Europa der zwei Geschwindigkeiten

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Überschneidung von Mitgliedschaften in europäischen Organisationen

Kerneuropa durch Überlappung verschiedener Vollmitgliedschaften

Das Modell des Europa der zwei (oder: der verschiedenen) Geschwindigkeiten ist ein Konzept flexibler Integration in Europa in der Form eines Modells europäischer Integration auf der Ebene der EU-Verträge (Primärrecht), wonach eine Gruppe von Mitgliedstaaten innerhalb der Europäischen Union ("Kern") eine verstärkte Integration im Bereich der alten EG anstrebt, während andere, weniger integrationswillige Staaten eine weitreichende Zusammenarbeit z.B. in den Bereichen Währungs- oder Verteidigungspolitik ablehnen (dauerhaft abgestufte Integration). Im Ergebnis besitzen nicht alle Staaten immer denselben Integrationsstand, sondern beteiligen sich unterschiedlich stark an dem Integrationsprozess der Vertiefung durch neue Politikbereiche.

Vorschläge eines Europa der zwei Geschwindigkeiten innerhalb der EG bzw. EU gehen auf die 1980er Jahre zurück und wurden seitdem bei den verschiedenen Reformen des EU-Vertrags immer wieder thematisiert. Eine praktische Umsetzung fanden sie mit dem Schengener Abkommen, der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion und dem Abkommen über die Sozialpolitik (Sozialprotokoll), an denen jeweils nicht alle EU-Mitgliedstaaten beteiligt sind bzw. waren.

Modelle

Es gibt mehrere Varianten des Modells der verschiedenen Geschwindigkeiten: Ein Konzept schlägt vor, ein Kerneuropa schneller fortzuentwickeln bis zur Gründung einer formalen Europäischen Föderation (als „Föderation innerhalb der Konföderation“). Dem steht das alternative Konzept der „abgestuften Integration“ gegenüber, die die Fortentwicklung auf multinationale Verträge verlegt, die neben den Staaten des inneren Europa je nach Möglichkeit des Integrationsfeld auch weitere Staaten hinzunimmt. Damit verwandt ist das Modell eines „Europa à la carte“, bei dem jeder Staat sich nur an denjenigen Vertragselementen beteiligt, an denen er interessiert ist..

Kerneuropa

Der Begriff Kerneuropa wurde insbesondere durch ein Positionspapier der deutschen CDU-Politiker Wolfgang Schäuble und Karl Lamers bekannt, die im September 1994 im Vorfeld des Vertrags von Amsterdam forderten, dass eine Gruppe von Staaten innerhalb der Europäischen Union durch engere Zusammenarbeit die Integration vorantreiben sollte. Deutschland und Frankreich sollten dabei eine führende Rolle einnehmen, außerdem sollten Belgien, die Niederlande und Luxemburg an der Zusammenarbeit beteiligt werden. Diese Länder sollten „gemeinsam erkennbar gemeinschaftsorientierter handeln als andere und gemeinsame Initiativen einbringen“. Allerdings forderten Schäuble und Lamers keine formelle Institutionalisierung der Kerneuropastaaten und betonten, dass die enge Zusammenarbeit allen anderen integrationswilligen EU-Ländern offen bleiben sollte.

In der öffentlichen Debatte wird das Konzept eines Kerneuropas jedoch häufig auch mit einer institutionellen Ausdifferenzierung innerhalb der EU verbunden, bei der eine Gruppe von Mitgliedstaaten sich in verschiedenen Politikbereichen stärker integriert, während andere dauerhaft nicht daran teilnehmen. Eine solche Union innerhalb der Union wird vor allem in den Kerneuropastaaten selbst immer wieder in die Debatte eingebracht. Andere Politiker nehmen von solchen Vorschlägen jedoch Abstand, da sie Europa eher spalte als einige. Insbesondere der ehemalige deutsche Außenminister Joschka Fischer, der in seiner bekannten Humboldt-Rede im Mai 2000 noch eine kerneuropäische Föderation als Integrationslokomotive gefordert hatte, rückte später klar von dieser Konzeption ab.

