Europäische Bürgerinitiative

Die Europäische Bürgerinitiative (umgangssprachlich auch Europäisches Bürgerbegehren) ist ein durch den Vertrag von Lissabon beschlossenes Instrument der direkten Demokratie in der Europäischen Union. Von ihr kann ab dem 1. April 2012 Gebrauch gemacht werden.

Bei der Europäischen Bürgerinitiative handelt es sich um ein Initiativverfahren, ähnlich der Volksinitiative in manchen deutschen Bundesländern und dem Volksbegehren in Österreich. Durch die Bürgerinitiative können die Unionsbürger bewirken, dass sich die Europäische Kommission mit einem bestimmten Thema befasst; eine Volksabstimmung ist jedoch nicht vorgesehen. Zudem ist der Anwendungsbereich der Bürgerinitiative auf solche Fälle beschränkt, in denen die Kommission gemäß EU-Vertrag und AEU-Vertrag auch zuständig ist. Nach Ansicht der Kommission dürfen Europäische Bürgerinitiativen keine Vertragsreform fordern, etwa über den Beitritt neuer EU-Mitgliedstaaten oder über die Neuverteilung der politischen Kompetenzen innerhalb der EU.

Die Bürgerinitiative ergänzt das seit dem Vertrag von Maastricht (1993) bestehende Petitionsrecht beim Europäischen Parlament sowie das Beschwerderecht beim Europäischen Bürgerbeauftragten. Petition und Bürgerinitiative unterscheiden sich grundlegend hinsichtlich Funktion, Adressaten sowie Voraussetzungen.

Ablauf

Die Europäische Kommission kann durch Unterstützungsbekundungen von mindestens einer Million Unionsbürger aus mindestens sieben Mitgliedstaaten aufgefordert werden, einen Rechtsakt zu einem Thema vorzuschlagen, zu dem es nach Ansicht der Initiatoren einer Regelung bedarf. Die Unionsbürger werden damit in Bezug auf das Aufforderungsrecht auf dieselbe Stufe gestellt wie das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union, die dieses Recht nach Art. 225 bzw. Art. 241 AEU-Vertrag genießen. Die Europäische Kommission behält aber in jedem Fall weiterhin das alleinige Initiativrecht. Selbst wenn eine Bürgerinitiative alle Kriterien erfüllt, ist die Kommission daher rechtlich nicht verpflichtet, das Bürgerbegehren tatsächlich in eine Gesetzesinitiative umzusetzen. Der Formulierung des Kommissars für institutionelle Beziehungen Maroš Šefčovič zufolge hat die Kommission „drei Möglichkeiten. Entweder wir folgen der Initiative, wir machen Änderungen bei unseren Texten oder wir machen gar nichts“. Falls die Kommission die Forderungen der Bürgerinitiative nicht aufgreift, muss sie allerdings die Gründe dafür öffentlich angeben.

Registrierung der Initiative

Wenn die gesetzlichen Bestimmungen in Kraft getreten sind, kann ein „Bürgerausschuss“, der aus Personen aus mindestens sieben verschiedenen Mitgliedstaaten besteht, bei der Kommission eine Initiative registrieren lassen, wofür die Kommission zwei Monate Zeit hat.

Vor der Online-Sammlung von Unterstützungserklärungen muss das Online Sammelsystem in einem der Mitgliedstaaten zertifiziert werden. Die zuständige nationale Stelle hat für die Zertifizierung einen Monat Zeit. Die technischen Spezifikationen für Online-Sammelsysteme hat die Kommission in einer Durchführungsverordnung festgelegt. Die Kommission stellt auch eine Open Source Software zur Verfügung.

Sammlung der Unterstützungserklärungen

Nach der Zulässigkeitsprüfung durch die Kommission kann die Initiative in schriftlicher Form und online mit der Sammlung von Unterschriften beginnen. Die Initiatoren haben dann zwölf Monate Zeit, um die erforderliche Anzahl von einer Million Unterschriften zu sammeln. Die abgegebenen Stimmen müssen aus mindestens einem Viertel der EU-Mitgliedstaaten stammen. Um für dieses Viertel mitgezählt zu werden, muss aus jedem dieser Mitgliedstaaten eine Mindestanzahl von Unterschriften erreicht werden, die das 750-fache der Anzahl der Mitglieder des Europäischen Parlamentes dieses Staates beträgt. So ist die Mindestanzahl von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden, wobei sie nach dem Prinzip der degressiven Proportionalität in kleinen Mitgliedstaaten prozentual zur Bevölkerung höher ist als in großen. Insgesamt reicht die Spannbreite von 3.750 Unterschriften in Malta bis zu 74.250 Unterschriften in Deutschland.

