Systemrelevanz

aus Wikipedia, der freien Enzyklopädie
(Weitergeleitet von Too big to fail)
Wechseln zu: Navigation, Suche

Als systemrelevant oder too big to fail (englisch: „Zu groß, um zu scheitern“) bezeichnet man insbesondere Kreditinstitute (aber auch andere Institutionen, Konzerne, Massenmedien oder ähnliche Organisationen), deren Scheitern eine weiterreichende Gefahr für das gesamte Finanzsystem darstellt und in der Regel zu einer Staatsintervention zu deren Rettung führt (oftmals in Form eines sog. Bail-outs).[1]

Begriff und Geschichte[Bearbeiten]

„Too big to fail“[Bearbeiten]

Der Begriff stammt aus den USA. Die staatliche Rettungsaktion („Bail-out“) von New York City im August 1914 gilt als Beginn des „Too big to fail“-Phänomens in der amerikanischen Finanzwelt.[2] Es begann damals mit der Schließung der New York Stock Exchange, die erst am 12. Dezember 1914 wiedereröffnet werden konnte. Die Stadt war zu einem großen Teil in Britischen Pfunden verschuldet und später nicht mehr in der Lage, wegen fehlender US-Dollars die Devisen für die Anleihebedienung zu beschaffen; kurz vor ihrer Insolvenz sprang das US-Finanzministerium ein und sorgte für die Rückzahlung. Die Stadt erlebte im Dezember 1975 ein zweites Bail-out, als in letzter Minute Präsident Gerald Ford von seiner zunächst ablehnenden Haltung („drop dead“) abrückte.

Mit dem Federal Deposit Insurance Act vom 17. August 1950 erhielt die FDIC das Recht, zur Rettung von Finanzunternehmen Kredite und Eigenmittel zur Verfügung zu stellen („providing assistance“), wenn dies zur Erhaltung der Stabilität des Finanzsystems notwendig sei. Jedoch wurde diese Option erst 1969 zum ersten Mal genutzt und nachfolgend nur sehr selten angewandt.[3] Einen statistischen Überblick gibt die folgende Tabelle des FDIC.[4] Im Mai 1984 wurde die siebtgrößte Bank der USA, die Continental Illinois National Bank and Trust Company, als „too big to fail“ gerettet. Die zuvor im Mai 1982 in eine Krise geratene, regionale Penn Square Bank wurde hingegen nicht gerettet und ging im Mai 1982 in Konkurs.[5] Damit gab es Indizien, die darauf hindeuteten, dass die Betriebsgröße das alleinige Selektionskritierium bei staatlichen Rettungsaktionen im Bankensektor sei. Das gilt jedoch nicht uneingeschränkt, wie die Insolvenzen von Lehman Brothers und Washington Mutual (die größte US-Bausparkasse) im September 2008 zeigen (Washington Mutual musste an J. P. Morgan notverkauft werden, die viertgrößte Investmentbank Lehman wurde liquidiert).

Weitere jüngere Beispiele sind Rettungsmaßnahmen im Rahmen der Finanzkrise ab 2007, etwa für Fannie Mae und Freddie Mac.[6]

Systemrelevant[Bearbeiten]

Bei Kreditinstituten hat sich seit der Finanzkrise für die Rettung von angeschlagenen Kreditinstituten der Ausdruck „systemrelevant“, „systemtragend“ oder „systemisch“[7] herausgebildet. Das rettenswerte Institut (oder eine Institutsgruppe) eines Staates spielt wegen der Größe oder der Bedeutung eine besondere Rolle im Rahmen des Kreditwesens und darf deshalb bei etwaigen Staatshilfen als erstes mit einer Staatshilfe rechnen. Was „systemrelevant“ konkret bedeutet, ist aufsichtsrechtlich für Deutschland definiert.[8] Systemrelevant sind danach Institute, deren Bestandsgefährdung aufgrund ihrer Größe, der Intensität ihrer Interbankenbeziehungen und ihrer engen Verflechtung mit dem Ausland erhebliche negative Folgeeffekte bei anderen Kreditinstituten auslösen und zu einer Instabilität des Finanzsystems führen könnte. Die Einstufung als systemrelevantes Institut erfolgt einvernehmlich zwischen BaFin und Bundesbank. Der Begriff „systemrelevant“ ist mithin inhaltlich ein Synonym für die Finanzdoktrin „too big to fail“.

Je größer das Unternehmen, desto größer sind die Wirkungen auf andere Wirtschaftsteilnehmer. In diesen Fällen wird es mit erhöhter Wahrscheinlichkeit zu Rettungsaktionen durch Gläubiger, Wettbewerber oder den Staat[9] kommen, um diese Auswirkungen zu vermindern oder gar zu beseitigen. Daher wird vielfach die Vermutung geäußert, dass Unternehmen ab einer bestimmten Größe „Too big to fail“ wären und damit nicht mehr zahlungsunfähig werden dürfen.