Die EU-Kommissare Pascal Lamy (Frankreich) und Günter Verheugen haben 2003 anlässlich des 40. Jahrestages des Élysée-Vertrages von 1963 den nach ihnen benannten Lamy-Verheugen-Plan vorgelegt, der eine deutlich engere Zusammenarbeit Deutschlands und Frankreichs vorschlägt (z. B. Zusammenlegung der Streitkräfte), zumindest aber konföderative Strukturen, die weit über das im EU-Vertrag Vorgesehene hinausgehen. Ein Ziel wäre dabei die Schaffung eines handlungsfähigen Gegengewichts gegen die USA und ihre Möglichkeiten zur internationalen Einflussnahme und zum militärischen Eingreifen. Zuvor hatten sich die Handlungsmöglichkeiten europäischer Staaten etwa im Jugoslawienkrieg als begrenzt erwiesen.

Die Erfahrung der sicherheitspolitischen Beschränkungen hat eine Gruppe von Staaten dazu gebracht, ihre Strukturen schneller zusammenzulegen. Aus der Deutsch-Französische Brigade entstand das Eurokorps, dem mittlerweile Brigaden aus Deutschland, Frankreich, Belgien und Spanien unterstehen. Polen beteiligt sich mit einer Brigade zu Ausbildungszwecken, weitere Staaten entsenden Personal in den Stabs- und Unterstützungsdienst. Zu diesem stehenden Heer einer Europaarmee von ca. 60.000 Mann kommt das multinational ausgebaute 1. Deutsch-Niederländisches Korps und die European Air Group zusammen mit dem European Air Transport Command als Kern europäischer Luftstreitkräfte – an letzterem sind die Niederlande, Belgien, Frankreich und Deutschland beteiligt, Spanien und Luxembourg zeigen Interesse an einer Beteiligung. Die Funktion des deutsch-französischen Motors, dem noch das Lamy-Verheugen Papier unterliegt, ist dabei teilweise auf die G6 übergegangen – unter Einschluss der Benelux-Staaten entsteht ein sich eng abstimmender Kern des Inneren Europas.

Abgestufte Integration und „Europa à la carte“

Obwohl die Idee eines Kerneuropa insbesondere von Deutschland und Frankreich immer wieder diskutiert wird, so ist de facto das Modell der abgestuften Integration verwirklicht. Dieses hat mit dem Vertrag von Amsterdam 1997 auch eine formelle Grundlage in Form des politischen Instrumentes der Verstärkten Zusammenarbeit gefunden.

Abgestufte Integration

Über diesen politischen Mechanismus können mindestens neun Mitgliedstaaten der Europäischen Union im Rahmen der bestehenden Verträge Rechtsakte annehmen, der nur in den Mitgliedstaaten gilt, die sich der verstärkten Zusammenarbeit angeschlossen haben. Dazu und zum Erlass der notwendigen Durchführungsbestimmungen nehmen die jeweiligen Mitgliedstaaten die Verfahren und Organe der Europäischen Union in Anspruch. Einzige Besonderheit ist, dass im Rat nur diejenigen Mitgliedstaaten stimmberechtigt sind, die sich an der verstärkten Zusammenarbeit beteiligen. De facto kann eine existierende EU-Behörde dann möglicherweise mit zweierlei Rechtsgrundlage in den Mitgliedstaaten agieren – mit der allgemeinen europäischen Rechtsgrundlage oder auf Basis der Bestimmungen der Verstärkten Zusammenarbeit. Beschließt ein weiterer Mitgliedstaat später, sich an der Verstärkten Zusammenarbeit zu beteiligen, so kann er sich dieser anschließen.