Überprüfung der Unterstützungserklärungen

Nach der Einreichung der Unterschriften prüfen die Mitgliedstaaten die Gültigkeit der Unterstützungsbekundungen, wofür die Mitgliedstaaten drei Monate Zeit haben. Jeder Mitgliedstaat kann entscheiden, welche Informationen für die Gültigkeitsprüfung notwendig sind. Alle Unterzeichner müssen Unionsbürger sein und das erforderliche Alter für das aktive Wahlrecht bei Wahlen zum Europäischen Parlament besitzen.

Die Europäische Bürgerinitiative in Deutschland

Nach derzeitigem Stand wird eine Bürgerinitiative in Deutschland 74.250 Unterstützungsbekundungen benötigen, um erfolgreich zu sein. Diese Zahl ist das Produkt aus 99 (deutsche Mitglieder im Europäischen Parlament) mit dem Faktor 750 multipliziert. Nach den Europawahlen 2014 werden 72.000 Unterschriften notwendig sein.

Die Bundesregierung hat einen Gesetzentwurf vorgelegt, der die in der Verordnung vereinbarten Vorgaben durch nationale Bestimmungen ergänzt und die Zuständigkeiten, Verfahren und Sanktionen gesetzlich definiert. Der Gesetzentwurf, zu dem zuvor Normenkontrollrat und Bundesrat eine Stellungnahme abgegeben hatten, beachtet den Grundsatz, dass "Den Organisatoren und Organisatorinnen einer EBI (...) keine Pflichten oder Erschwernisse auferlegt werden (sollen), die über die bereits in der EBI-Verordnung normierten hinaus gehen". Am 15. Dezember 2011 hat der Deutsche Bundestag das Gesetz über die Umsetzung der Europäischen Bürgerinitiative beschlossen, sodass am 1. April 2012 die ersten Europäischen Bürgerinitiativen starten können.

Die Europäische Bürgerinitiative in Österreich

In Österreich müssen mindestens 14.250 gültige Unterstützungserklärungen gesammelt werden, um als eines der sieben erforderlichen Länder gezählt zu werden.

Am 7. Dezember 2011 haben die Regierungsparteien einen Gesetzesentwurf über die Umsetzung der Europäischen Bürgerinitiative in Österreich vorgelegt. Dieser Gesetzesentwurf regelt u.a. die Überprüfung und die Bescheinigung von Unterstützungsbekundungen durch die Bundeswahlbehörde, enthält Vorgaben für Online-Sammelsysteme und sieht eine Anfechtungsmöglichkeit von Entscheidungen der Wahlbehörde beim Verfassungsgerichtshof sowie Verwaltungsstrafen für die OrganisatorInnen im Falle falscher Erklärungen vor. Im Falle des Stimmenkaufs, einer etwaigen Wahlfälschung oder ähnlicher Delikte sollen die gleichen strafrechtlichen Bestimmungen wie für innerösterreichische Volksbegehren gelten. Auch Datenmissbrauch wird dem Entwurf zufolge geahndet.

An diesem Gesetzesentwurf wird u.a. das Erfordernis einer ID-Nummer (Reisepass- oder Personalausweis-Nummer) kritisiert, die für eine gültige Unterstützungserklärung angegeben werden muss. Dieses Erfordernis beeinträchtige aus Sicht der Kritiker die Praxistauglichkeit der Europäischen Bürgerinitiative in Österreich erheblich.

Anhörung und Stellungnahme der Kommission

Über eine Europäische Bürgerinitiative, die die erforderlichen Unterstützungserklärungen aus mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten gesammelt hat, wird im EU-Parlament eine Anhörung stattfinden, an der auch die Kommission teilnehmen muss.

Am Ende des Verfahrens erstellt die Kommission innerhalb von drei Monaten eine rechtliche und eine politische Stellungnahme und entscheidet, ob ein neuer Gesetzesvorschlag gemacht werden kann und begründet ihre Entscheidung öffentlich.

Rechtliche Grundlagen

Die Gründungsverträge setzen der Bürgerinitiative inhaltlich Grenzen: Die Bürgerinitiative muss mit den bestehenden europäischen Verträgen konsistent sein und sich im Rahmen der Befugnisse der Europäischen Kommission bewegen.

Die rechtlichen Grundlagen der Bürgerinitiative sind in Art. 11 Abs. 4 EU-Vertrag festgehalten, der sich ansonsten mit dem Dialog der EU-Organe mit der Zivilgesellschaft befasst. In Art. 24 AEU-Vertrag, der verschiedene mit der Unionsbürgerschaft verbundene Rechte auflistet, finden sich nähere Bestimmungen, nach denen die genauen Bedingungen und Verfahren der Bürgerinitiative durch EU-Verordnungen festgelegt werden.

