EU-Emissionshandel

Das Kohlekraftwerk Werdohl-Elverlingsen ist eine der Anlagen, deren CO₂-Emissionen durch das EU ETS erfasst werden.

Der EU-Emissionshandel (European Union Emissions Trading System, EU ETS) ist ein Instrument der EU-Klimapolitik mit dem Ziel, die Treibhausgasemissionen (wie CO₂) unter möglichst geringen volkswirtschaftlichen Kosten zu senken, indem eine begrenzte Zahl an Emissionsrechten ausgegeben und anschließend auf einem Markt gehandelt wird. Das EU ETS ist der erste grenzüberschreitende und weltweit größte Emissionsrechtehandel. Es wurde 2003 vom Europäischen Parlament und dem Rat der EU beschlossen und trat am 1. Januar 2005 in Kraft. Das europäische ETS fungiert dabei auch als Vorreiter eines möglichen globalen Systems. Aktuell umfasst und begrenzt das EU ETS den Kohlendioxidausstoß von rund 11.000 Anlagen in 31 europäischen Ländern (28 EU-Staaten plus Liechtenstein, Island und Norwegen) in der Stromerzeugung sowie einigen Sektoren der Industrie wie Zementfabriken.

Das System beruht darauf, dass ein Betreiber einer erfassten Anlage für jede Tonne emittiertes CO₂ ein gültiges Zertifikat vorlegen muss und es nur eine begrenzte Menge (ein „Cap“) an neuen Zertifikaten pro Jahr gibt. Ein Teil der Zertifikate wird Anlagenbetreibern kostenlos zugeteilt, die übrige Menge versteigert. Zertifikate sind handelbar, d. h. Betreiber können überschüssige Zertifikate verkaufen oder müssen zusätzlich benötigte Zertifikate nachkaufen. Emissionen erhalten so einen Preis und Anlagenbetreiber einen Anreiz, ihre Emissionen zu verringern.

Im Jahr 2013 lag der Cap bei 2.084 Mio. Zertifikaten. Diese Menge sinkt bis 2020 um jährlich 1,74 %, ab 2021 um 2,2 % jährlich. Das System deckt zurzeit ca. 45 % der in der EU entstehenden Klimagasemissionen ab. Die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten erfolgt nach EU-weit geregelten Prinzipien. Ein zunehmender Teil der Zertifikate wird versteigert (2013: 40 %). Über den Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung können Unternehmen Zertifikate erwerben, indem sie in Emissionsminderungsmaßnahmen außerhalb des EU-Raums investieren.

Der Emissionsrechtehandel erfolgt in mehrjährigen Handelsperioden (auch Zuteilungsperioden genannt), um Schwankungen etwa infolge von extremen Wetterlagen auszugleichen (milde Winter zum Beispiel bedeuten geringere Emissionen) und längerfristige Investitionssicherheit zu schaffen. Bisher sind die Pilotphase I (2005–2007) und die Phase II (2008–2012) abgeschlossen. Seit Phase III (2013–2020) werden die Emissionszertifikate anstatt durch die Staaten zentral von der Europäischen Kommission vergeben. Zuständig ist hierfür der Kommissar für Klimaschutz.

Die umweltpolitische Wirksamkeit des EU-Emissionsrechtehandels ist umstritten. Insbesondere das Überangebot an Zertifikaten, verbunden mit einem Zertifikatenpreis von teils unter fünf Euro pro Tonne CO₂ in Phase III ließen Zweifel aufkommen, ob der Emissionsrechtehandel in der Lage ist, die notwendigen langfristigen Investitionen in klimafreundliche Technologien zu stimulieren. Nachdem der Preis von 2012 bis Ende 2017 unter 10 Euro gelegen hatte, stieg er 2018. Zu Beginn und Ende des Jahres 2019 lag der Preis zwischen etwa 19 und 25 Euro, im Juli auf einem Rekordniveau von über 28 Euro pro Tonne CO₂.

Überblick

Hintergrund und Entstehungsgeschichte

Die atmosphärische Konzentration von Kohlendioxid steigt seit Jahrzehnten stark an. Kohlendioxid ist für den Großteil des anthropogenen Treibhauseffektes und damit für die globale Erwärmung verantwortlich.

