bankenaufsicht nicht ausreichend auf die Krise reagiert hatte, wurde das gerade erst etablierte System der europäischen Finanzaufsicht bereits wieder in Frage gestellt.

Entwicklung[Bearbeiten]

Am 29. Juni 2012 einigten sich die Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten auf einem Gipfeltreffen in Brüssel grundsätzlich auf die Einrichtung einer zentralen Bankenaufsicht bei der Europäischen Zentralbank (EZB) für die 17 EU-Länder, die den Euro als Währung eingeführt haben.[5]

Am 12. September 2012 stellte die Europäische Kommission ihre Pläne für eine einheitliche Bankenaufsicht vor. Diese sahen vor, alle rund 6.000 Banken in der Eurozone bereits ab 2013 unter die zentrale Aufsicht der EZB zu stellen. Dies wurde von Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble kritisiert, der eine Begrenzung auf große, systemrelevante Banken forderte.[6]

Am 13. Dezember 2012 einigten sich die europäischen Finanzminister auf Eckpunkte zur Schaffung eines einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus. Dabei wurde entschieden, die Bankenaufsicht nur für systemrelevante Großbanken, deren Bilanzsumme über 30 Milliarden Euro oder 20 Prozent der Wirtschaftsleistung eines Landes ausmacht, auf die EZB zu übertragen. Damit fallen nur etwa 150 bis 200 der insgesamt rund 6.000 Banken in der Eurozone direkt unter die Kontrolle der EZB. Der Rest soll weiterhin von den nationalen Aufsichtsbehörden überwacht werden. In Deutschland sind somit insbesondere die Sparkassen und Volksbanken von der zentralen Kontrolle ausgenommen. In begründeten Fällen, etwa wenn Banken Finanzhilfen erhalten, kann die EZB jedoch die Kontrolle übernehmen.[7] EZB-Präsident Mario Draghi macht deutlich, dass die volle Übernahme der neuen Aufgabe – und damit auch die volle Verantwortung – frühestens zwölf Monate nach dem operativen Start möglich sein werde, als Zieldatum nannte er den März 2014.[8] Selbst im Falle, dass „alle nötigen Vorbereitungen auf Arbeitsebene bei der Europäischen Zentralbank rechtzeitig abgeschlossen seien, dürfte es sogar noch später werden“, so EZB-Direktoriumsmitglied Yves Mersch. So „könne es [erst] im „September, Oktober oder November 2014“ so weit sein.[9]

Am 19. März 2013 gab der Rat der Europäischen Union bekannt, dass mit dem Europäischen Parlament eine Einigung für eine gesetzliche Grundlage über die Errichtung einer zentralen europäischen Bankenaufsicht erzielt worden sei.[10]

Am 13. Juni 2013 beschloss der deutsche Bundestag im Zusammenhang mit der Eurokrise ein Gesetz zur Etablierung der einheitlichen Bankenaufsicht, das auch eine Rekapitalisierung von finanziell in Schwierigkeiten geratenen Banken mit Geldern aus dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) erlaubt. Bis dato durfte dieser nur Hilfszahlungen an Staaten leisten.[4] Hierfür galt als Deutschlands Bedingung die Einführung einer zentralen Aufsicht über die europäischen Kreditinstitute, ohne konkrete Ausgestaltung bereits beim EU-Gipfel im November 2012 beschlossen.

Ratifizierung[Bearbeiten]

Am 12. September 2013 erfolgte die förmliche Verabschiedung der gesetzlichen Grundlagen[11] zur Errichtung der zentralen Bankenaufsicht durch das Europäische Parlament.[12] Die EZB übernahm ihre neuen Aufgaben im Zusammenhang mit der Bankenaufsicht im Herbst 2014, zwölf Monate nach Inkrafttreten der Verordnung.[13]

Organisation[Bearbeiten]

Aufgabenverteilung zwischen der EZB und den nationalen Aufsichtsbehörden[Bearbeiten]

Der SSM legt fest, wie die einheitliche Bankenaufsicht durch die EZB und die nationalen Aufsichtsbehörden organisiert wird. Ob eine Bank künftig unter die direkte Aufsicht der EZB fällt oder weiterhin von nationalen Behörden beaufsichtigt wird, hängt davon ab, wie systemrelevant („signifikant“) sie eingestuft wird. Die direkte Aufsicht der EZB konzentriert sich auf die signifikanten Institute.

