Europäische Bürgerinitiative

Die Europäische Bürgerinitiative (EBI) ist ein durch den Vertrag von Lissabon beschlossenes Instrument der direkten Demokratie in der Europäischen Union. Durch diese können die Unionsbürger bewirken, dass sich die Europäische Kommission mit einem bestimmten Thema befasst. Hierfür müssen in zwölf Monaten insgesamt eine Million gültige Unterstützungsbekundungen in einem Viertel aller EU-Mitgliedsstaaten gesammelt werden. Der Anwendungsbereich der Bürgerinitiative ist auf die der Europäischen Kommission gemäß EU-Vertrag und AEU-Vertrag zugewiesenen Kompetenzen beschränkt. Nach Ansicht der Kommission dürfen Europäische Bürgerinitiativen keine Vertragsreform fordern, etwa über den Beitritt neuer EU-Mitgliedstaaten oder über die Neuverteilung der politischen Kompetenzen innerhalb der EU.

Die Bürgerinitiative ergänzt das seit dem Vertrag von Maastricht (1993) bestehende Petitionsrecht beim Europäischen Parlament sowie das Beschwerderecht beim Europäischen Bürgerbeauftragten (seit 1995). Von ihr kann seit dem 1. April 2012 Gebrauch gemacht werden.

Einordnung der Bürgerinitiative

Bei der Europäischen Bürgerinitiative handelt es sich im Grundsatz um ein direktdemokratisches Initiativverfahren, das aber auch Merkmale einer Petition aufweist, wodurch es sich von anderen Initiativverfahren, beispielsweise der deutschen Volksinitiative oder dem österreichischen Volksbegehren, unterscheidet.

Typisch für ein direktdemokratisches Initiativverfahren ist die befristete Sammlung einer vorgegebenen Zahl von Unterstützungsbekundungen und die Beschränkung auf öffentliche Anliegen von allgemeinem Interesse, wie sie bei der europäischen Bürgerinitiative gegeben sind. Äußerst ungewöhnlich ist hingegen, dass sich die europäische Bürgerinitiative an die Exekutive (Europäische Kommission) wendet, wohingegen sich direktdemokratische Verfahren in aller Regel an das jeweilige Parlament (Legislative) richten. In Bezug auf die fehlende Verbindlichkeit ähnelt die Bürgerinitiative mehr einer Petition: So muss sich die Europäische Kommission mit einer erfolgreich zustandegekommenen Bürgerinitiative zwar beschäftigen und eine Stellungnahme zu ihr abgeben (vergleichbar einem Petitionsausschuss), sie hat aber keine darüber hinausgehenden Handlungspflichten. Bei einem direktdemokratischen Initiativverfahren wäre zumindest eine Beschlussfassung über die eingereichte Vorlage erforderlich.

Rechtliche Grundlagen

Die rechtlichen Grundlagen der Bürgerinitiative sind in Art. 11 Abs. 4 EU-Vertrag festgehalten, der sich ansonsten mit dem Dialog der EU-Organe mit der Zivilgesellschaft befasst. In Art. 24 AEU-Vertrag, der verschiedene mit der Unionsbürgerschaft verbundene Rechte auflistet, finden sich nähere Bestimmungen, nach denen die genauen Bedingungen und Verfahren der Bürgerinitiative durch EU-Verordnungen festgelegt werden.

Den ersten Anstoß zur praktischen Einführung der Bürgerinitiative unternahm das Europäische Parlament am 7. Mai 2009 mit der Aufforderung zur Ausarbeitung einer entsprechenden Verordnung an die Europäische Kommission. Die Verabschiedung einer solchen Verordnung wurde von der Europäischen Kommission am 11. November 2009 mit der Veröffentlichung eines Grünbuchs zur Bürgerinitiative eingeleitet. Ziel war es, von allen Interessenten und Interessengruppen Meinungen und Vorschläge zur praktischen Umsetzung einzuholen. Am 31. März 2010 legte sie dem Rat und dem Europäischen Parlament einen Vorschlag für eine Verordnung zur Europäischen Bürgerinitiative vor. Der Rat für Allgemeine Angelegenheiten erarbeitete seinerseits am 14. Juni 2010 einen generellen Ansatz zum Kommissionsvorschlag, dem sich das Europäische Parlament am 15. Dezember 2010 anschloss.

