Quorum (Politik)

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Unter Quorum (lateinisch für „von denen“, Plural „Quoren“) versteht man in der Politik die notwendige Anzahl Stimmen, die erreicht sein muss, damit eine Wahl oder Abstimmung Gültigkeit erlangt. Quoren finden sowohl in der Repäsentativen Demokratie (bei Wahlen), als auch in der Direkten Demokratie (bei Abstimmungen) Anwendung. Der Ausdruck "Quorum" wird allerdings weit überwiegend auf Abstimmungen bezogen, während bei Wahlen oftmals von einer "Mindestwahlbeteiligung" gesprochen wird. Ein Quorum soll gewährleisten, dass sich bei einer geringen Beteiligung an einer Wahl oder Abstimmung keine unrepräsentativen Mehrheiten bilden. Wird das notwendige Quorum nicht erreicht, gilt die entsprechende Wahl oder Abstimmung unabhängig von ihrem Ergebnis als "unbeantwortet", d. h. eine unter Umständen angestrebte Änderung des status quo wird nicht regulär umgesetzt. Formell ist dies keine Ablehnung der Vorlage, hat aber in der Regel in den Auswirkungen faktisch dieselben Folgen, weshalb mitunter auch von einem "unechten Scheitern" gesprochen wird.

Inhaltsverzeichnis

[Bearbeiten] Typologie

Allen Quorenregelungen ist gemein, dass sie von einer als 100% geltenden Bezugsgröße ausgehen und auf dieser basierend eine zu überspringende Hürde definieren. Als Bezugsgröße kann beispielsweise die Zahl der Stimmberechtigten, der Abstimmenden, der abgegebenen gültigen Stimmen oder die Summe der "Ja"- und "Nein"-Stimmen gelten. Die Hürde (das Quorum) muss eine absolute oder relative Menge (eine feste Zahl oder einen Prozentsatz) die kleiner ist, als die Gesamtmenge der Bezugsgröße definieren.

In der Politikwissenschaft wird zwischen mehreren verschiedenen Arten von Quoren unterschieden.

[Bearbeiten] Beteiligungsquorum

Das "Beteiligungsquorum", auch als "Präsenzquorum", Präsensquorum" oder "Abstimmungsquorum" bezeichnet, setzt eine Mindestbeteiligung von Stimmberechtigten an einer Wahl oder Abstimmung voraus. Dabei kann sich das Quorum entweder auf die Beteiligung einer absoluten Zahl von Stimmberechtigten beziehen (z. B. dass sich 1.000.000 Stimmberechtigte an einer Abstimmung beteiligen), als auch auf einen bestimmten Prozentsatz der Gesamtanzahl von Stimmberechtigten (z. B. dass sich 50% der Stimmberechtigten an einer Abstimmung beteiligen).

Beteiligungsquoren finden sich in allen deutschen Parlamenten (Bundestag und Länderparlamente) wie auch in vielen Vereinen. In den Parlamenten ist oftmals ein Quorum von 50% vorgesehen, in vielen Vereinssatzungen ein Quorum von 10%. Wird das Quorum nicht erreicht, gilt das abstimmende Gremium als nicht beschlussfähig. Diese Regelung soll gewährleisten, dass eine kleine Minderheit von Stimmberechtigten nicht in Abwesenheit der Mehrheit Beschlüsse fassen kann.

Bei Volksentscheiden ist nur in Rheinland-Pfalz ein Beteiligungsquorum von 25% vorgesehen. Auf kommunaler Ebene, also bei Bürgerentscheiden, ist nur in den Berliner Bezirken ein Beteiligungsquorum von 15% vorgesehen.

Eine Mindestwahlbeteiligung (sprich: Beteiligungsquorum) ist in Deutschland weder für Wahlen zum Deutschen Bundestag noch zu den Länderparlamenten vorgesehen.

[Bearbeiten] Zustimmungsquorum

Das "Zustimmungsquorum", auch als "Konsensquorum" bezeichnet, fordert die Zustimmung eines bestimmten Prozentsatzes von Stimmen. Je nach Formulierung des Zustimmungsquorums dient als Bezug (100%) die Anzahl der Stimmberechtigten oder der Anwesenden. Bei einem Volksentscheid mit einem Zustimmungsquorum von 25% der Wahlberechtigten bedeutet dies, dass ein Viertel der Wahlberechtigten beim Volksentscheid der Vorlage zustimmen muss, sonst gilt diese als nicht angenommen. Eine Vorlage gilt in diesem Beispiel auch als abgelehnt, wenn zwar mehr Wahlberechtigte als das jeweilige Zustimmungsquorum fordert mit "Ja", allerdings ein noch größerer Anteil der Wahlberechtigten mit "Nein" stimmt.