Der europäische Emissionshandel konnte erst nach einem zweifachen Fehlschlag entstehen: Ursprünglich wollte die Europäische Kommission Anfang der 1990er Jahre eine Kohlenstoff- und Energiesteuer einführen. Der Vorschlag scheiterte aber am Widerstand der Mitgliedstaaten, die darin den Einstieg in die Erhebung von Steuern durch die EU sahen, was einen Kernbereich ihrer staatlichen Souveränität betroffen hätte. Der zweite Fehlschlag betrifft den erheblichen, aber letztlich nicht erfolgreichen Widerstand der EU-Delegation bei den Verhandlungen zum Kyoto-Protokoll zwischen 1995 und 1997 gegen eine Verankerung des Emissionshandels. Vor allem die US-Amerikaner hatten darauf gedrungen, „flexible Mechanismen“ in das Kyoto-Protokoll mit aufzunehmen, zu denen auch ein Emissionshandel gehörte, und waren letztlich damit erfolgreich. Mit diesen Entwicklungen konfrontiert, wandelte sich daraufhin die Meinung innerhalb der Kommission, und sie begann mit der konzeptionellen Arbeit am späteren EU ETS.

Im Kyoto-Protokoll von 1997 hat sich die Europäische Union verpflichtet, bis zum Zeitraum 2008–2012 die durchschnittlichen Treibhausgasemissionen um acht Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 zu verringern, um der globalen Erwärmung entgegenzuwirken. Nach dem Prinzip der Lastenteilung (burden sharing) haben die EU-Mitgliedstaaten dieses durchschnittliche Reduktionsziel untereinander aufgeteilt. Dabei hat sich Deutschland beispielsweise zu einer Verringerung seiner Treibhausgas-Emissionen um 21 Prozent verpflichtet, Großbritannien soll um 12,5 Prozent reduzieren, Frankreich stabilisiert seinen Ausstoß auf dem Niveau von 1990, und Spanien kann seine Emissionen noch um 15 Prozent steigern. Nach einer unilateralen Selbstverpflichtung der EU sollen die Emissionen bis 2020 sogar um 20 Prozent gesenkt werden (im Falle eines internationalen Übereinkommens um 30 Prozent).

Um das Klimaschutzziel zu erreichen, einigten sich die EU-Staaten 2003 im Rahmen des Europäischen Programms für den Klimaschutz (ECCP) unter anderem auf die Einführung eines grenzüberschreitenden Emissionshandels als zentralem Baustein der Klimapolitik der Europäischen Union.

Rechtliche Basis

Der Rechtsweg zum EU-Emissionshandel

Europäische Rechtsgrundlage des Emissionshandels bildet die am 13. Oktober 2003 erlassene Emissionshandelsrichtlinie (Richtlinie 2003/87/EG). Diese Richtlinie musste von den EU-Mitgliedstaaten in nationale Gesetze umgesetzt werden.

In Deutschland wurde die Richtlinie mit dem Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG), seit 15. Juli 2004 in Kraft, in deutsches Recht umgesetzt. Darin wird die Deutsche Emissionshandelsstelle des Umweltbundesamtes mit der Ausgabe von Zertifikaten und der Überwachung der Emissionen beauftragt. Die Zuteilung der Emissionsberechtigungen in den ersten beiden Handelsperioden bis 2012 im Rahmen der NAPs wurde in den Zuteilungsgesetzen ZuG 2007 und ZuG 2012 geregelt.

In Österreich ist der Handel mit Emissionsberechtigungen im Emissionszertifikategesetz geregelt.

Funktionsweise

Das europäische Emissionsrechtehandelssystem ETS funktioniert nach dem Prinzip des cap & trade – beschränken und handeln. Einerseits wird die Höhe der Treibhausgasemissionen beschränkt, andererseits können die Emissionsberechtigungen frei gehandelt werden. Dadurch soll ein ökonomischer Anreiz entstehen, den Ausstoß schädlicher Klimagase dort zu senken, wo es am effizientesten ist.

Das System ist anlagenbasiert, das heißt jede der aktuell etwa 11.000 abgedeckten Fabriken und Kraftwerke wird einzeln erfasst, und nicht ganze Unternehmen oder Länder. Jede dieser Anlagen erhält für einen bestimmten Zeitraum, die Handelsperiode, eine nach festen Regeln bestimmte Menge Emissionsberechtigungen (European Union Allowance, EUA), die das politisch festgelegte Emissionsminderungsziel berücksichtigt. Eine EUA berechtigt zur Emission von einer Tonne Kohlendioxid (umgerechnet 0,27 Tonnen Kohlenstoff) oder eine vergleichbare Menge Treibhausgase mit demselben Treibhauspotenzial.