Im März 2009 hatte der Chef der amerikanischen Notenbank Ben Bernanke darauf aufmerksam gemacht, dass der Staat in einer Krise starke Motivation besitzt, die Insolvenz großer, untereinander verbundener Unternehmen wegen der negativen Auswirkungen eines Ausfalls zu verhindern.[10] Gleichzeitig hat er jedoch betont, dass es unerwünschte Effekte bei Marktteilnehmern gebe, wenn ein bestimmtes Unternehmen als „too big to fail“ eingestuft würde:

  • Die Marktdisziplin wird vermindert und exzessive Risikobereitschaft wird gefördert.
  • Es wird ein künstlicher Wachstumsanreiz geschaffen, um als „too big to fail“ klassifiziert zu werden.
  • Kleinere Unternehmen geraten ins Abseits, weil sie größenbedingt nicht mit einem „Bail-out“ rechnen können.
  • Staatliche Bail-outs sind für den Steuerzahler teuer (oft aber auch sehr lukrativ[11]) wie Citigroup, AIG, Freddie Mac und weitere bewiesen haben.

Auch bei der Stützung durch den Finanzmarktstabilisierungsfonds spielt die Bedeutung des Unternehmens für die Finanzmarktstabilität eine Rolle.[12] Das Gleiche gilt für die Diskussion über eine Bankenabgabe, bei der große Unternehmen höhere Steuersätze tragen sollen.

Contagion-Effekt[Bearbeiten]

Der Interbankenhandel bietet den Kreditinstituten weltweit die Möglichkeit, sich so stark untereinander zu vernetzen, dass sie sich selbst als „zu vernetzt, um unterzugehen“ präsentieren können („too interconnected to fail“). Dies kann dazu führen, dass Regierungen aus Furcht vor den Folgen von Ansteckungseffekten ("Contagion") genau abwägen würden, ob sie eine stark vernetzte Bank bankrottgehen lassen. Hierdurch entstehen Fehlanreize im Rahmen eines Moral Hazard. Denn durch die Eingehung niedriger Netto-, aber hoher Bruttopositionen insbesondere bei Derivaten können sich Banken selbst eine implizite Existenzgarantie konstruieren, und zwar insbesondere dann, wenn sie ansonsten nicht groß genug sind, um nicht unterzugehen („too big to fail“). Im März 2008 wurde beispielsweise die kleine und eher unbedeutende Investmentbank Bear Stearns gerettet, weil sie als zu vernetzt angesehen wurde. Je mehr Kreditderivate (insbesondere Credit Default Swaps) eine Bank als Sicherungsgeber verkauft, desto höher ist mithin auch die Wahrscheinlichkeit, dass das Institut im Notfall vom Staat gerettet wird. Ist mithin ein Kreditinstitut zwar nicht „too big to fail“, so besitzt es dennoch Rettungschancen, wenn es „too interconnected to fail“ ist.

Wirkungen und Massnahmen[Bearbeiten]

Wenn Unternehmen oder Geschäftspartner davon ausgehen, ein Unternehmen sei aufgrund seiner Größe vor jeder Insolvenzgefahr geschützt, schafft dies Anreize, Risiken einzugehen, die ansonsten nicht eingegangen würden. Kritisch wird gewertet, wenn Notenbanken bereits im Vorfeld Kriterien definieren, wann Großunternehmen gerettet werden.[13] Dies würde Anreize zum Eingehen großer Risiken auf Kosten der Allgemeinheit (Moral Hazard) und zu Lasten der Eigenverantwortung erzeugen. Nach Berechnungen von US-Ökonomen entsprechen die impliziten Staatsgarantien des „too-big-to-fail“ in den USA staatlichen Subventionszahlungen von einem Betrag zwischen 5 und 35 Mrd. US-Dollar jährlich.[14] Eine Studie von Beatrice Weder di Mauro und Kenichi Ueda kommt u.a. zu dem Ergebnis, dass die deutschen Banken ohne die unausgesprochenen staatlichen Garantien vier bis fünf Ratingstufen schlechter bewertet würden.[15]

Als mögliche Massnahme gegen die Risiken des „too-big-to-fail“ wurde nach 2007 zunehmend die Zerschlagung grosser Bankgruppen gefordert: „If a bank is too big to fail, it is too big“[16] 2011 wurde beispielsweise im jährlichen Report der Federal Reserve Bank von Dallas gefordert, zu große Banken zu zerschlagen, um den „Weg des Wohlstands“ einzuschlagen.[17] John Taylor fordert hingegen von der US-Zentralbank glaubhafte und transparente Prinzipien für staatliche Interventionen.[18]