Im Deutschen Bundestag gibt es für Verfassungsänderungen ein Zustimmungsquorum von 66,6%. Im üblichen Sprachgebrauch wird dieses aber zumeist als "Zweidrittelmehrheit" oder "verfassungsändernde Mehrheit" bezeichnet.

Bei Volksentscheiden sehen zwölf Bundesländer regulär ein Zustimmungsquorum vor, wobei die Höhe zwischen 15% (NRW) und 50% (Saarland) schwankt. Auf kommunaler Ebene, also bei Bürgerentscheiden sehen die Gemeindeordnungen von 14 Bundesländern Zustimmungsquoren zwischen 10% (Bayern und Thüringen) und 30% (Rheinland-Pfalz, Saarland, Bremerhaven) vor.

[Bearbeiten] Ablehnungsquorum

Das "Ablehnungsquorum" ist die spiegelbildliche Regelung zum "Zustimmungsquorum". Das bedeutet, dass die Ablehnung einer Vorlage nur erfolgt, wenn die Gegner der Vorlage nicht nur die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, sondern auch einen gewissen Prozentsatz der Gesamtstimmen auf sich vereinigen können. Als Bezugsgröße (100%) kann hier, genau wie beim Zustimmungsquorum, die Anzahl der Stimmberechtigten oder der Anwesenden gelten. Aufgrund des in Deutschland vorherrschenden Demokratieverständnisses, dass nämlich stets die Änderung und nicht die Beibehaltung des status quo einer Begründung (sprich: einer Unterstützung durch die Mehrheit aller Stimmberechtigten) bedarf, findet ein ausgesprochenes "Ablehnungsquorum" in Deutschland praktisch nirgends Anwendung.

[Bearbeiten] Anti-proportionales Quorum

Ein "anti-proportionales Quorum", oder auch "variables Quorum", geht nicht von festgelegten Quorenhöhen aus, sondern orientiert sich am Grad der Beteiligung an einer Wahl oder Abstimmung. Je höher der Beteiligungsgrad ausfällt, umso geringer ist das zu überspringende Quorum. Das Modell ist vom Politologen Thorsten Hüller entwickelt worden und soll die angestrebte Schutzwirkung eines Quorums erhalten, ohne die teils gravierenden Nachteile der bestehenden Verfahren aufzuweisen.[1] Da der Grad der Beteiligung die Grundlage bildet, kann eine solche variable Festsetzung der Quorenhöhe nur bei einem Zustimmungs- bzw. Ablehnungsquorum erfolgen. Entsprechend können als Bezugsgrößen (100%) die Anzahl der Stimmberechtigten oder der Anwesenden gelten.

Ein "variables Quorum" in der von Thorsten Hüller entwickelten Form ist augenblicklich bei keiner öffentlichen Wahl oder Abstimmung in Deutschland vorgesehen. Allerdings gibt es in Bayern und Thüringen für Bürgerentscheide ein nach der Einwohnerzahl der Kommune abgestuftes Zustimmungsquorum von 10 bis 20%. Diese Regelung soll der Tatsache Rechnung tragen, dass es mit ansteigender Größe einer Kommune schwieriger wird, die Bevölkerung zu einem Bürgerentscheid zu mobilisieren.[2] Aus diesem Grund gilt, nach Einwohnerzahl abgestuft, für größere Städte ein geringeres Quorum.[3]

[Bearbeiten] Weitere Quoren

  • Mit der Reform des Petitionsrechts zum 1. September 2005 und der Einführung von öffentlichen Online-Petitionen beim Deutschen Bundestag wurde auch ein Petitions-Quorum eingeführt.[4] Wenn eine Petition in drei Wochen 50.000 Mitzeichner findet, muss diese öffentliche behandelt werden (es sei denn eine Zweidrittelmehrheit des Petitionsauschusses spricht sich dagegen aus). Im Unterschied zu den Quoren für Wahlen und Abstimmungen bezieht sich dass Petitionsquorum also nicht auf die Annahme, Ablehnung bzw. Nichtbehandlung einer Vorlage, sondern lediglich auf den weiteren Gang des Verfahrens.
  • Eine besondere Art von Quorum ist das Frauenquorum, welches insbesondere bei parteiinternen Wahlen in der CDU Deutschlands Anwendung findet. Bei den Grünen wurde bereits 1979 eine Frauenquote beschlossen: mindestens die Hälfte aller Ämter sollen weiblich besetzt sein. Die SPD beschloss 1988 eine 40-Prozent-Frauenquote für Ämter und Mandate.

