Systemrelevanz

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Als systemrelevant oder too big to fail (englisch: „Zu groß, um zu scheitern“) bezeichnet man Institutionen wie Staaten und deren Glieder, auch Banken, Konzerne, Massenmedien und ähnliche Organisationen, die so systemstabilisierend sind, dass ihr Ausfall die herrschende Hegemonie auflösen würde und die darum auch zu Lasten der Gemeinschaft gerettet werden. Als systemische Einrichtungen werden sie rechtzeitig von den Herrschenden Organisationen durch eine Staatsintervention (Bail-out) gerettet, um eine weiterreichende Gefahr für das System abzuwenden. Dies gilt besonders für den Bankensektor, aber auch für große Industrieunternehmen.[1]

Im Dezember 2012 gab der deutsche Finanzminister erstmals bekannt, wie viele Banken in Deutschland als systemrelevant gelten: es sind 36.[2] In der Schweiz sind die beiden Großbanken UBS und Credit Suisse sowie die Zürcher Kantonalbank im Inland systemrelevant (Stand 2013).[3]

Begriff und Geschichte[Bearbeiten]

„Too big to fail“[Bearbeiten]

Der Begriff stammt aus den USA. Nach Silber war die staatliche Rettungsaktion („Bail-out“) von New York City im August 1914 der Beginn des „Too big to fail“-Phänomens in der amerikanischen Finanzwelt.[4] Es begann damals mit der Schließung der New York Stock Exchange, die erst am 12. Dezember 1914 wiedereröffnet werden konnte. Die Stadt war zu einem großen Teil in Britischen Pfunden verschuldet und später nicht mehr in der Lage, wegen fehlender US-Dollars die Devisen für die Anleihebedienung zu beschaffen. Kurz vor ihrer Insolvenz sprang das US-Finanzministerium ein und sorgte für die Rückzahlung. In der Folgezeit, so berichtet Silber, hat New York nie mehr europäische Kapitalmärkte in Anspruch genommen, sondern nur noch Banken in der Stadt. Die Stadt erlebte im Dezember 1975 ein zweites Bail-out, als in letzter Minute Präsident Gerald Ford von seiner zunächst ablehnenden Haltung („drop dead“) abrückte.

Mit dem Federal Deposit Insurance Act vom 17. August 1950 erhielt die FDIC das Recht, zur Rettung von Finanzunternehmen Kredite und Eigenmittel zur Verfügung zu stellen („providing assistance“), wenn dies zur Erhaltung der Stabilität des Finanzsystems notwendig sei. Jedoch wurde diese Option erst 1969 zum ersten Mal genutzt und nachfolgend nur sehr selten angewandt.[5] Einen statistischen Überblick gibt die folgende Tabelle des FDIC.[6] Im Mai 1984 wurde die siebtgrößte Bank der USA, die Continental Illinois National Bank and Trust Company, als „too big to fail“ gerettet. Die zuvor im Mai 1982 in eine Krise geratene, regionale Penn Square Bank wurde hingegen nicht gerettet und ging im Mai 1982 in Konkurs.[7] Damit gab es Indizien, die darauf hindeuteten, dass die Betriebsgröße das alleinige Selektionskritierium bei staatlichen Rettungsaktionen im Bankensektor sei. Das gilt jedoch nicht uneingeschränkt, wie die Insolvenzen von Lehman Brothers und Washington Mutual (die größte US-Bausparkasse) im September 2008 zeigen (Washington Mutual musste an J. P. Morgan notverkauft werden, die viertgrößte Investmentbank Lehman wurde liquidiert).

Weitere aktuelle Beispiele sind Rettungsmaßnahmen im Rahmen der Finanzkrise ab 2007, etwa für Fannie Mae und Freddie Mac.[8]

Die Urheberschaft des Satzes „If a bank is too big to fail, it is too big“ wird dem Ökonomen Hyman P. Minsky zugesprochen.[9] 2011 forderte Harvey Rosenblum im jährlichen Report der Federal Reserve Bank von Dallas, zu große Banken zu zerschlagen, um den „Weg des Wohlstands“ einzuschlagen.[10]

Systemrelevant[Bearbeiten]