Um das Emissionshandelssystem möglichst ohne ökonomische Verwerfungen einzuführen, wurden die Emissionsberechtigungen zunächst kostenlos zugeteilt. Sind die Kohlendioxidemissionen eines Unternehmens geringer als die zugeteilten Emissionsberechtigungen, zum Beispiel als Folge eigener Emissionsminderungen, kann das Unternehmen nicht benötigte Berechtigungen am Markt verkaufen. Alternativ kann es auch Emissionszertifikate zukaufen, falls Maßnahmen zur eigenen Emissionsminderung teurer ausfallen würden. In diesem Fall erhält ein anderer Marktteilnehmer Geld (als Tausch für die Emissionsberechtigung), um seinerseits Treibhausgase zu senken. Die Tonne eingespartes Kohlendioxid (1 EUA) erhält damit einen Wert, der am Markt anhand von Angebot und Nachfrage bestimmt wird. Er bewegte sich zwischen 2009 und Mitte 2011 zwischen 13 und 17 Euro, bevor er bis zum Ende des Jahres auf 7 Euro zurückging. Bis 2013 fiel der Preis trotz des deutschen Atomausstieges auf unter 5 Euro pro Tonne.

Jeweils zum 30. April eines Jahres müssen die Anlagenbetreiber Emissionsberechtigungen in Höhe ihrer tatsächlichen Emissionen des vorangegangenen Jahres angeben. Kann ein Unternehmen nicht die erforderliche Menge an Zertifikaten nachweisen, muss es eine Strafe von 100 Euro pro fehlendem EUA zahlen und außerdem ein Zertifikat nachreichen. In der ersten Handelsperiode 2005 bis 2007 lag die Strafe bei 40 Euro.

Um die Funktionsweise des Emissionshandels zu gewährleisten, muss die Menge der zugeteilten Emissionsberechtigungen geringer sein als die prognostizierten Emissionen. Nur so entsteht auf die Verursacher Druck, ihre Emissionen zu senken. Entsprechend plant die Europäische Union, die Anzahl der zur Verfügung stehenden Emissionsberechtigungen (und damit die Emissionen selbst) in den kommenden Jahren sukzessive zu verringern.

Umfang

Große Industrieanlagen wie dieses Zementwerk des Schweizer Unternehmens Holcim im niedersächsischen Höver werden ebenfalls vom EU-Emissionshandel erfasst.

Der europäische Emissionshandel umfasst zurzeit nur einen Teil aller Treibhausgasemissionen und Verursacher. Von Anfang an einbezogen sind die Kohlendioxid-Emissionen aus der Stromerzeugung in thermischen Kraftwerken ab 20 MW Leistung (Beispiele) und aus den fünf Industriebranchen:

1. Eisen- und Stahlverhüttung,
2. Kokereien, Raffinerien und Cracker,
3. Zement- und Kalkherstellung,
4. Glas-, Keramik- und Ziegelindustrie, sowie
5. Papier- und Zelluloseproduktion.

2013 wurde der Emissionshandel auf weitere Branchen ausgeweitet:

1. Chemische Industrie,
2. Nichteisenmetalle,
3. Sonstige Verbrennung, sowie
4. Mineralverarbeitende Industrie (neben Zement-, Kalk-, Glas- und Keramikherstellung, jetzt auch Gips- und Mineralfaser-Herstellung)

Zusammen machen diese Industrien etwa 50 Prozent der europäischen Kohlendioxidemissionen und 40 Prozent der gesamten Treibhausgasemissionen der teilnehmenden Länder aus. Nicht erfasst werden andere Treibhausgase wie Methan. Außerdem sind der Transportsektor (24,2 % der Treibhausgasemissionen im Jahr 2007), die Privathaushalte (inklusive Dienstleistungen 12,4 %), die Landwirtschaft (8,6 %) und andere Industrien und Gewerbe ausgenommen. Für die meisten dieser Sektoren gibt die Lastenteilungsentscheidung von 2009 differenzierte nationale Emissionsminderungen vor.

Mit einem Emissionsvolumen von gut zwei Milliarden Tonnen CO₂ erfasst das ETS etwa acht Prozent aller globalen CO₂-Emissionen. Seit 2013 werden auch Distickstoffoxid (Lachgas) und perfluorierte Kohlenwasserstoffe (Fluorkohlenwasserstoffe) mit einbezogen und seit 2012 nimmt auch der Flugverkehr am Emissionshandel teil.