Eine Verstärkte Zusammenarbeit darf nicht mit dem weiteren Begriff der abgestuften Integration verwechselt werden, die sich außerhalb des genannten Rechtsrahmens befindet. Historische Beispiele für eine solche abgestufte Integration sind das Schengener Abkommen, das zunächst von einigen Mitgliedstaaten außerhalb des EU-Rahmens geschlossen wurde. Dieses wurde 1997 als Verstärkte Zusammenarbeit besonderer Art durch ein Protokoll zum Vertrag von Amsterdam in den Rechtsrahmen der Europäischen Union einbezogen. Dieses Protokoll musste von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden und enthält Abweichungen von den allgemeinen Regeln über die Verstärkte Zusammenarbeit.

Weitere Beispiele für die abgestufte Integration sind die Europäische Währungsunion (eingeführt 1993 mit dem Vertrag von Maastricht) oder die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (eingeführt mit dem Vertrag von Lissabon). Ein Beispiel für eine abgestufte Integration, die nunmehr für alle Mitgliedstaaten gilt, ist das Sozialprotokoll zum Vertrag von Maastricht, dem sich 1997 mit dem Vertrag von Amsterdam auch das Vereinigte Königreich anschloss, woraufhin es in den regulären Vertragstext eingebaut wurde.

Das Modell der abgestuften Integration bewirkt eine Flexibilisierung des Integrationsprozesses, ohne dass parallele Behörden neben den Behörden der Europäischen Union etabliert werden müssen, wie das für ein „Kerneuropa“ notwendig wäre. Stattdessen können Institutionen für die Durchführung der Einzelverträge nach Bedarf etabliert werden und bei fortschreitender Entwicklung erweitert werden. Problematisch ist allerdings der Flickenteppich an Rechtsbeständen innerhalb Europas, die bei grenzüberschreitenden Projekten eine Prüfung erfordert, welche Rechtslage maßgeblich ist.

Europa à la carte

Mit dem Modell der abgestuften Integration verwandt ist das Konzept eines Europa à la carte, das insbesondere von weniger integrationsfreundlichen Staaten wie Großbritannien wiederholt vorgeschlagen wurde: Die Mitgliedstaaten sollen sich demnach nur auf ein Minimum an Zielen einigen, die für alle beteiligten Länder verbindlich sind (z. B. den Binnenmarkt); in allen anderen Politikfeldern (z. B. Währungsunion, Außenpolitik, Verteidigungspolitik, Freizügigkeit, Flüchtlings- und Asylpolitik, innere Sicherheit, Justizpolitik) sollen nur die willigen Staaten spezifische Einigungsschritte unternehmen, während die übrigen weiterhin die nationalstaatliche Souveränität behalten. Rechtlich wäre auch dieses Modell mithilfe der Verstärkten Zusammenarbeit umsetzbar. Während jedoch die Vertreter der abgestuften Integration der Verstärkten Zusammenarbeit meist eine Vorreiterfunktion zuschreiben – der sich andere Mitgliedstaaten später anschließen können –, wird unter Europa à la carte meist ein Zustand dauerhaft ungleicher Integrationstiefe verstanden.

Sonderfall „Flexible Zusammenarbeit“

Durch den Vertrag von Amsterdam wurde 1997 die Verstärkte Zusammenarbeit in den EU/EG-Vertrag aufgenommen, die ein festes Verfahren für Integrationsschritte auf der Ebene des Sekundärechts von nur einem Teil der Mitgliedstaaten vorsieht, sog. verstärkte Zusammenarbeit. Allerdings wurde in der Praxis bislang kaum Gebrauch davon gemacht.

Abgrenzungen

Ohne sachlichen Bezug zur Tiefe und Intensität der Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten untereinander werden gelegentlich erörtert:

Inner Six und Outer Seven

„Inner Six“ und „Outer Seven“ (1961)

Inner Six	Outer Seven
Belgien Frankreich Deutschland Italien Luxemburg Niederlande	Österreich Dänemark Norwegen Portugal Schweden Schweiz Vereinigtes Königreich

Obwohl einige Staaten der EFTA schon 1961 die Mitgliedschaft in der EG beantragten, führten Spannungen mit Frankreich immer wieder zu Verzögerungen im Erweiterungsprozess.