[Bearbeiten] Kritik

An der Frage der Befürwortung oder Ablehnung von Quoren bei Wahlen und Abstimmungen entzündet sich in Deutschland eine vielstimmige Debatte. Etwas vereinfachend bilden unterschiedliche Auffassungen vom Begriff der "demokratischen Mehrheit" die Grundlage hierzu.[5] Im Kern steht die Frage, ob eine demokratische Legitimation eines Wahl- oder Abstimmungsergebnisses, nur durch die Mehrheit der Stimmberechtigten oder bereits durch die Mehrheit der Abstimmenden gegeben ist.

Die Befürworter von Quoren beziehen sich dabei auf die Mehrheit der Stimmberechtigten und heben entsprechend die wichtige Funktion von Quoren zur Vermeidung von unrepräsentativen Mehrheiten hervor. So könne es bei geringer Wahlbeteiligung dazu kommen, dass es bei der massiven Mobilisierung einer Teilöffentlichkeit durch gut organisierte Gruppen, oder auch nur durch puren Zufall, zu einer Verzerrung komme. Das Ergebnis repräsentiere unter diesen Bedingungen möglicherweise nicht den angenommenen Gesamtwillen der Öffentlichkeit, sondern eben nur einzelne "Spezialinteressen".

Die Gegner von Quoren gehen davon aus, dass eine Wahl oder Abstimmung ausreichend durch die Mehrheit der Abstimmenden legitimiert ist. Man könne nicht von einem bloß vermuteten Willen der Gesamtheit ausgehen, sondern müsse sich auf den tatsächlich geäußerten Willen der Abstimmenden beziehen. Der Abstimmungsberechtigte, der darauf verzichte, seinen Willen in der Wahl oder Abstimmung zu äußern, erteile den aktiv am demokratischen Prozess teilnehmenden Stimmberechtigten ein implizites Mandat zu entscheiden.[6]

[Bearbeiten] allgemeine Kritik

Über diesen grundlegenden Widerspruch in Sachen Mehrheitsbegriff, werden Quoren allerdings auch immer wieder aus einer weiteren Vielzahl von Gründen kritisiert. Ganz allgemein wird häufiger die Vermutung geäußert, dass Quoren, die in ihren Auswirkungen im Wesentlichen für die Direkte Demokratie bedeutsam sind, gezielt zu deren Unwirksamkeit beitragen sollen.[7] So ist das Scheitern von Volksentscheiden an Quoren[8] eine durchaus häufige Erscheinung, während sie in der Arbeit von Parlamenten kaum eine Rolle spielen, da hier die Mehrheitsverhältnisse bereits im Vorfeld einer Abstimmung meist eindeutig sind. Zusätzlich verhinderten Quoren gesamtgesellschaftliche politische Lernprozesse, da durch sie viele Abstimmungen quasi einen Simulationscharakter bekämen. Das für das Funktionieren einer Demokratie notwendige Bewusstsein, dass Abstimmungsergebnisse reale Konsequenzen für eine Gesellschaft haben, werde durch Quoren untergraben und ein unseriöser Umgang mit demokratischen Prozessen befördert.

[Bearbeiten] Spezifische Kritik an bestimmten Quoren

Neben der grundsätzlichen Kritik an Quoren, werden auch spezifischen Ausprägungen immer wieder kritisiert. Insbesondere Beteiligungsquoren entfalten eine spezielle Eigendynamik die mehrere fundamentale Demokratieprobleme mit sich bringt. Für die Gegner einer Abstimmungsvorlage erscheint es vor dem Hintergrund eines Beteiligungsquorums nämlich politisch klüger, ihre Anhänger zu Wahlenthaltung aufzurufen, also den gesamten demokratischen Prozess zu boykottieren.

Als Beispiel: Bei einer fiktiven Abstimmung gilt ein Beteiligungsquorum von 50%. In Umfragen wird deutlich, dass sich 45% der Wahlberechtigten für die Vorlage aussprechen wollen, 10% dagegen und die restlichen 45% keine Meinung hierzu haben. Den Gegnern der Vorlage ist klar, dass sie die Befürworter in der Abstimmung nicht nur nicht überstimmen können, sondern ihnen durch ihre Beteiligung erst zur erfolgreichen Überwindung des Quorums verhelfen (45% Ja-Stimmen + 10% Nein-Stimmen = 55% Wahlbeteiligung). Wählen aber z. B. neun von zehn der potentiellen "Nein"-Stimmer das Mittel des Abstimmungsboykotts, können sie sich trotz ihrer Minderheitenposition durchsetzen, indem sie die Wahlbeteiligung unter das notwendige Quorum drücken (45% Ja-Stimmen + 1% Nein-Stimmen = 46% Wahlbeteiligung). Ein Beteiligungsquorum kann unter bestimmten Umständen also Anreize zur Nichtbeteiligung an demokratischen Prozessen setzen, und wirkt damit tendenziell demokratiefeindlich.