Handel und technischer Ablauf

Obwohl von EU-Emissionszertifikaten die Rede ist, existieren diese nicht als Dokumente in Papierform. Der Handel findet in einem rein elektronischen System statt und erfolgt über Börsen, Makler oder over the counter (OTC), also direkt zwischen den Beteiligten. Marktteilnehmer, die Emissionszertifikate kaufen oder verkaufen wollen, müssen ein elektronisches Konto eröffnen, mittels dessen die Transaktionen abgewickelt werden.

Es existieren mehrere Marktplätze für Emissionsberechtigungen, zum Beispiel die European Climate Exchange (ECX) in London, die Energiebörse European Energy Exchange (EEX) in Leipzig oder die Energy Exchange Austria (EXAA) in Wien. In Leipzig dient der EEX Carbon Index, kurz Carbix, als Referenzpreis für Emissionsberechtigungen. Der Carbix ist ein Spotmarktpreis, der börsentäglich um 11.00 Uhr per Auktion ermittelt wird. Der Ausgang der Auktion wird meist zehn Minuten später auf der Homepage der EEX mitgeteilt. Eine globale Handelsplattform bietet das transatlantische Börsenunternehmen NYSE Euronext mit der Umweltbörse BlueNext. Im Jahr 2005 wurden mindestens 362 Millionen Zertifikate (Tonnen CO₂) im Wert von ca. 7,2 Milliarden Euro gehandelt. Im Jahr 2006 stieg das Handelsvolumen auf eine Milliarde, 2007 auf 1,6 Milliarden und 2008 auf nahezu 3,1 Milliarden Zertifikate an. Auf den europäischen Handel entfielen etwa 73 Prozent des globalen Zertifikatehandels, der 2008 einen Wert von 92,4 Milliarden Euro umfasste.

Die EU-Emissionszertifikate sind eingeschränkt kompatibel zu den Zertifikaten des Kyoto-Protokolls (Assigned Amount Unit (AAU), Emission Reduction Units (ERU) aus Gemeinschaftsreduktionen und Certified Emission Reduction (CER) aus CDM-Projekten). Emissionsrechte aus anderen Ländern, die im Rahmen des Clean Development Mechanism erworben wurden, können im ETS unter bestimmten Bedingungen begrenzt angerechnet werden (siehe Phase II). Neben dem ETS findet noch ein zweiter Handel mit Emissionsrechten statt: Unter dem Kyoto-Protokoll können Staaten bilateral ihre Senkungsverpflichtungen handeln.

Das Ausmaß der Emissionen der einzelnen Anlagen wird in der Regel über die Erfassung der verbrannten Energieträger ermittelt. Durch die Verbrennung einer Tonne Kohlenwasserstoffe entstehen knapp drei Tonnen Kohlendioxid. Dieser Wert ist bei Kohle etwas höher als bei Öl und dieser wiederum höher als bei Erdgas.

Nationale Allokationspläne

Die Verteilung der Zertifikate wird von jedem teilnehmenden Land in sogenannten Nationalen Allokationsplänen (NAP) geregelt. Diese bestehen aus zwei Komponenten: Der Makroplan legt fest, wie viel Emissionszertifikate an die Anlagen in einem Land insgesamt ausgegeben werden sollen. Er legt dar, wie viel der im Kyoto-Protokoll festgelegten Einsparung durch den ETS-Sektor (Stromerzeugung, Raffinerien, Stahlerzeugung etc.) und wie viel durch den nicht-ETS-Sektor (Haushalte, andere Gewerbe, Transport, Landwirtschaft etc.) erreicht werden sollen. Er wird von der Europäischen Kommission auf die Erreichbarkeit der Kyoto-Ziele hin überprüft. Deutschland etwa hatte für die Phase II 482 Mio. Zertifikate jährlich beantragt, die Kommission hat dies aber auf 453 Millionen Stück gekürzt.

Im zweiten Teil des NAP, dem Mikroplan, wird die Verteilung der Zertifikate auf die einzelnen Anlagen festgelegt. Alle Staaten verfahren bisher in erster Linie nach dem Prinzip des Grandfathering. Demnach erhalten die Anlagen kostenlose Zertifikate gemäß ihren bisherigen Emissionen. Ein geringer Teil der Zertifikate wird in einigen Ländern auch versteigert. Außerdem haben viele NAP Sonderregelungen, um Firmen zu belohnen, die bereits vor Einführung des Emissionshandels emissionsmindernde Maßnahmen gesetzt haben (Early action). Weitere Ausnahmen gibt es in Deutschland etwa für Kraft-Wärme-Kopplung und die Abschaltung von Atomkraftwerken. Die deutschen Industriebetriebe erhalten ihre Anfangsausstattung in Phase II komplett kostenfrei, die Stromerzeuger allerdings nur zu 91,2 Prozent. Die verbleibenden 8,8 Prozent werden von der staatlichen KfW Bankengruppe über die Börse verkauft. Dadurch werden monatlich etwa 80 Millionen Euro erzielt. Auch der Mikroplan wird von der Kommission geprüft, besonders bezüglich der Gleichbehandlung von in- und ausländischen Unternehmen und der Einhaltung des EU-Wettbewerbsrecht.