Inneres Europa

Abgestufte Integration (2011)

Nimmt man neben der EU-Mitgliedschaft die Zusammenarbeit im militärischen (NATO, Eurokorps/Europaarmee), monetären (Europäische Währungsunion) und sicherheitspolitischen (Schengener Abkommen) Bereich zum Maßstab, so wären zur Zeit Belgien, Deutschland, Estland, Frankreich, Griechenland, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Portugal, die Slowakei, Slowenien und Spanien Bestandteil eines sich halbwegs zu Recht so nennenden Kerneuropas. Zusätzlich haben Dänemark, Lettland und Litauen den Europäischen Wechselkursmechanismus II eingeführt, der die letzte Stufe vor Beitritt in die Eurozone ist. Dänemark und Großbritannien haben zwar den Maastricht-Vertrag unterzeichnet, der den Euro beinhalten würde, aber sie nutzen die Möglichkeit einer Opt-out-Klausel, während Schweden zwar nicht die Opt-out Klausel wahrnimmt, aber bisher auch nicht die WKM-II-Bestimmungen eingeführt hat. Irland ist nicht in der Schengen-Zone, aber nur um eine Außengrenze zu Nordirland zu vermeiden, da Großbritannien nicht Schengen-Mitglied ist – allerdings haben sowohl das Vereinigte Königreich als auch Irland einen Kooperationsvertrag mit dem Schengen-Raum seit 1999, der sie an einer Teilmenge der Schengensysteme teilhaben lässt. Malta und Zypern erwägen eine NATO-Mitgliedschaft – Österreich und Finnland nehmen zwar an militärischen Einsätzen der EU teil und gehören auch der Partnerschaft für den Frieden der NATO an, sind jedoch keine NATO-Mitglieder.

Übersicht über die Organisation der EU-Staaten in NATO, Schengener Abkommen und Europäischer Währungsunion
Land	EU-Mitgliedschaft	NATO-Mitgliedschaft / Eurokorps Truppen	Schengener Abkommen Unterzeichnung / Beginn der tatsächlichen Anwendung	Währungsunion Euro-Einführung als Buchgeld / Bargeld
Deutschland	1957	1955 / 1992	1985/1995	1999/2002
Frankreich	1957	1949 / 1992	1985/1995	1999/2002
Italien	1957	1949 / Stab	1990/1997	1999/2002
Belgien	1957	1949 / 1993	1985/1995	1999/2002
Niederlande	1957	1949 / 1.Korps	1985/1995	1999/2002
Luxemburg	1957	1949 / 1996	1985/1995	1999/2002
Griechenland	1981	1952 / Stab	1992/2000	2001/2002
Spanien	1986	1982 / 1994	1992/1995	1999/2002
Portugal	1986	1949	1992/1995	1999/2002
Slowakei	2004	2004	2004/2007	2004/2009
Slowenien	2004	2004	2004/2007	2007/2007
Estland	2004	2004	2004/2007	2004/2011
Dänemark	1973	1949	1996/2001	(WKM II 1999) / nein
Lettland	2004	2004	2004/2007	(WKM II 2004) / nein
Litauen	2004	2004	2004/2007	(WKM II 2005) / nein
Polen	2004	1999 / Stab	2004/2007	nein
Tschechien	2004	1999	2004/2007	nein
Rumänien	2007	2004 / Stab	2007 (27. März 2011)	nein
Bulgarien	2007	2004	2007 (27. März 2011)	nein (fix seit 1998)
Ungarn	2004	1999	2004/2007	nein
Malta	2004	nein	2004/2007	2008
Zypern	2004	nein	2004	2008
Österreich	1995	nein / Stab	1995/1997	1999/2002
Finnland	1995	nein	1996/2001	1999/2002
Irland	1973	nein	nein (abhängig von GB)	1999/2002
Schweden	1995	nein	1996/2001	nein
Vereinigtes Königreich	1973	1949	nein (Kooperation 1999)	nein
Norwegen	(EWR 1994) / nein (EU veto)	1949	1996/2001	nein
Island	(EWR 1994) / Beitrittskandidat	1949 nur mit med. Hilfe	1996/2001	nein
Liechtenstein	(EWR 1994) / nein	nein (hat keine Armee)	2005 /2011	nein (Schweizer Franken)
Schweiz	nein (EWR veto) Bilaterale Verträge	nein	2005/2008	nein
Monaco	nein (indirekt)	nein (hat keine Armee)	1995 (via Frankreich)	2002
San Marino	nein (indirekt)	nein (symbolische Armee)	1997 (via Italien)	2002
Vatikan	nein (indirekt)	nein (nur Schweizergarde)	1997 (via Italien)	2002
Andorra	nein	nein (hat keine Armee)	nein (offene Grenzen)	2002 (de facto)
Türkei	Beitrittskandidat	1952 / Stab	nein	nein
Kroatien	Beitrittskandidat	2009	nein	nein
Mazedonien	Beitrittskandidat	Beitrittskandidat	nein	nein
Montenegro	Beitrittskandidat	Beitrittskandidat	nein	2002
Albanien	Beitrittsantrag	2009	nein	nein
Serbien	Beitrittsantrag	nein	nein	nein
Bosnien und Herzegowina	nein	Beitrittskandidat	nein	(fix seit 1998 / geplant 2013)