Der durchaus zweckrationale Boykott der Nein-Stimmenden, verursacht aber noch weitere Demokratieprobleme. So wird beispielsweise das Wahlgeheimnis faktisch aufgehoben, da man mit großer Wahrscheinlichkeit davon ausgehen kann, dass alle, die sich an der Abstimmung beteiligen, zu den "Ja"-Stimmenden gehören.[9] Darüber hinaus schaltet das Beteiligungsquorum die Option der Enthaltung durch Nichtbeteiligung faktisch aus, da die Enthaltungen effektiv als "Nein"-Stimme gewertet wird. Als anschauliches Beispiel für die geschilderten Demokratieprobleme kann das Volksbegehren zur Fürstenenteignung von 1926 in der Weimarer Republik gelten.

Auch ein Zustimmungsquorum setzt, wenn auch in geringerem Maße, Anreize zu primär taktischem Abstimmungsverhalten. So wirkt es, wenn ein Scheitern am Quorum sehr wahrscheinlich erscheint, ganz allgemein demobilisierend auf die gesamte Wählerschaft. Da die Motivation für die Befürworter einer Vorlage dennoch meist höher ist, kann das Zustimmungsquorum auch den Effekt hervorrufen, dass die Gegner einer Vorlage deutlich schwerer zu mobilisieren sind und sich sozusagen auf dem Quorum "ausruhen". Das heißt die Gegner beteiligen sich nicht an der Abstimmung, weil sie ohnehin davon ausgehen, dass die Vorlage am Quorum scheitern wird. Im Extremfall kann dies dazu führen, dass ein Zustimmungsquorum genau die Verzerrung des Wählerwillens erzeugt, die durch das Quorum ursprünglich vermieden werden sollte.

[Bearbeiten] Beispiele

[Bearbeiten] Deutschland

  • Im Deutschen Bundestag muss mindestens die Hälfte der Abgeordneten anwesend sein, damit dieses Verfassungsorgan Beschlüsse fassen kann. „Mindestens die Hälfte“ ist damit das Beteiligungsquorum des Deutschen Bundestags. Das gleiche Beteiligungsquorum gilt den verschiedenen Landesverfassungen zufolge derzeit auch für alle deutschen Landtage. Aufgrund des Aufbaus als auf Ausschussarbeit konzentriertes Arbeitsparlament wird das vorgeschriebene Beteiligungsquorum im Bundestag aber faktisch ständig missachtet. So sind bei der Abstimmung zu einfachen Beschlüssen in aller Regel nur die in den jeweiligen Ausschüssen damit befassten Abgeordneten anwesend. Wird vor einer Abstimmung die Beschlussfähigkeit des Bundestags von einer Fraktion angezweifelt, weil eben nicht "mindestens die Hälfte" der Stimmberechtigten anwesend ist, unterbricht das Präsidium die Sitzung, ruft durch ein Klingelsignal alle Abgeordneten in den Plenarsaal, und die Abstimmung wird erst nach deren Ankunft durchgeführt. Dieser Vorgang ist aber eher selten, da das Hinwegsetzen über das 50%-Beteiligungsquorum im Bundestag von allen dort vertretenen Fraktionen im Konsens geduldet wird und der tatsächlichen Arbeitspraxis der Abgeordneten entspricht.
  • Bei Bundestagsabstimmungen ist in einigen Fällen (Wahl des Bundeskanzlers, konstruktives Misstrauensvotum, Vertrauensfrage, Zurückweisung eines Einspruchs des Bundesrates bei nicht zustimmungsbedürftigen Gesetzen) eine Mehrheit der stimmberechtigten Abgeordneten nötig, die sogenannte Kanzlermehrheit. Dies Zustimmungsquorum fordert also 50 % Ja-Stimmen, bezogen auf die Anzahl der Stimmberechtigten.
  • Für eine Änderung des Grundgesetzes ist in Deutschland eine Mehrheit von mindestens zwei Drittel der stimmberechtigten Abgeordneten des Bundestages nötig, die sogenannte "Zweidrittelmehrheit" oder auch "verfassungsändernde Mehrheit". Dieses Zustimmungsquorum fordert also 66,6% Ja-Stimmen, bezogen auf die Anzahl der Stimmberechtigten.
  • In einigen Bundesländern werden verschiedene Quoren miteinander kombiniert. So muss beispielsweise in Baden-Württemberg zur Änderung der Landesverfassung ein dreifaches Quorum erfüllt werden. Es müssen mindestens "zwei Drittel seiner Mitglieder" anwesend sein (Beteiligungsquorum von 66,6% bezogen auf die Zahl seiner Mitglieder), von denen wiederum "eine Zweidrittelmehrheit" der Verfassungsänderung zustimmen muss (Zustimmungsquorum von 66,6% bezogen auf die Gesamtzahl der Anwesenden), wobei diese Zweidrittelmehrheit "jedoch mehr als die Hälfte seiner Mitglieder betragen muß" (Zustimmungsquorum von 50% bezogen auf die Gesamtzahl der stimmberechtigten Landtagsabgeordneten).[10]
  • Bürgerentscheide unterliegen mit Ausnahme von Hamburg in allen Bundesländern einem Quorum, wobei Art und Höhe des Quorums stark variieren. [11]
  • Volksentscheide zu einfachen Gesetzen unterliegen außer in Bayern und Sachsen in allen Bundesländern einem Quorum, dass in Art und Höhe stark variiert. Verfassungsändernde Volksentscheide unterliegen in allen Bundesländern einem Quorum.[12]