Am 15. Dezember 2010 hat das Europäische Parlament mit 628 Ja-Stimmen gegen 15 Nein-Stimmen und 24 Enthaltungen die Verordnung zur konkreten Ausgestaltung der Bürgerinitiative angenommen. Der Rat der Europäischen Union hat der Verordnung am 14. Februar 2011 zugestimmt. Am 17. November 2011 hat die Kommission die Durchführungsverordnung zur Festlegung der technischen Spezifikationen für Online-Sammelsysteme gemäß Artikel 6 Absatz 5 der EBI-Verordnung erlassen.

Zur Umsetzung der Verordnung in deutsches Recht bzw. zur Festlegung der Durchführungsbestimmungen wurde Anfang November 2011 ein entsprechendes Gesetz in den Deutschen Bundestag eingebracht und dort am 15. Dezember 2011 angenommen. Am 10. Februar 2012 erfolgte dann die Bestätigung durch den Bundesrat.

In Österreich erfolgte die Umsetzung in nationales Recht durch Nationalratsbeschluss am 29. Februar 2012. Das Gesetz wurde ohne Beanstandung vom Bundesrat bestätigt. Das Gesetz regelt unter anderem die Überprüfung und die Bescheinigung von Unterstützungsbekundungen durch die Bundeswahlbehörde, enthält Vorgaben für Online-Sammelsysteme und sieht eine Anfechtungsmöglichkeit von Entscheidungen der Wahlbehörde beim Verfassungsgerichtshof sowie Verwaltungsstrafen für die OrganisatorInnen im Falle falscher Erklärungen vor. Im Falle des Stimmenkaufs, einer etwaigen Wahlfälschung oder ähnlicher Delikte sollen die gleichen strafrechtlichen Bestimmungen wie für innerösterreichische Volksbegehren gelten. Auch Datenmissbrauch wird dem Entwurf zufolge geahndet.

Die europäische Bürgerinitiative trat schließlich zum 1. April 2012 europaweit in Kraft.

Ablauf einer Bürgerinitiative

Mitgliedsstaat	Amtssprache(n)	Mindestzahl Unterzeichnende	Anteil an Bevölkerung
Belgien	Französisch, Niederländisch, Deutsch	16.500	0,15 %
Bulgarien	Bulgarisch	13.500	0,18 %
Dänemark	Dänisch	9.750	0,18 %
Deutschland	Deutsch	74.250	0,09 %
Estland	Estnisch	4.500	0,34 %
Finnland	Finnisch Schwedisch	9.750	0,18 %
Frankreich	Französisch	55.500	0,09 %
Griechenland	Griechisch	16.500	0,15 %
Irland	Englisch Irisch	9.000	0,20 %
Italien	Italienisch Deutsch	54.750	0,09 %
Lettland	Lettisch	6.750	0,33 %
Litauen	Litauisch	9.000	0,30 %
Luxemburg	Französisch Deutsch	4.500	0,09 %
Malta	Maltesisch Englisch	4.500	1,08 %
Niederlande	Niederländisch	19.500	0,11 %
Österreich	Deutsch	14.250	0,17 %
Polen	Polnisch	38.250	0,10 %
Portugal	Portugiesisch	16.500	0,16 %
Rumänien	Rumänisch	24.750	0,13 %
Schweden	Schwedisch	15.000	0,16 %
Slowakei	Slowakisch	9.750	0,18 %
Slowenien	Slowenisch	6.000	0,29 %
Spanien	Spanisch	40.500	0,09 %
Tschechien	Tschechisch	16.500	0,16 %
Ungarn	Ungarisch	16.500	0,17 %
Vereinigtes Königreich	Englisch	54.750	0,09 %
Zypern	Griechisch	4.500	0,40 %