Bei Kreditinstituten hat sich seit der Finanzkrise ab 2007 für die Rettung von angeschlagenen Kreditinstituten der Ausdruck „systemrelevant“, „systemtragend“ oder „systemisch“[11] herausgebildet. Das rettenswerte Institut (oder eine Institutsgruppe) eines Staates spielt wegen der Größe oder der Bedeutung eine besondere Rolle im Rahmen des Kreditwesens und darf deshalb bei etwaigen Staatshilfen als erstes mit einer Staatshilfe rechnen. Was „systemrelevant“ konkret bedeutet, ist aufsichtsrechtlich für Deutschland definiert.[12] Systemrelevant sind danach Institute, deren Bestandsgefährdung aufgrund ihrer Größe, der Intensität ihrer Interbankenbeziehungen und ihrer engen Verflechtung mit dem Ausland erhebliche negative Folgeeffekte bei anderen Kreditinstituten auslösen und zu einer Instabilität des Finanzsystems führen könnte. Die Einstufung als systemrelevantes Institut erfolgt einvernehmlich zwischen BaFin und Bundesbank. Der Begriff „systemrelevant“ ist mithin inhaltlich ein Synonym für die Finanzdoktrin „too big to fail“.

Je größer das Unternehmen, desto größer sind die Wirkungen auf andere Wirtschaftsteilnehmer. In diesen Fällen wird es mit erhöhter Wahrscheinlichkeit zu Rettungsaktionen durch Gläubiger, Wettbewerber oder den Staat[13] kommen, um diese Auswirkungen zu vermindern oder gar zu beseitigen. Daher wird vielfach die Vermutung geäußert, dass Unternehmen ab einer bestimmten Größe „Too big to fail“ wären und damit nicht mehr zahlungsunfähig werden dürfen (ein konkretes Beispiel einer „systemrelevanten“ Großbank ist die „Hypo Real Estate“ (HRE), die u.a. in der Bundesrepublik sehr viele städtische bzw. staatliche Immobilien finanziert).

Im März 2009 hatte der Chef der amerikanischen Notenbank Ben Bernanke darauf aufmerksam gemacht, dass der Staat in einer Krise starke Motivation besitzt, die Insolvenz großer, untereinander verbundener Unternehmen wegen der negativen Auswirkungen eines Ausfalls zu verhindern.[14] Gleichzeitig hat er jedoch betont, dass es unerwünschte Effekte bei Marktteilnehmern gebe, wenn ein bestimmtes Unternehmen als „too big to fail“ eingestuft würde:

  • Die Marktdisziplin wird vermindert und exzessive Risikobereitschaft wird gefördert.
  • Es wird ein künstlicher Wachstumsanreiz geschaffen, um als „too big to fail“ klassifiziert zu werden.
  • Kleinere Unternehmen geraten ins Abseits, weil sie größenbedingt nicht mit einem „Bail-out“ rechnen können.
  • Staatliche Bail-outs sind für den Steuerzahler teuer (oft aber auch sehr lukrativ[15]) wie Citigroup, AIG, Freddie Mac und weitere bewiesen haben.

Auch bei der Stützung durch den Finanzmarktstabilisierungsfonds spielt die Bedeutung des Unternehmens für die Finanzmarktstabilität eine Rolle.[16] Das Gleiche gilt für die Diskussion über eine Bankenabgabe, bei der große Unternehmen höhere Steuersätze tragen sollen.

Der Finanzstabilitätsrat hat eine Liste der 28 systemrelevanten Banken der Welt vorgelegt.[17]

Interbankenhandel[Bearbeiten]

Der Interbankenhandel bietet den Kreditinstituten weltweit die Möglichkeit, sich so stark untereinander zu vernetzen, dass sie sich selbst als „zu vernetzt, um unterzugehen“ präsentieren können („too interconnected to fail“). Dies kann dazu führen, dass Regierungen aus Furcht vor den Folgen von Ansteckungseffekten genau abwägen würden, ob sie eine stark vernetzte Bank bankrottgehen lassen. Hierdurch entstehen Fehlanreize im Rahmen eines Moral Hazard. Denn durch die Eingehung niedriger Netto-, aber hoher Bruttopositionen insbesondere bei Derivaten können sich Banken selbst eine implizite Existenzgarantie konstruieren, und zwar insbesondere dann, wenn sie ansonsten nicht groß genug sind, um nicht unterzugehen („too big to fail“). Im März 2008 wurde beispielsweise die kleine und eher unbedeutende Investmentbank Bear Stearns gerettet, weil sie als zu vernetzt angesehen wurde. Je mehr Kreditderivate (insbesondere Credit Default Swaps) eine Bank als Sicherungsgeber verkauft, desto höher ist mithin auch die Wahrscheinlichkeit, dass das Institut im Notfall vom Staat gerettet wird. Ist mithin ein Kreditinstitut zwar nicht „too big to fail“, so besitzt es dennoch Rettungschancen, wenn es „too interconnected to fail“ ist.

