Staatsfonds

Als Staatsfonds (engl. Sovereign wealth fund, SWF) werden Fonds bezeichnet, die Kapital im Auftrag eines Staats anlegen und verwalten.

Wirtschaftliche Bedeutung

Im Jahr 2012 hielten Staaten Fonds im Wert von knapp 4,5 Billionen US-Dollar; durch dieses hohe Anlagevolumen sind Staatsfonds zu wichtigen Akteuren auf den Finanzmärkten geworden. So hat der norwegische Statens pensjonsfond 40 % seines Kapitals in 3.500 Unternehmen angelegt. Weltweit größter Staatsfonds ist der ADIA-Staatsfonds (aus den Vereinigten Arabischen Emiraten) mit etwa 875 Mrd. US$.

Auch hier ist die Gläubigerstellung der Fonds noch viel stärker als durch direkte Gläubigerschaft sichtbar, weil Staatsfonds wichtige Anleger von internationalen Rentenfonds, und bei Investmentbanken und Investmentgesellschaften sind. So ist seit Dezember 2007 die staatliche China Investment Corp. mit 3,5 Mrd. € an der zweitgrößten US-Investmentbank Morgan Stanley beteiligt.

Das erste Mal, dass eine Beteiligung ausländischer Staatsfonds in Deutschland starke öffentliche Aufmerksamkeit auf sich zog, war 1974 als sich das Emirat Kuwait mit dem Staatsfonds Kuwait Investment Authority als Großaktionär an der heutigen Daimler AG beteiligte. Der Anteil beträgt aktuell 6,9 % am Grundkapital. Seit März 2009 ist mit der Aabar Investments PJSC (Aabar), Vereinigte Arabische Emirate, kontrolliert durch die staatseigene International Petroleum Investment Company (IPIC) ein weiterer Staatsfonds als Großaktionär mit einem Anteil von 9,1 % hinzugekommen. Die beiden Staatsfonds sind die beiden größten Aktionäre des Unternehmens und haben wie in anderen Unternehmen insoweit die früher vorherrschenden deutschen Großbanken und Versicherungen, oft als Deutschland AG bezeichnet, abgelöst. Da die restlichen Aktien sich weitgehend im Streubesitz befinden, kontrollieren die beiden Staatsfonds de facto das Unternehmen.

Die Staatsfonds sind auch Abnehmer für Staatsanleihen des deutschen Staates.

Staatsfonds als direkte Gläubiger des deutschen Staates (Stand der Tabelle: überwiegend Ende 2008)

• 12 Mrd. Euro: Norwegischer Staatsfonds (NBIM)
• 5 Mrd. Euro: Chilenische Staatsfonds (PRF und ESSF)
• 1,25 Mrd. Euro: Aserbeidschanischer Staatsfonds
• 0,6 Mrd. Euro: Irischer Staatsfonds (NPRF)

Nicht beteiligt haben sich an der Umfrage des Bundes der Steuerzahler, der obige Tabelle zugrunde liegt, die großen Staatsfonds von China. Es ist außerdem bekannt, dass der chinesische Staat einen großen Teil seiner Devisenüberschüsse von inzwischen 1,68 Billionen US$ in US-Staatsanleihen hält. Es ist daher anzunehmen, dass er einen Teil der Überschüsse ebenfalls in europäischen Staatsanleihen hält, wobei hier Deutschland einen seiner Wirtschaftskraft entsprechenden Anteil ausmachen dürfte.

Gründe für die Bildung von Staatsfonds

Staaten bilden solche Fonds insbesondere aus folgenden Gründen und gemäß folgenden Interessenlagen:

• Ausgleich von Preisschwankungen von Rohstoffen: Um hohe Einnahmen aus Rohstoff-Verkäufen in Zeiten hoher Preise anzulegen, um in Zeiten niedriger Preise für die exportierten Rohstoffe den fehlenden Zustrom an Geldern durch Rückgriff auf die angelegten Reserven auszugleichen. Ein Beispiel ist der Copper SF Chiles mit 3,9 Mrd. US$ Anlagesumme (2007) zum Ausgleich von Kupfer-Preisschwankungen. Ein weiteres Beispiel ist der Stabilisierungsfonds Russlands.
• Schutz der Volkswirtschaft vor Inflation: Wenn Einnahmen aus Rohstoffverkäufen so groß sind, dass dieses Geld nicht mehr sinnvoll und/oder nicht ohne Schaden für die eigene Volkswirtschaft ausgegeben werden kann. So sind etwa die Öl- und Gaseinnahmen Norwegens so groß, dass, wenn sie komplett ausgegeben würden, eine extreme Inflation die Folge wäre.
• Reserven für die Zeit nach der Erschöpfung von Rohstoffvorräten: Wenn ein Staat in hohem Maß auf die Einnahmen aus Rohstoffverkäufen angewiesen ist, die Rohstoff-Reserven aber absehbar zur Neige gehen und daher Geld aus diesen Verkäufen angelegt wird, um aus dessen Erträgen künftig den Staatshaushalt zu stützen. Ein Beispiel ist der Kuwait Future Generations Fund der Kuwait Investment Authority. Ähnliche Fonds gibt es auch in anderen erdölexportierenden Staaten.
• Anlage von Devisenüberschüssen: Wenn eine stark vom Staat geprägte Wirtschaft, wie z. B. die Chinas, hohe Devisen-Überschüsse erzielt, um diese gewinnbringend anzulegen.
• Anlage von Haushaltsüberschüssen: Um Haushaltsüberschüsse eines Staates gewinnbringend anzulegen.
• Strategische Ziele: Um strategische Investitionen zu tätigen, z. B. in Rohstoffvorkommen in fremden Staaten, in als zukunftsträchtig eingestufte Industriezweige und Technologien, in Rüstungsbetriebe fremder Staaten etc.
• Spezielle Aufgaben: Um mit einer abgesonderten Vermögensmasse eine bestimmte Aufgabe oder Aufgaben zu erfüllen. Insoweit kann auch z. B. die von Deutschland aus überlassenen Geldern des Marshallplans gebildete Kreditanstalt für Wiederaufbau als Staatsfonds angesehen werden, die günstige Kredite für als förderwürdig angesehene Zwecke vergibt. Das Fondsgeld wird einerseits durch diese Kredite angelegt und vermehrt und erreicht andererseits eine Förderung bestimmter politischer Ziele wie Existenzgründungen oder Maßnahmen zum Energiesparen.
• Bedingungsloses dauerhaftes Einkommen für die Bürger: Um die Bevölkerung durch dauerhafte Anlage eines Teils von Rohstoffeinnahmen und eine dauernde Ausschüttung eines Teils der Einnahmen des Fonds an die Bürger, einerseits sofort und ständig, andererseits dauerhaft am Rohstoffreichtum ihres Landes teilhaben zu lassen. Einziges Beispiel für diesen Zweck ist der Alaska Permanent Fund.

Ob staatliche kapitalgedeckte Rentenversicherungen, wie etwa der Government Pension Investment Fund Japans und das California Public Employees’ Retirement System (CalPERS), die die Rentenansprüche und künftige Rentenzahlungen von Beamten oder staatlichen Angestellten durch Einnahmen aus einem Kapitalstock gewährleisten sollen, als Staatsfonds betrachtet werden sollen, ist in der Literatur umstritten. Im Gegensatz zu den anderen Fonds gibt es hier konkret Begünstigte (Rentner) (und nicht der Staat als alleiniger Begünstigte in Vertretung der Allgemeinheit).

Beispiele von Staatsfonds

Die größten bekannten Einzelfonds sind (wenn nicht anders angegeben Stand 2008):

Staat	Fond	Vermögen (Mrd. US-Dollar)	Gründung	Einnahmen
Vereinigte Arabische Emirate	Abu Dhabi Investment Authority (ADIA)	875	1976	Erdöl
Saudi-Arabien	Sama Foreign Holdings	431 (2009 )	2008
Volksrepublik China	Safe Investment Company	347 (2009 )	1978
Norwegen	Government Pension Fund Global	346 (2008 )	1990	Erdöl
Singapur	Government of Singapore Investment Corporation Pte Ltd (GIC)	330 (Schätzung, Eigenangabe: über 100 Mrd.)	1981
Volksrepublik China	State FX Investment Group + HueijingCo	300		Devisenüberschüsse aus staatlichen Exporten
Kuwait	Kuwait Investment Authority	213 (2008)	1953
Volksrepublik China	China Investment Corporation	200 (2008)	2007
Russland	Stabilisierungsfonds	127,5 (2008)	2004	Erdöl, Rohstoffeinnahmen
Singapur	Temasek Holdings	108 (2008)	1974
Libyen	Libyan Investment Authority	65 (2011)	2006	Banken, Zeitungen, Sport, Energie, Telekommunikation, Automobil, Rüstung, Minen, Immobilien, Tourismus
Vereinigte Staaten	Alaska Permanent Fund	40,2 (2008)	1976	Erdöl
Australien	Australian Future Fund	40 (2008 )
Brunei	Brunei Investment Authority	30 (2008)	1983	Erdöl und Gas + Investments
Chile	Economic and Social Stabilisation Fund	21,8 (2008)	2006
Frankreich	Fonds stratégique d'investissement (FSI)	20 (2011)	2008
Südkorea	Korea Investment Corporation (KIC)	20 (2008)	2005
Malaysia	Khazamah Nasional BHD	17,9 (2008)	1993
Venezuela	National Development Fund	17,5 (2008)	2005
Kanada	Alberta Heritage Savings Trust Fund	16,4 (2008)	1976
Taiwan	National Stabilisation Fund	15,2 (2008)	2001
Kasachstan	National Fund	14,9 (2008)	2000
Vereinigte Arabische Emirate (Abu Dhabi)	Mubadala Development Company	10 (2008)	2000
Vereinigte Arabische Emirate (Dubai)	Istithmar	8 (2008)	2003
Vereinigte Arabische Emirate (Dubai)	DIC	6 (2008)	2004
Oman	State General RF	6 (2008)	1980

Reglementierung

In einigen Rechtsordnungen ist die feindliche Übernahme von Firmen in bestimmten Wirtschaftszweigen durch ausländische Investoren genehmigungspflichtig bzw. untersagt. Typische verbotene oder genehmigungspflichtige Bereiche sind die Rüstungsindustrie, Massenmedien, Telekommunikation und Energieversorgung.