Teilnahme von Nicht-EU-Staaten an EU-Politiken

Eine Reihe von Ländern haben besondere Beziehungen zur Europäischen Union und übernehmen in gewissen Bereichen ihre Rechtsvorschriften. Besonders gilt diese für Norwegen, Island, Schweiz und Liechtenstein, den einzigen verbliebene Mitglieder der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA), während alle anderen ehemaligen EFTA-Mitglieder mittlerweile EU-Mitglieder wurden. Norwegen, Island und Liechtenstein (nicht aber die Schweiz) bilden seit 1994 gemeinsam mit der Europäischen Union den Europäischen Wirtschaftsraum. Als Folge dieser Teilnahme am EU-Binnenmarkt müssen sie auch Teile der Gesetzgebung der Europäischen Union umsetzen. Formal müssten sie allerdings nicht die EU finanzieren, in der Praxis übernehmen sie aber ihren Teil der Finanzierung der EU-Institutionen, soweit sie durch das umgesetzte EU-Recht daran gebunden sind – der finanzielle Umfang Norwegens liegt dabei seit 2009 auf derselben Höhe der EU-Finanzierung eines EU-Vollmitglieds. Vor allem in Norwegen und Island sind dafür bekannt, eine EU-Mitgliedschaft wegen der EU-Fischereiregulierung abzulehnen. Sowohl Norwegen als auch Island sind Teil der Schengen-Zone. Norwegen ist Mitglied der NATO und Island war es von 1949 bis 2006. Während der Wirren der Finanzkrise wurde in Island die Mitgliedschaft in der Euro-Zone erwogen und es hat 2009 einen formellen EU-Beitritt beantragt. Norwegen ist bisher allen politischen EU-Verträgen beigetreten und hatte auch schon mehrmals die EU-Mitgliedschaft beantragt, doch obwohl es die Anforderungen einer Mitgliedschaft seit langem erfüllen, wurden es durch ein Veto in Volksabstimmungen 1972 und 1994 an der Mitgliedschaft gehindert – im Ergebnis ist Norwegen zwar inhaltlich voll integriert, hat jedoch mangels Mitgliedschaft in der Europäischen Union keinen Sitz in deren Institutionen. Auch die Türkei übernimmt in gewissen Bereichen europäische Rechtsvorschriften, da sie seit 1. Januar 1996 mit der EU eine Zollunion bildet. Seit diesem Datum gilt in der Türkei das europäische Wirtschaftsrecht, dem Ankara die eigenen Handelsbeziehungen mit Nicht-EU-Ländern – „Drittländern“ – anzupassen hat.