Die Europäische Kommission kann durch Unterstützungsbekundungen von mindestens einer Million Unionsbürger aus mindestens einem Viertel (derzeit: sieben) Mitgliedstaaten aufgefordert werden, einen Rechtsakt zu einem Thema vorzuschlagen, zu dem es nach Ansicht der Initiatoren einer Regelung bedarf. Die Unionsbürger werden damit in Bezug auf das Aufforderungsrecht auf dieselbe Stufe gestellt wie das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union, die dieses Recht nach Art. 225 bzw. Art. 241 AEU-Vertrag genießen. Die Europäische Kommission behält aber in jedem Fall weiterhin das alleinige Initiativrecht. Selbst wenn eine Bürgerinitiative alle Kriterien erfüllt, ist die Kommission daher rechtlich nicht verpflichtet, das Bürgerbegehren tatsächlich in eine Gesetzesinitiative umzusetzen. Der Formulierung des Kommissars für institutionelle Beziehungen Maroš Šefčovič zufolge hat die Kommission „drei Möglichkeiten. Entweder wir folgen der Initiative, wir machen Änderungen bei unseren Texten oder wir machen gar nichts“. Die Kommission muss zwingend eine öffentliche Stellungnahme dazu abgeben, wie mit den Forderungen der Bürgerinitiative weiter verfahren wird.

Registrierung der Initiative

Die Gründungsverträge setzen der Bürgerinitiative inhaltlich Grenzen: Die Bürgerinitiative muss mit den bestehenden europäischen Verträgen konsistent sein und sich im Rahmen der Befugnisse der Europäischen Kommission bewegen. Um die Einhaltung dieser Vorgaben sicherzustellen, muss jede Bürgerinitiative zunächst bei der Europäischen Kommission zur Registrierung eingereicht werden. Bürgerinitiativen, die diese inhaltlichen Vorgaben nicht einhalten, wird die Registrierung in einer öffentlich einsehbaren Begründung verweigert. Ursprünglich war vorgesehen, dass eine Zulässigkeitsprüfung erst nach der Sammlung von 300.000 Unterschriften erfolgt. Nach Protesten seitens des Europäischen Parlaments, das in diesem Vorgehen eine unnötige Erschwernis für die Bürger sah, wurde die Zulässigkeitsprüfung an den Beginn des Verfahrens vorgezogen.

Die Registrierung muss durch einen „Bürgerausschuss“, der aus Personen aus mindestens sieben verschiedenen Mitgliedstaaten besteht, erfolgen. Die Kommission hat bis zu zwei Monate Zeit, einen Registrierungsantrag zu prüfen. Sollen Unterstützungserklärungen auch über das Internet gesammelt werden, muss zusätzlich das Online-Sammelsystem in einem der Mitgliedstaaten zertifiziert werden. Die jeweils zuständige nationale Stelle hat für die Zertifizierung einen Monat Zeit. Die technischen Spezifikationen für Online-Sammelsysteme hat die Kommission in einer eigenen Durchführungsverordnung festgelegt und darüber hinaus eine konforme Open-Source-Software entwickeln lassen, die für einen nicht festgelegten Übergangszeitraum auf Servern der EU gehostet werden kann.

Sammlung der Unterstützungserklärungen

Nach der Zulässigkeitsprüfung und Registrierung durch die Kommission kann die Initiative in schriftlicher Form und online mit der Sammlung von Unterschriften beginnen. Die Initiatoren haben dann zwölf Monate Zeit, um die erforderliche Anzahl von einer Million Unterschriften zu sammeln. Um eine gesamteuropäische Relevanz sicherzustellen, müssen die abgegebenen Stimmen aus mindestens einem Viertel der EU-Mitgliedstaaten stammen. Um zu diesem Viertel mitgezählt zu werden, muss in dem jeweiligen Mitgliedstaat eine Mindestanzahl von gültigen Unterschriften erreicht werden, die in etwa dem 750-fachen der Anzahl der Mitglieder des Europäischen Parlamentes dieses Staates beträgt. So ist die Mindestanzahl von Staat zu Staat verschieden, wobei sie nach dem Prinzip der degressiven Proportionalität in kleinen Mitgliedstaaten prozentual zur Bevölkerung höher ist als in großen. Insgesamt reicht die Spannbreite von 4500 Unterschriften beispielsweise in Malta bis zu 74.250 Unterschriften in Deutschland. In Österreich müssen hierfür mindestens 14.250 Unterstützungsbekundungen gesammelt werden.