Die Verabschiedung einer solchen Verordnung wurde von der Europäischen Kommission am 11. November 2009 mit der Veröffentlichung eines Grünbuchs zur Bürgerinitiative eingeleitet. Ziel war es, von allen Interessenten und Interessengruppen Meinungen und Vorschläge zur praktischen Umsetzung einzuholen. Am 31. März 2010 legte sie dem Rat und dem Europäischen Parlament einen Vorschlag für eine Verordnung zur Europäischen Bürgerinitiative vor. Der Rat für Allgemeine Angelegenheiten erarbeitete seinerseits am 14. Juni 2010 einen generellen Ansatz zum Kommissionsvorschlag.

Am 15. Dezember 2010 hat das Europäische Parlament mit 628 Ja-Stimmen gegen 15 Nein-Stimmen und 24 Enthaltungen die Verordnung zur konkreten Ausgestaltung der Bürgerinitiative angenommen. Der Rat der Europäischen Union hat der Verordnung am 14. Februar 2011 zugestimmt. Sie gilt ab dem 1. April 2012.

Am 17. November 2011 hat die Kommission die Durchführungsverordnung zur Festlegung der technischen Spezifikationen für Online-Sammelsysteme gemäß Artikel 6 Absatz 5 der EBI-Verordnung erlassen.

Kritik

Die Verordnung des Europäischen Parlaments wurde in Deutschland durchweg positiv aufgenommen. Mehr Demokratie e.V. begrüßt „das erste transnationale Instrument direkter Demokratie“, kritisiert aber, dass in zahlreichen Mitgliedstaaten die Bürger beim Unterschreiben ihre Ausweisnummer angeben müssen. Die Europa-Union Deutschland bezeichnet die Europäische Bürgerinitiative als eine große Chance für das europäische Einigungsprojekt und setzt darauf, „dass das gemeinsame grenzüberschreitende Agieren der Bürgerinnen und Bürger längerfristig dazu beitragen wird, die Entwicklung einer europäischen Öffentlichkeit zu befördern“. Abgeordnete aller Fraktionen im Europäischen Parlament begrüßen die Einigung auf eine Verordnung. Die Linke im Europaparlament fordert aber, „dass die Bürgerinitiative auch von jenen Mitbürgern genutzt werden könne, die über keine EU-Staatsbürgerschaft verfügen oder erst 16 oder 17 Jahre alt sind“. Avaaz tritt dafür ein, dass die Unterschriftensammlung in allen EU-Staaten ohne Bekanntgabe einer Identitätsnummer möglich sein soll, was mehr demokratie! österreich speziell von der österreichischen Bundesregierung fordert. Der Thüringer Justizminister Holger Poppenhäger erhofft sich durch die Europäische Bürgerinitiative eine höhere Wahlbeteiligung bei Europawahlen. Mehr direkte Demokratie stärke „auch die Unionsbürgerschaft und damit die Europäische Identität“

Literatur

 Ulrike Hornung: Die Verordnung über die Europäische Bürgerinitiative - mit Vollgas und angezogener Handbremse zu mehr Demokratie in Europa?. In: Recht und Politik. Nr. 2, Berliner Wissenschafts-Verlag, 2011, S. 94-102.

Leitfaden zur europäischen Bürgerinitiative. Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA), abgerufen am 20. November 2011. 

Erwin Leitner: Die Europäische Bürgerinitiative - Ausgangspunkt für die künftige Europäische Volksabstimmung. mehr demokratie! österreich, September 2011, abgerufen am 21. Dezember 2011. 

Weblinks

• http://www.eci-greens-efa.net

• http://www.citizens-initiative.eu

• Initiativen zur Einführung der Europäischen Bürgerinitiative
  • Democracy International
  • eu-buergerbegehren.org

• Website von mehr demokratie! österreich: Europäische Bürgerinitiative ohne ID-Nr.!
• Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments vom 15. Dezember 2010 zur Verordnung über die Europäische Bürgerinitiative
• Entschließung des Europäischen Parlaments vom 7. Mai 2009 mit der Aufforderung an die Kommission zur Unterbreitung eines Vorschlags für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Umsetzung der Bürgerinitiative
• Europäische Bürgerinitiative auf der Webseite der Europäischen Kommission
• Webseite der Europäischen Kommission zu den eingegangenen Stellungnahmen zum Grünbuch von einzelnen Unionsbürgern und Institutionen zur Europäischen Bürgerinitiative

• Wissenschaftliche Bewertungen
  • Andreas Maurer, Stephan Vogel: Die Europäische Bürgerinitiative. Chancen, Grenzen und Umsetzungsempfehlungen. SWP-Studie, Berlin 2009 (PDF)
  • Tomasz Kurianowicz: Kein Rückzug ins Nationale: Eine Diskussion über europäische Bürgerbeteiligungen. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 29. Juni 2011, S. Natur und Wissenschaft, N 4, abgerufen am 25. Juli 2011.