[Bearbeiten] Österreich

  • Im österreichischen Nationalrat muss "mindestens ein Drittel" der Abgeordneten anwesend sein, damit zum Beispiel ein einfaches Gesetz beschlossen werden kann (Beteiligungsquorum von 33,3%).
  • "Mindestens die Hälfte" der Abgeordneten muss sich beteiligen, wenn zum Beispiel ein Verfassungsgesetz verabschiedet oder ein Beharrungsbeschluss gefasst werden soll (Beteiligungsquorum von 50% bezogen auf die Gesamtzahl der Mitglieder).
  • Verfassungsgesetze benötigen die Zustimmung von "mindestens zwei Dritteln" der anwesenden Abgeordneten (Zustimmungsquorum von 66,6% bezogen auf die Zahl der stimmberechtigten Anwesenden)

[Bearbeiten] Siehe auch

[Bearbeiten] Einzelnachweise

  1. ↑ vgl. Hüller
  2. ↑ siehe Jung/Knemeyer S.115-119
  3. ↑ siehe als Beispiel Artikel 18a(12) Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern
  4. ↑ Richtlinie für die Behandlung von öffentlichen Petitionen beim Deutschen Bundestag
  5. ↑ vgl. hierzu Horn S.399-402
  6. ↑ Jung S.875-878
  7. ↑ vgl. Jung S.867-868
  8. ↑ Auflistung aller stattgefundenen Volksentscheide in Deutschland (Mehr Demokratie e.V.)
  9. ↑ vgl. Horn S.403-404
  10. ↑ vgl. Art. 64(2) der Verfassung des Landes Baden-Württemberg
  11. ↑ Übersicht der Quoren bei Bürgerentscheiden nach Bundesländern (Mehr Demokratie e.V.)
  12. ↑ Übersicht der Quoren bei Volksentscheiden nach Bundesländern (Mehr Demokratie e.V.)

[Bearbeiten] Literatur

Hiller, Thomas. Herrschaft des Quorums? Ein Vorschlag zur Lösung eines Problems direkter Demokratie, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 4/2006, S.823-833.
Horn, Hans-Detlef. Mehrheit im Plebiszit. zur Voraussetzung eines Zusteimmungsquorums bei Volks- und Bürgerentscheiden, in: Der Staat, Nr.38, S.399-422.
Jung, Otmar. Das Quorenproblem beim Volksentscheid. Legitimität und Effizienz beim Abschluß des Verfahrens der Volksgesetzgebung, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 9. Jg. (1999) Heft 3, S.863-898.
Otmar Jung / Franz-Ludwig Knemeyer. Im Blickpunkt: Direkte Demokratie, München 2001.

[Bearbeiten] Weblinks

Wiktionary Wiktionary: Quorum – Bedeutungserklärungen, Wortherkunft, Synonyme, Übersetzungen und Grammatik
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Von „http://de.wikipedia.org/wiki/Quorum_(Politik)“
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