Überprüfung der Unterstützungserklärungen

Nach der Einreichung der Unterschriften prüfen die Mitgliedstaaten die Gültigkeit der Unterstützungsbekundungen ihrer jeweiligen Staatsbürger, wofür sie hierfür drei Monate Zeit haben. Je nach Mitgliedstaat gelten dabei andere Anforderungen, welche Informationen für die Gültigkeitsprüfung notwendig sind. So müssen Österreicher zur Unterzeichnung einer Bürgerinitiative die Nummer ihres Reisepasses oder Personalausweises angeben, während in Deutschland nach anfänglichen Überlegungen schließlich darauf verzichtet wurde. Alle Unterzeichner müssen Unionsbürger sein und das erforderliche Alter für das aktive Wahlrecht bei Wahlen zum Europäischen Parlament besitzen. Aufgrund der Zeit bis zum Vorliegen der Prüfungsergebnisse weichen die Zahlen, die auf den Internetseiten der jeweiligen Initiativen veröffentlicht werden, oft von statistischen Angaben, die auf andere Weise gewonnen wurden, ab.

Anhörung und Stellungnahme der Kommission

Über eine Europäische Bürgerinitiative, die die erforderliche Million Unterstützungserklärungen aus mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten gesammelt hat, wird im EU-Parlament eine Anhörung stattfinden, an der auch die Kommission teilnehmen muss. Am Ende des Verfahrens erstellt die Kommission innerhalb von drei Monaten eine rechtliche und eine politische Stellungnahme und entscheidet, ob ein neuer Gesetzesvorschlag gemacht werden kann und begründet ihre Entscheidung öffentlich. Eine irgendwie geartete Verpflichtung der Kommission, die Bürgerinitiative umzusetzen besteht allerdings nicht.

Die Europäische Bürgerinitiative in der Praxis

Startschwierigkeiten

Im Zusammenhang mit dem Online-Sammelsystem kam es in den ersten Monaten nach Einführung der Europäischen Bürgerinitiative zu einer Reihe von Problemen. So erwies sich die von der Kommission zu diesem Zweck entwickelte Software als nicht ausgereift und fehlerbehaftet. Zugleich stellten die strengen, an der Norm ISO/IEC 27001 ausgerichteten Vorgaben für den Betrieb eines Servers für das Online-Sammelsystem die Initiativen in vielen Ländern vor große Probleme, da sich kein privater Anbieter fand, der diese Norm hätte erfüllen können bzw. die Kosten für den Serverbetrieb jeden vertretbaren Rahmen sprengten. Als Reaktion auf diese Schwierigkeiten gewährte die Kommission allen bis Ende August 2012 eingegangenen Initiativen eine außerordentliche Verlängerung der Sammlungsfrist bis zum 1. November 2013. Zudem richtete die Kommission eigene zertifizierte Server in Luxemburg ein, die von den Initiativen bis auf weiteres kostenfrei für das Hosting des Online-Sammelsystem genutzt werden kann.

Erste Bürgerinitiativen

→ Hauptartikel: Liste der europäischen Bürgerinitiativen

Die erste zugelassene Europäische Bürgerinitiative ist „Fraternité 2020“ und wurde von der Kommission am symbolträchtigen Europatag (9. Mai 2012) offiziell registriert. Der Status als erste Bürgerinitiative überhaupt wurde dabei bereits Tags zuvor vom Vizepräsidenten der Kommission Maroš Šefčovič über seinen Twitter Account bekannt gegeben. Am 9. Mai folgte dann die offizielle Eintragung von Fraternité 2020 in die Kommissionsdatenbank unter der Nummer ECI(2012)000001. Die erste von der EU-Kommission zurückgewiesene Bürgerinitiative war am 30. Mai 2012 „My voice against nuclear power“, die einen europaweiten Atomausstieg erwirken wollte. Einzusehen und zu beantragen sind alle europäischen Bürgerinitiativen auf einem zentralen Portal der Kommission.