Nach Ausbruch der Krise wurde Thema einer ordnungsgemässen Abwicklung von notleidenden Kreditinstituten auch von Regierungen, Finanzaufsichtsbehörden und Zentralbanken unter Federführung des Finanzstabilitätsrats (FSB) auf globaler Ebene behandelt; das Dilemma zwischen aus systemischer Sicht gefährlichen Insolvenzverfahren mit seinen "contagion"-Risiken einerseits und ökonomisch sowie politisch bedenklichen Bail-outs andererseits sollte mit einem neuen Abwicklungsregime für Banken aufgelöst werden. Ziel ist es, Instrumente zur Verfügung zu stellen, die eine Abwicklung von Banken ohne den Einsatz von Steuergeldern ermöglichen. Der FSB erarbeitete unter Auftrag der G20 ein internationales Rahmenwerk zur Sanierung und Abwicklung systemrelevanter Finanzinstitute; im Oktober 2011 legte er die „Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions“ vor. In diesem Dokument werden die Anforderungen skizziert, die zukünftige Abwicklungsregime der beteiligten Staaten erfüllen sollen. Insbesondere wird gefordert, dass die Staaten Abwicklungsbehörden errichten und mit Instrumenten ausstatten sollen, die eine geordnete Abwicklung von Finanzinstituten ohne Kosten für den Steuerzahler ermöglichen; u.a. durch das Instrument des Bail-in. In der EU und im Euro-Raum wurden diese Grundsätze 2014 u.a. durch die Verabschiedung der sog. Abwicklungsrichtlinie und des einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus umgesetzt.[19]

Systemrelevante Banken[Bearbeiten]

Im Dezember 2012 schätzte der deutsche Finanzminister erstmals 36 Banken in Deutschland als explizit systemrelevant ein.[20] In der Schweiz sind die beiden Großbanken UBS und Credit Suisse sowie die Zürcher Kantonalbank und seit 2014 auch die Raiffeisen Schweiz im Inland systemrelevant (Stand 2014).[21]

Der Finanzstabilitätsrat hat eine Liste der systemrelevanten Banken der Welt vorgelegt, die jährlich aktualisiert wird. Die Aktualisierung vom 6. November 2014 enthält 30 Banken, davon nur eine deutsche. Des Weiteren hat der FSR eine Liste der global systemrelevanten Versicherungen vorgelegt. Die Aktualisierung vom 6. November 2014 enthält neun Versicherungen.

Siehe auch[Bearbeiten]

Weblinks[Bearbeiten]

Quellen[Bearbeiten]

  1. Stefan Schneider, Deutsche Bank Research 20. April 2011: Globale Neubewertung der Risiken - Teil II
  2. William L. Silber: When Washington Shut Down Wall Street: The Great Financial Crisis of 1914 and the Origins of America’s Monetary Supremacy. 2007, S. 49
  3. Christopher Riegger & Hal B. Heaton: Commercial Banking Regulation. Website der Marriott School an der Brigham Young University. 2007 (PDF; 312 KB)
  4. Open Bank Assistance Transactions. In: Federal Deposit Insurance Corporation: Resolutions Handbook. 2003, S. 47–56 (PDF; 43 kB)
  5. Lynne Pierson Doti: Penn Square Bank. In: Oklahoma Historical Society (Hrsg.): Encyclopedia of Oklahoma History and Culture. 2007
  6. Gretchen Morgenson: Borrowers and Bankers: A Great Divide. In: The New York Times. 25. Juli 2008
  7. [1] (PDF; 101 kB) Eckhard Hein, Gustav Horn, Heike Joebges, Silke Tober, Till van Treeck, Rudolf Zwiener: „Finanzmarktkrise: Erste Hilfe und langfristige Prävention, Update vom 22. Oktober 2008.“ IMK Policy Brief Oktober 2008
  8. Artikel 6 Abs. 3 Richtlinie zur Durchführung und Qualitätssicherung der laufenden Überwachung der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute durch die Deutsche Bundesbank (AufsichtsRL) vom 28. Februar 2008
  9. Zu Italien vgl. Christian Siedenbiedel faz.net 2. März 2013: „Die Wette auf Italien“
  10. Board of Governernors of the Federal Reserve System, Rede im „Council on Foreign Relations“, Washington, D.C., 10. März 2009
  11. Reuters - US-Regierung streicht mit Citi-Rettung 12 Mrd Dollar ein vom 7. Dezember 2010
  12. Homepage der SoFFin
  13. Financial Times Deutschland vom 21. August 2007
  14. FAZ.Net 22. November 2010 Philip Plickert: „Die Staaten als Geiseln der Banken“, FAZ 22. November 2010
  15. Olaf Storbeck, Handelsblatt 14. Juni 2012, „Wie Steuerzahler die Banken füttern“
  16. Gerald Braunberger: Keynes für jedermann. Die Renaissance des Krisenökonomen. FAZ-Verlag, 2009, S. 229
  17. Harvey Rosenblum: Choosing the Road to Prosperity: Why We Must End Too Big to Fail—Now. In: Federal Reserve Bank of Dallas (Hrsg.): 2011 Annual Report. 2012 (PDF; 5,1 MB)
  18. Handelsblatt: Finanzkrise – wie die Fed versagt hat
  19. Die neuen europäischen Regeln zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten. In: Monatsbericht Juni 2014. Deutsche Bundesbank, 14. Juni 2014, S. 31ff, abgerufen am 14. Februar 2015 (pdf).
  20. sueddeutsche.de 18. Dezember 2012: 36 deutsche Geldinstitute sind unsterblich
  21. Ermes Gallarotti: Die ZKB wird systemrelevant. In: Neue Zürcher Zeitung vom 11. November 2013
Rechtshinweis Bitte den Hinweis zu Rechtsthemen beachten!