Als signifikant eingestuft werden

  • Banken mit einer Bilanzsumme von mehr als 30 Milliarden Euro,
  • Banken mit einer Bilanzsumme von mehr als 20 Prozent der Wirtschaftskraft ihres Landes, mindestens aber einer Bilanzsumme von 5 Milliarden Euro,
  • Banken, die direkte öffentliche Finanzhilfen aus der EFSF oder dem ESM erhalten oder beantragt haben,
  • die drei größten Banken in jedem teilnehmenden Staat.

Die EZB kann darüber hinaus auch grenzüberschreitend tätige Banken, die nicht die Kriterien für Signifikanz erfüllen, im Einzelfall für signifikant erklären. Bei weniger signifikanten Instituten werden grundsätzlich allein die nationalen Aufsichtsbehörden tätig.[14][15]

Trennung von Geldpolitik und Bankenaufsicht innerhalb der EZB[Bearbeiten]

Für die Ausgaben der einheitlichen Bankenaufsicht wird innerhalb der EZB ein neues Aufsichtsgremium (Supervisory Board) eingerichtet, welches die Planung und Ausführung der Aufsichtsaufgaben ausüben wird. Dieses Aufsichtsgremium besteht aus einem Vorsitzenden mit einer Amtszeit von fünf Jahren (Wiederernennung nicht zulässig), einem stellvertretenden Vorsitzenden (der aus dem Kreis der Mitglieder des Direktoriums der EZB ausgewählt wird), vier Vertretern der EZB und einem Vertreter der zuständigen nationalen Aufsichtsbehörde jedes teilnehmenden Landes.[16] Seit 1. Januar 2014 ist die Französin Danièle Nouy Vorsitzende des Aufsichtsgremiums.[17]

Abgrenzung zwischen der EZB und der EBA[Bearbeiten]

Die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) mit Sitz in London hat nur in Ausnahmefällen das Recht, eine verbindliche Entscheidung gegenüber den nationalen Aufsichtsbehörden oder sogar direkt gegenüber den Banken zu treffen. Die Aufgabe der EBA ist in erster Linie, die in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten geltenden Regeln für die Bankenaufsicht aneinander anzugleichen und den Austausch zwischen den nationalen Aufsichtsbehörden zu fördern.[18]

Teilnehmende Staaten[Bearbeiten]

Der SSM erstreckt sich grundsätzlich auf die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebietes. EU-Mitgliedstaaten, deren Währung nicht der Euro ist, können freiwillig an der neuen europäischen Bankenaufsicht teilnehmen. Dazu vereinbaren die EZB und die nationalen Aufsichtsbehörden der entsprechenden Mitgliedstaaten eine enge Zusammenarbeit; die Mitgliedstaaten werden damit zu „teilnehmenden Mitgliedstaaten“. Die enge Zusammenarbeit kann sowohl durch die Mitgliedstaaten als auch durch die EZB wieder gekündigt werden.[19][20]

Personelle Aufstockung der EZB[Bearbeiten]

Die Personaldecke der EZB ist für die neue Aufgabe als Bankenaufseher zu dünn. Die Financial Times zitiert aus einem von der EZB in Auftrag gegebenen Gutachten, wonach das Personal von zurzeit rund 1.600 um rund 2.000 zusätzliche Mitarbeiter mehr als verdoppelt werden soll.[21][22][23] Die EZB hat angekündigt, bis Herbst 2014 zunächst 1.000 neue Mitarbeiter einzustellen.[24]

Zukünftiger Sitz der Bankenaufsicht, der Eurotower in Frankfurt am Main

Sitz[Bearbeiten]

Sitz der EZB ist seit ihrer Gründung 1998 Frankfurt am Main. Der Finanzplatz Frankfurt am Main ist der größte Finanzplatz in der Eurozone. In den Verhandlungen um die einheitliche Bankenaufsicht zeigte sich Finanzminister Schäuble im Dezember 2012 bereit, einen zweiten EZB-Standort in Paris anzusiedeln, um die Trennung von Geldpolitik und Bankenaufsicht auch räumlich zu unterstreichen.[25] Es wurde argumentiert, dass gerade die Deutschen ein Interesse an klar getrennten Strukturen haben müssten, wenn sie es mit der Unabhängigkeit der Notenbank ernst meinen. Auf ebendiese Unabhängigkeit, nach dem Vorbild der Deutschen Bundesbank, bestand Deutschland mit Gründung der EZB. Damit sollte es der EZB nicht möglich sein, Staatsfinanzierung oder die Bankenaufsicht zu betreiben, da diese Funktionen nach den Grundsätzen der Bundesbank politisch kontrolliert werden müssten. Die Pläne für einen zweiten EZB-Standort in Paris wurden allerdings nicht weiterverfolgt.