seit Herbst 2008 (Beginn der Wirtschaftskrise)

Im Herbst 2008 brach überraschend die US-Investmentbank Lehman Brothers zusammen. 2009 kam es in den meisten Industriestaaten zu einer Rezession. Viele Staaten pumpten viel Geld - Notenbankgeld und Geld der Steuerzahler - in ihre Bankensysteme, um Banken vor dem Zusammenbruch zu retten. Deutschland als Vize-Exportweltmeister war durch den Nachfragerückgang in vielen Ländern hart getroffen. Die deutsche Regierung gab viel Geld u.a. für ein verlängertes Kurzarbeitergeld und die Abwrackprämie aus. Im Herbst 2009 gab Griechenland nach eiem Regierungswechsel zu, dass staatliche Institutionen jahrelang die EU belogen und die Finanzlage des Staates Griechenland geschönt hatten. Die griechische Finanzkrise wurde sichtbar; ebenso eine Staatsschuldenkrise im Euroraum. Auch von einer Euro-Krise wird gesprochen. Im Mai 2010 wurde ein erster Euro-Rettungsschirm ("ESM")beschlossen; dieser soll vom EFSF abgelöst werden. Im Zuge der Verhandlungen - u.a. fanden zahlreiche Sondersitzungen bzw. Krisensitzungen des Europäischen Ratesstatt - wurde deutlich, dass die 17 Euro-Länder (= Länder mit dem Euro als Währung) teils andere Interessen haben als die übrigen Länder.

Im Dezember 2011 ließ der britische Premierminister David Cameron endgültig die deutsch-französischen Pläne für EU-Vertragsveränderungen platzen. Cameron wird zitiert, er sei glücklich, nicht den Euro zu haben.

Die Diskussionen und Beschlüse rund um ESM Und EFSF warfen auch die Frage auf, wie weit die Solidarität zwischen europäischen Staaten gehen soll oder darf. Zum Beispiel wies die Slowakei darauf hin, dass sie ein Euro-Land mit einem geringeren pro-Kopf-Einkommen als Griechenland ist und in den letzten Jahren enorme Sparanstrengungen unternommen hat. Falls Deutschland für die eingegangenen Bürgschaften - direkt als Staat oder als Teilhaber der EZB tatsächlich zahlen müsste, müsste Deutschland sich massiv verschulden (zu Zinssätzen, die man heute noch nicht kennt), um dieses Geld aufzubringen, und damit seine derzeitige Bonität ("tripe A") massiv verschlechtern.

Literatur

• Fritz Breuss u. Stefan Griller (Hrsg.): Flexible Integration in Europa, Einheit oder „Europa a la carte“? Wien: Springer, 1998. ISBN 3-211-83117-7
• Kai-Olaf Lang: Polen und Kerneuropa. In: WeltTrends. Zeitschrift für internationale Politik und vergleichende Studien, 50 (2006), S. 27–39 (Volltext)
• Simone Weske: Deutschland und Frankreich – Motor einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik? Baden-Baden: Nomos, 2006. ISBN 3-8329-1480-3

Weblinks

• Schäuble-Lamers-Papier (Bonn, 1. September 1994; PDF-Datei; 71 kB)
• Andreas Middel und Jochen Hehn, Skepsis in Berlin und Paris über Staatenbund („Die Welt“, 15. November 2003)
• Frankreich-Info Nr. 1 - Januar 2004 (Friedrich-Ebert-Stiftung, PDF-Datei)