Ökonomisch gesprochen ist mit den Emissionszertifikaten ein neues knappes Gut auf dem Markt eingeführt worden, das als Produktionsfaktor bei der Herstellung von Produkten eingesetzt oder am Markt weiterverkauft werden kann. Werden die Zertifikate zur Herstellung von Produkten verwendet, wird der Hersteller ihre Marktpreise in der Regel bei der Kalkulation als Opportunitätskosten berücksichtigen. Auch wenn das Klimaschutzziel schon allein durch die Deckelung der Emissionen erreicht wird, ist eine Einpreisung aus der systematischen Sicht des Emissionsrechtehandels insofern wünschenswert, als die dadurch entstehenden Knappheitssignale an den Verbraucher die Lenkungswirkung im Sinne einer effizienten Durchführung des Emissionshandels verstärken. Inwieweit ein Hersteller emissionshandelsbedingte Kosten tatsächlich an den Kunden weitergeben kann, hängt von der jeweiligen Marktsituation ab. Bei Einführung des EU-Emissionshandels 2005 stieg der Strompreis in nur zwölf Monaten um 22 Euro/MWh. Gleichzeitig konnte man eine sehr hohe Korrelation zwischen dem Zertifikatspreis und dem Strompreis registrieren. Da große Teile der Emissionszertifikate kostenlos zugeteilt wurden, brachte diese Preisentwicklung den deutschen Stromerzeugern 2005 laut einer Schätzung des Verbands der Industriellen Energie- und Kraftwirtschaft so genannte Marktlagengewinne (windfall profits) in Höhe von fünf Mrd. Euro. Empirischen Beobachtungen zufolge variierte der Anteil der Opportunitätskosten, der in Phase I an den Verbraucher weitergereicht wurde, je nach Staat, Marktstruktur, Nachfrageelastizität und Preislage zwischen 60 und 100 %.

Kritik an der Umsetzung in Deutschland

Die von Deutschland festgelegten Emissionsreduktionen bleiben deutlich hinter der Verpflichtung durch das Kyoto-Protokoll sowie früheren, weiter gehenden Reduktionszielen zurück. Das deutsche Umweltministerium unter Jürgen Trittin (Bündnis 90/Die Grünen) hatte ursprünglich eine Begrenzung auf 488 beziehungsweise 480 Millionen Tonnen, also eine Reduktion um zirka fünf Prozent vorgesehen, doch scheiterten diese Vorgaben am Widerstand des Wirtschaftsministeriums unter Wolfgang Clement (SPD). Nach einem langen und medienwirksamen Konflikt haben sich die Minister schließlich in einer Koalitionsvereinbarung am 30. März 2004 geeinigt, die Kohlendioxidemissionen für Industrie und Energiewirtschaft bis 2007 auf 503 Millionen Tonnen pro Jahr zu begrenzen, bis 2012 auf 495,5 Millionen Tonnen. Das entspricht einer Reduktion von zwei Prozent. Um das Kyoto-Ziel von maximal 962 Mio. t CO₂-Äquivalenten an Gesamtemissionen zu erreichen, wäre eine Reduktion von zirka vier Prozent notwendig gewesen. Das Ziel lässt sich damit nur durch zusätzliche Anstrengungen in anderen Bereichen erreichen.

Weiterhin wird kritisiert, dass bei der Zuteilung der Emissionszertifikate die besonders CO₂-intensiven Kohlekraftwerke, auch Neuanlagen, gegenüber den wesentlich effizienter arbeitenden Gaskraftwerken (GuD-Kraftwerken) bevorzugt würden, indem ihnen doppelt so viele CO₂-Zertifikate zugeteilt wurden wie Gaskraftwerken mit gleicher Leistung.