2014 wird die EZB den EZB-Neubaukomplex im Frankfurter Ostend beziehen. Da bei der Planung des Neubaus noch nicht absehbar war, dass der EZB die einheitliche Bankenaufsicht übertragen wird, ist für die etwa 1.000 neuen Mitarbeiter kein ausreichender Platz vorhanden. Die EZB entschied daher ihre jetzige Zentrale, den Eurotower in der Frankfurter Innenstadt, zukünftig für die Mitarbeiter der Bankenaufsicht zu nutzen.[26] Da der Eurotower nach dem Umzug der EZB in der zweiten Jahreshälfte 2014 zunächst saniert werden soll, wird die Bankenaufsicht vorübergehend im Japan Center untergebracht. Die EZB hat das gesamte Hochhaus angemietet.[27]

Banken-Stresstest[Bearbeiten]

Als Vorbereitung auf die Übernahme der einheitlichen Bankenaufsicht nahm die EZB einen sogenannten „Banken-Stresstest“ (auch als „Banken-TÜV“ oder „Bilanz-TÜV“ bezeichnet) vor. Dabei sollten bis Herbst 2014 die Bilanzen von 128 Großbanken aus den 18 Ländern der Eurozone (Lettland ist dem Euro-Währungsgebiet am 1. Januar 2014 beigetreten) überprüft werden. Die Ergebnisse wurden am 26. Oktober 2014 veröffentlicht. Zu den ausgewählten Instituten zählen auch solche, deren Bilanzsumme knapp unter der vorgegebenen Schwelle von 30 Milliarden Euro liegt.[28]

Mögliche zeitliche Befristung des EZB-Modells[Bearbeiten]

Möglicherweise wird die Aufsicht bei der EZB jedoch keine Dauerlösung werden. Der niederländische Zentralbankchef Klaas Knot betonte, die EZB könne durchaus nach zehn Jahren diese Aufgabe „abgeben“, um ihre geldpolitische Unabhängigkeit zu bewahren. Auch der deutsche EZB-Direktor Jörg Asmussen hatte sich zuvor bereits ähnlich geäußert und für eine dann neu zu gründende eigenständige Behörde plädiert.[29]

Stärkung der Parlamentsrechte[Bearbeiten]

Europäisches Parlament[Bearbeiten]

Ein zentrales Problem bei den Verhandlungen war die Frage, wie die Unabhängigkeit der Notenbank garantiert werden kann. Künftig wird das Europaparlament eine Reihe von Rechten erhalten, etwa um Untersuchungen durchführen zu können. Zudem werden die Europaabgeordneten bei der Berufung der Chefs der Bankenaufsicht Einfluss nehmen können. Im Europa-Parlament wird dies vom Ausschuss für Wirtschaft und Währung wahrgenommen.

Deutscher Bundestag[Bearbeiten]

Dem Deutschen Bundestag, selbst jedem einzelnen Abgeordneten wird ein Fragerecht gegenüber der Bankenaufsicht eingeräumt. Sie sind damit in der Lage, direkt von den Aufsehern Auskunft zu verlangen. Nötige Voraussetzung dafür ist jedoch, dass der Bundestag selbst seine Geschäftsordnung diesbezüglich ändert.

Betroffene deutsche Kreditinstitute[Bearbeiten]

Unter den 128 Banken, bei denen die EZB hinsichtlich der wahrscheinlichen Übernahme der Bankenaufsicht eine Bilanzprüfung („Banken-Stresstest“) durchführte, befanden sich 24 deutsche Banken – so viele wie aus keinem anderen Land.