Wirkungen[Bearbeiten]

Wenn Unternehmen oder Geschäftspartner davon ausgehen, ein Unternehmen sei aufgrund seiner Größe vor jeder Insolvenzgefahr geschützt, schafft dies Anreize, Risiken einzugehen, die ansonsten nicht eingegangen würden. Kritisch wird von manchen Wirtschaftswissenschaftlern gewertet, wenn Notenbanken bereits im Vorfeld Kriterien definieren, wann Großunternehmen gerettet werden.[18] Dies würde Anreize zum Eingehen großer Risiken auf Kosten der Allgemeinheit (Moral Hazard) und zu Lasten der Eigenverantwortung erzeugen. John Taylor fordert hingegen von der US-Zentralbank glaubhafte und transparente Prinzipien für staatliche Interventionen.[19]

Nach Berechnungen der US-Ökonomen Dean Baker und Travis McArthur entsprechen in den USA die „too-big-to-fail“-Staatsgarantien staatlichen Subventionszahlungen einem Betrage zwischen 5 und 35 Mrd. US-Dollar jährlich.[20] Eine Studie von Beatrice Weder di Mauro und Kenichi Ueda kommt u.a. zum Ergebnis, dass die deutschen Banken ohne die unausgesprochenen staatlichen Garantien vier bis fünf Ratingstufen schlechter bewertet würden.[21]

Siehe auch[Bearbeiten]

Quellen[Bearbeiten]

  1. Stefan Schneider, Deutsche Bank Research 20. April 2011: Globale Neubewertung der Risiken - Teil II
  2. sueddeutsche.de 18. Dezember 2012: 36 deutsche Geldinstitute sind unsterblich
  3. Ermes Gallarotti: Die ZKB wird systemrelevant. In: Neue Zürcher Zeitung vom 11. November 2013
  4. William L. Silber: When Washington Shut Down Wall Street: The Great Financial Crisis of 1914 and the Origins of America’s Monetary Supremacy. 2007, S. 49
  5. Christopher Riegger & Hal B. Heaton: Commercial Banking Regulation. Website der Marriott School an der Brigham Young University. 2007 (PDF; 312 KB)
  6. Open Bank Assistance Transactions. In: Federal Deposit Insurance Corporation: Resolutions Handbook. 2003, S. 47–56 (PDF; 43 kB)
  7. Lynne Pierson Doti: Penn Square Bank. In: Oklahoma Historical Society (Hrsg.): Encyclopedia of Oklahoma History and Culture. 2007
  8. Gretchen Morgenson: Borrowers and Bankers: A Great Divide. In: The New York Times. 25. Juli 2008
  9. Gerald Braunberger: Keynes für jedermann. Die Renaissance des Krisenökonomen. FAZ-Verlag, 2009, S. 229
  10. Harvey Rosenblum: Choosing the Road to Prosperity: Why We Must End Too Big to Fail—Now. In: Federal Reserve Bank of Dallas (Hrsg.): 2011 Annual Report. 2012 (PDF; 5,1 MB)
  11. [1] (PDF; 101 kB) Eckhard Hein, Gustav Horn, Heike Joebges, Silke Tober, Till van Treeck, Rudolf Zwiener: „Finanzmarktkrise: Erste Hilfe und langfristige Prävention, Update vom 22. Oktober 2008.“ IMK Policy Brief Oktober 2008
  12. Artikel 6 Abs. 3 Richtlinie zur Durchführung und Qualitätssicherung der laufenden Überwachung der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute durch die Deutsche Bundesbank (AufsichtsRL) vom 28. Februar 2008
  13. Zu Italien vgl. Christian Siedenbiedel faz.net 2. März 2013: „Die Wette auf Italien“
  14. Board of Governernors of the Federal Reserve System, Rede im „Council on Foreign Relations“, Washington, D.C., 10. März 2009
  15. Reuters - US-Regierung streicht mit Citi-Rettung 12 Mrd Dollar ein vom 7. Dezember 2010
  16. Homepage der SoFFin
  17. (engl., PDF; 43 kB) FSB: Update of group of global systemically important banks (G-SIBs)
  18. Financial Times Deutschland vom 21. August 2007
  19. Handelsblatt: Finanzkrise – wie die Fed versagt hat
  20. FAZ.Net 22. November 2010 Philip Plickert: „Die Staaten als Geiseln der Banken“, FAZ 22. November 2010
  21. Olaf Storbeck, Handelsblatt 14. Juni 2012, „Wie Steuerzahler die Banken füttern“
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