Ein Beispiel für ein Land mit strenger Reglementierung sind die USA. Deren Committee on Foreign Investment in the United States, (CFIUS), prüft bei Investitionen ausländischer Investoren regelmäßig, ob die staatliche Sicherheit tangiert ist. Es besteht sogar die Möglichkeit, Verträge nachträglich zu annullieren.

In Deutschland ist als Reaktion auf die Debatte über Staatsfonds im April 2009 die Änderung des Außenwirtschaftsgesetzes und der Außenwirtschaftsverordnung in Kraft getreten. Nun kann das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Beteiligungen durch ausländische Investoren, und somit auch durch ausländische Staatsfonds, unter bestimmten Voraussetzungen untersagen, wenn diese über 25 % der Anteile eines in Deutschland ansässigen Unternehmens erwerben wollen. Allerdings ist diese Form der Regulierung nicht unproblematisch. Insbesondere stellt sich die Frage der Vereinbarkeit mit der europäischen Kapitalverkehrsfreiheit aus Art. 63 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Denn diese Verkehrsfreiheit gilt als einzige des AEUV schon ihrem Wortlaut nach auch gegenüber Drittstaaten, d. h. Nicht-EU-Mitgliedern.

Sonstiges

Norwegen: Beschränkung auf ethisch korrekte Investitionen

Neben einer ständigen Diskussion, einen größeren Anteil der Öl- und Gaseinnahmen sofort auszugeben statt langfristig anzulegen, gibt es in Norwegen auch eine beständige öffentliche Debatte, nach welchen ethischen Gesichtspunkten Investitionen getätigt werden sollen. Norwegen, das nach Angaben der Antikorruptionsorganisation Transparency International annähernd frei von Korruption ist, legt hier hohe Maßstäbe an. Dazu wurde ein Ethikbeirat eingerichtet, der vorschlagen kann, Unternehmen und Wirtschaftszweige in der Anlagestrategie des Statens pensjonsfond nicht zu berücksichtigen. Meist folgt das Finanzministerium diesen Ratschlägen. Die Empfehlungen und Entscheidungen werden auf der Homepage des Finanzministeriums veröffentlicht.

Organisation

Im November 2007 kamen mehr als 20 Staaten, die einen oder mehrere Staatsfonds betreiben, erstmals gezielt zusammen. Ein halbes Jahr später, im Mai 2008, gab sich die Gruppe eine Organisationsstruktur und einen Namen: International Working Group (IWG) of Sovereign Wealth Funds. Ziel der Gruppe war der Erfahrungsaustausch und die gemeinsame Interessenvertretung insbesondere gegenüber den Empfängerländern ihrer Investitionen, die zu diesem Zeitpunkt in vielen Teilen der Erde Investitionsbeschränkungen gegenüber Staatsfonds planten. Mittlerweile hat sich die Gruppe, die nach wie vor 23 Mitglieder zählt, umbenannt in International Forum of Sovereign Wealth Funds (IFSWF). Sie tagt regelmäßig. Das Jahrestreffen 2011 fand in Peking statt.

Siehe auch

• Pensionsfonds
• Staatsunternehmen

Literatur

• Stephan Kaufmann: Investoren als Invasoren: Staatsfonds und die neue Konkurrenz um die Macht auf dem Weltmarkt. Dietz, Berlin 2008, ISBN 3-320-02158-3.
• Mario Martini: Zu Gast bei Freunden? – Staatsfonds als Herausforderung an das europäische und internationale Recht, DÖV 2008, S. 314 - 322.
• Janusz Piekalkiewicz: Weltgeschichte der Spionage, S. 327 f., ISBN 3-933366-31-3; zu Punkt 7 strategische Investments
• Frank Stocker: Staatsgeld beherrscht die Finanzmärkte, in Die Welt, vom 27. Juni 2007, S. 9
• Johanna Wolff: Ausländische Staatsfonds und staatliche Sonderrechte: Zum Phänomen "Sovereign Wealth Funds" und zur Vereinbarkeit der Beschränkung von Unternehmensbeteiligungen mit Europarecht. Diss., Berliner Wissenschaftsverlag, Berlin 2009, ISBN 3-8305-1688-6.

Weblinks

• Devisenreserven landen in Investmentfonds, Rainer Sommer, 1. Mai 2007, Telepolis
• DIE ZEIT, 12. Juli 2007 Nr. 29, Mit der Macht von zwölf Billionen Dollar
• www.swfinstitute.org Institut für Staatsfonds
• Legal Tribune Online zur Jahrestagung des International Forum of Sovereign Wealth Funds (IFSWF) im Mai 2011 in Peking

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