Diese 24 Institute sind (Reihenfolge nach Bilanzsumme 2012)[30][31]

Name
Rechtsform
Bilanzsumme
(Mio. Euro)
Hauptsitz
Bemerkungen
Deutsche Bank Aktiengesellschaft 2.012.329 Frankfurt am Main Größte Universalbank
Commerzbank Aktiengesellschaft 635.878 Frankfurt am Main Zweitgrößte Universalbank
DZ Bank Aktiengesellschaft 407.236 Frankfurt am Main Zentralinstitut der Genossenschaftsbanken
LBBW Anstalt des öffentlichen Rechts 336.326 Stuttgart Größte Landesbank
BayernLB Anstalt des öffentlichen Rechts 286.823 München Zweitgrößte Landesbank
Nord/LB Anstalt des öffentlichen Rechts 225.550 Hannover Drittgrößte Landesbank
Helaba Anstalt des öffentlichen Rechts 199.301 Frankfurt am Main Viertgrößte Landesbank
NRW.Bank Anstalt des öffentlichen Rechts 149.086 Düsseldorf Förderbank für Nordrhein-Westfalen
HSH Nordbank Aktiengesellschaft 130.606 Hamburg Fünftgrößte Landesbank
DekaBank Anstalt des öffentlichen Rechts 129.744 Frankfurt am Main Zentraler Asset-Manager der Sparkassen-Finanzgruppe
LBB Aktiengesellschaft 118.298 Berlin Sechstgrößte Landesbank
Deutsche Pfandbriefbank Aktiengesellschaft 97.056 Unterschleißheim Ehemalige Hypo Real Estate
WGZ-Bank Aktiengesellschaft 96.082 Düsseldorf Zentralbank der Genossenschaftsbanken (Rheinland/Westfalen)
Landwirtschaftliche Rentenbank Anstalt des öffentlichen Rechts 88.398 Frankfurt am Main Förderbank für die Agrarwirtschaft und die ländliche Entwicklung
L-Bank Anstalt des öffentlichen Rechts 70.630 Karlsruhe Förderbank für Baden-Württemberg
KfW IPEX-Bank Gesellschaft mit beschränkter Haftung 46.300[32] Frankfurt am Main Tochtergesellschaft der KfW
Aareal Bank Aktiengesellschaft 45.734 Wiesbaden Immobilienfinanzierungen
Hamburger Sparkasse Aktiengesellschaft 39.573 Hamburg Tochtergesellschaft der Haspa Finanzholding
Volkswagen Bank Gesellschaft mit beschränkter Haftung 39.220 Braunschweig Tochtergesellschaft der Volkswagen Financial Services
apoBank Genossenschaft 37.888 Düsseldorf
Münchener Hypothekenbank Genossenschaft 36.643 München
SEB AG Aktiengesellschaft 35.634 Frankfurt am Main
IKB Deutsche Industriebank Aktiengesellschaft 31.594 Düsseldorf
Wüstenrot Bausparkasse Aktiengesellschaft 23.037 Ludwigsburg

Die mehr als 1.500 kleineren deutschen Banken verblieben unter der nationalen Aufsicht.[29] Diese Aufgabe wurde in Deutschland von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) gemeinsam mit der Deutschen Bundesbank ausgeübt.

Kritik[Bearbeiten]

Zahlreiche Notenbanker, darunter Bundesbankpräsident Jens Weidmann[3] fühlen Unbehagen mit dem beschlossenen EZB-Modell. Sie sehen mit der neuen Aufgabe als Aufseher über die Banken die Unabhängigkeit der Notenbank nach dem Modell der Deutschen Bundesbank gefährdet. Die Deutsche Bundesbank als oberster Währungshüter war in Deutschland bis zur Euro-Einführung ausschließlich einem währungspolitischen Hauptziel – nämlich dem der Preisniveaustabilität – verpflichtet und tat dies seit ihrer Gründung 1949 kontinuierlich unabhängig von wechselnden Regierungen und deren wirtschaftspolitischen Programmen.

Der französische EU-Binnenmarktkommissar Michel Barnier lehnte sich am Beschlusstag besonders weit aus dem Fenster: „Meine Überzeugung ist, dass wir fast alle Bankenkrisen der letzten Jahre hätten verhindern können, wenn wir in der Vergangenheit einen solchen Aufsichtsmechanismus gehabt hätten."