Aufgrund der für die ersten Initiativen gewährten Fristverlängerung wird es voraussichtlich im November 2013 erstmals zur Übergabe einer Europäischen Bürgerinitiative an die Kommission kommen.

Kritik

Die Einführung der Europäischen Bürgerinitiative wurde im Grundsatz positiv aufgenommen. Der deutsche Verein Mehr Demokratie begrüßte „das erste transnationale Instrument direkter Demokratie“ und die Europa-Union Deutschland bezeichnete die Europäische Bürgerinitiative als eine große Chance für das europäische Einigungsprojekt und setzt darauf, „dass das gemeinsame grenzüberschreitende Agieren der Bürgerinnen und Bürger längerfristig dazu beitragen wird, die Entwicklung einer europäischen Öffentlichkeit zu befördern“. In ähnlicher Form äußerten sich die Fraktionen im Europäischen Parlament.

Der wichtigste Kritikpunkt an der konkreten Umsetzung der Europäischen Bürgerinitiative zielt auf den Umstand, dass in einer ganzen Reihe von Mitgliedsstaaten, darunter auch Österreich, zur Unterstützung einer Bürgerinitiative zwingend die Personalausweisnummer angegeben werden muss. Dies schaffe bürokratische Mehraufwände, sei unverhältnismäßig und für die Feststellung der Zulässigkeit einer Unterstützungsbekundung nicht zwingend notwendig. Dies werde schon dadurch offenkundig, dass in einigen EU-Mitgliedsstaaten, beispielsweise Deutschland, die Unterstützung einer Bürgerinitiative ohne diese Angabe möglich sei. Die Kampagnenorganisation Avaaz kritisierte weiterhin, dass die Sammlungsfrist mit zwölf Monaten zu kurz sei und zudem das geforderte Quorum für eine Mindestzahl an Unterschriften aus einem Viertel der Mitgliedsstaaten zu hoch. In einer Online-Petition forderte sie die eine Frist von 18 Monaten und eine Absenkung des Quorums auf ein Fünftel der Mitgliedsstaaten (statt derzeit sieben wären dies nur fünf). Die deutsche Partei Die Linke forderte, dass eine Unterzeichnung von Europäischen Bürgerinitiativen bereits ab 16 Jahren möglich und auch den in der EU lebenden Menschen ohne Unionsstaatsbürgerschaft offen stehen sollte.

Der Verein Mehr Demokratie kritisiert grundsätzlicher, dass die Europäische Bürgerinitiative derzeit kaum mehr als eine Aufforderung an die Europäische Kommission sei. Die für 2015 vorgesehene Evaluation der Bürgerinitiative gelte es zu nutzen, um diese zu einem echten direktdemokratischen Initiativververfahren auszubauen.

Literatur

• Leitfaden zur europäischen Bürgerinitiative. Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA), März 2012, abgerufen am 14. März 2013 (PDF; 2,8 MB). 
•  Ulrike Hornung: Die Verordnung über die Europäische Bürgerinitiative. In: Recht und Politik. Nr. 2, Berliner Wissenschafts-Verlag, 2011, S. 94-102.
• Tomasz Kurianowicz: Kein Rückzug ins Nationale. Eine Diskussion über europäische Bürgerbeteiligungen. Frankfurter Allgemeine Zeitung, 28. Juni 2011, abgerufen am 14. März 2013. 
• Erwin Leitner: Die Europäische Bürgerinitiative. Ausgangspunkt für die künftige Europäische Volksabstimmung. mehr demokratie! Österreich, 6. September 2011, abgerufen am 14. März 2013. 
• Andreas Maurer, Stephan Vogel: Die Europäische Bürgerinitiative. Chancen, Grenzen und Umsetzungsempfehlungen. Stiftung Wissenschaft und Politik, Oktober 2009, abgerufen am 14. März 2013 (PDF). 

Weblinks

• Amtliches Register der Europäischen Bürgerinitiativen
• Informationsseite zur Europäischen Bürgerinitiative des Vereins Citizens of Europe (englisch)
• Informationsseite zur Europäischen Bürgerinitiative des Vereins Democracy International (englisch)
• Informationsseite zur Europäischen Bürgerinitiative des Vereins Mehr Demokratie