Der SPD-Politiker Carsten Schneider kritisierte in der Süddeutschen Zeitung: „[…] [Der] Bundestag werde gegenüber der EZB nur als Bittsteller auftreten können und damit kaum Einfluss auf [Bank-] Aufsichtsentscheidungen nehmen können.“ Ähnlich äußerte sich der Vorsitzende der CSU-Gruppe im EU-Parlament, Markus Ferber: „Es ist richtig, dass Sparkassen und Genossenschaftsbanken, deren Geschäftsmodell sich in der Krise bewährt hat, nicht unter die Aufsicht einer Mammutbehörde […] fallen.“[29]

Alexander Graf Lambsdorff, Vorsitzender der FDP-Europaabgeordneten, bezeichnete die Bankenaufsicht als notwendig, aber nicht ausreichend: „Als nächster Schritt muss ein gemeinsamer Rahmen für die geordnete Abwicklung von Banken aufgesetzt werden. Das ist erforderlich, um bei Schieflage einer Bank rechtzeitig eingreifen zu können. Dazu gehören vor allem Kapitalinstrumente, die es ermöglichen, auch Anteilseigner und Gläubiger insolventer Finanzinstitute in Haftung zu nehmen.“[29]

Weblinks[Bearbeiten]

Einzelnachweise[Bearbeiten]

  1. Europäische Zentralbank Bankenaufsicht
  2. europarl.europa.eu: Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments vom 12. September 2013 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank (COM(2012)0511 – C7-0314/2012 – 2012/0242(CNS))
  3. a b Staaten und Parlament – Einigung auf EU-Bankenaufsicht. FAZ.net (Jens Weidmann zeigt sich skeptisch, Frankfurt, 19. März 2013)
  4. a b Bundestag stimmt für Übertragung der Bankenaufsicht Deutscher Bundestag am 13. Juni 2013, zuletzt abgerufen 23. Juni 2013
  5. Tagesschau.de: Nachtschicht bringt Durchbruch bei EU-Gipfel
  6. Tagesschau.de: EU-Kommission will einheitliche Aufsicht für Banken
  7. Handelsblatt.com: EU-Finanzminister einigen sich auf Bankenaufsicht
  8. Schäuble setzt sich durch – Minister einigen sich auf Bankenaufsicht Merkur Online, abgerufen 22. März 2013
  9. EZB-Bankenaufsicht dürfte erst im Herbst 2014 starten ORF vom 27. Juni 2013, zuletzt abgerufen 30. Juni 2013
  10. FAZ.net: Einigung auf EU-Bankenaufsicht
  11. europarl.europa.eu: Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments vom 12. September 2013 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank (COM(2012)0511 – C7-0314/2012 – 2012/0242(CNS))
  12. Welt.de: EU-Parlament macht Weg für Bankenaufsicht frei
  13. Europäische Zentralbank Bankenaufsicht
  14. Bundesbank.de: Fragen und Antworten zur europäischen Bankenaufsicht
  15. Bundesregierung.de: Einheitliche europäische Bankenaufsicht
  16. www.ecb.europa.eu: Bankenaufsicht
  17. handelsblatt.com: Nouy leitet die europäische Bankenaufsicht
  18. Bundesfinanzministerium.de: Fragen und Antworten zur Finanzmarktaufsicht
  19. Bundesbank.de: Fragen und Antworten zur europäischen Bankenaufsicht
  20. Bundesregierung.de: Einheitliche europäische Bankenaufsicht
  21. Bankenaufsicht – Frankreich will EZB-Aufsicht klein halten. FAZ.net (Bankenaufsicht soll in fünf Unterbereiche unterteilt werden, Frankfurt, 19. Februar 2013, Stefan Ruhkamp)
  22. Mehr Aufseher: EZB braucht Tausende neue Mitarbeiter. Der Spiegel (Die Financial Times zitiert aus einem Gutachten, wonach die EZB rund 2000 zusätzliche Mitarbeiter benötigt, Frankfurt, 19. Februar 2013)
  23. Der Personalstand der EZB beläuft sich auf 1 609 Mitarbeiter (Stand 2011). EZB, zuletzt abgerufen 22. März 2013
  24. FAZ.net: Sicheres Domizil für 1000 Mitarbeiter gesucht
  25. Spiedel.de: Schäuble will Bankenaufsicht nach Paris abgeben
  26. Pressemitteilung der EZB zur Standort-Entscheidung
  27. FR-Online.de: Kontrolleure im Japan-Center
  28. FAZ.net: 128 Großbanken müssen zum Bilanz-TÜV der EZB
  29. a b c d EU-Parlament verschiebt Abstimmung zur EZB-Bankenaufsicht euractiv.de, abgerufen 22. Mai 2013
  30. FAZ.net: Banken-Stresstest – Die Liste deutscher Banken
  31. die-bank.de: http://www.die-bank.de/fileadmin/images/top100/diebank_Top100_2013.pdf
  32. Geschäftsbericht 2012 der KfW IPEX-Bank (PDF; 5,6 MB)