Der WWF belegt in einer 2014 veröffentlichten Studie am Beispiel ausgewählter Unternehmen, dass energieintensive Unternehmen in der Vergangenheit so viele kostenlose Emissionsberechtigungen erhielten, dass sie durch deren Verkauf erhebliche Zusatzgewinne erzielten. Dabei zeigte sich, dass die neun untersuchten Unternehmen aus den Branchen Eisen und Stahl, Raffinerien, Chemische Industrie sowie Zement seit 2005 Freizertifikate im Wert von 8 Milliarden EUR erhalten haben. Bis Ende 2012 besaßen diese Unternehmen ungenutzte Zertifikate im Wert von über 1 Milliarde EUR – mit denen sie frei handeln können.

Kritik an der Umsetzung in Österreich

Österreich hat sich verpflichtet, im Zeitraum zwischen 2008 und 2012 seinen Ausstoß an CO₂-Äquivalenten um 13 Prozent auf 68,8 Millionen Tonnen zu reduzieren. Die im Zuge des EU-Emissionsrechtehandels festgelegten Emissionsreduktionen reichen nicht aus, um diese Ziele zu erreichen. Aufgrund der dominierenden Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien (zirka 60 Prozent) und der bereits vergleichsweise effizienten Industrieanlagen sind die gewünschten Einsparungen in diesen Sektoren nicht realisierbar. Im Jahr 2006 lag der Ausstoß bereits 15 Prozent über dem Ausgangswert. Hauptverantwortlich für die schlechten Zahlen ist der Verkehrsbereich. Hier haben sich die Treibhausgasemissionen von 1990 bis Ende 2009 um 54 Prozent erhöht, wenngleich sie von 2008 auf 2009 um 0,9 Millionen Tonnen leicht abgenommen haben. Für das Jahr 2010 wird aufgrund der besseren Wirtschaftslage erneut mit einem Anstieg der Treibhausgasemissionen gerechnet. Der Transitverkehr war im Jahr 2006 für maximal acht Millionen Tonnen bzw. 30 Prozent der Emissionen im Verkehrsbereich verantwortlich. Damit lag Österreich Ende 2007 bereits um 8,1 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente hinter seiner Verpflichtung zurück, und dies obwohl der milde Winter 2006 den CO₂-Ausstoß im Bereich der Raumwärme dämpfte. Rechnet man die Emissionen hinzu, für die lediglich Vorsorge in Form von Zertifikaten für treibhausgasarme Projekte getroffen wurden, dann verfehlte Österreich das Ziel im Jahr 2007 sogar um knapp 20 Mio. Tonnen. Im Jahr 2008 konnte Österreich die Treibhausgasemissionen gegenüber dem Vorjahr geringfügig um 0,4 Mio. auf 86,6 Mio. Tonnen senken. Im Jahr 2009 sank der Wert auf 80,1 Millionen Tonnen. Insbesondere der Treibhausgasausstoß der Betriebe war aufgrund der Finanz- und Wirtschaftskrise von ursprünglich angenommenen 31,8 Mio. Tonnen auf 27,3 Mio. Tonnen um 14,5 Prozent zurückgegangen. Für das Jahr 2010 wird angesichts der besseren Wirtschaftslage allerdings bereits wieder mit einem Emissionsanstieg auf das Niveau von 2008 gerechnet.

In zwei Tranchen kaufte Österreich seit 2008 3,5 Millionen CO₂-Zertifikate von Lettland, der Kaufpreis blieb geheim. Insgesamt soll Österreich seit Beginn des Emissionsrechtehandels 45 Millionen Zertifikate zu je einer Tonne CO₂ von Ländern wie Spanien, Japan, Niederlande, Estland, Lettland und Tschechien gekauft haben. Der Durchschnittspreis wird mit 9 Euro pro Tonne angegeben. Im November 2011 rechnete der österreichische Umweltminister Nikolaus Berlakovich mit Ausgaben von 600 Millionen Euro, um fehlende CO₂-Zertifikate aus dem Ausland zuzukaufen und so die internationalen Verpflichtungen im Jahr 2014 zu erfüllen. In Summe dürfte Österreich aufgrund der voraussichtlichen Verfehlung der Klimaziele 1,1 Mrd. Euro nachzahlen müssen. Rund 530 Mio. Euro davon entfallen auf JI/CDM-Projekte, bei denen das Land Klimaschutzprojekte im Ausland finanziert und sich die CO₂-Einsparung dafür gutschreiben kann.

Wirtschaftliche Auswirkungen

Der Emissionshandel stellt keine Bedrohung für die Wettbewerbsfähigkeit energieintensiver Unternehmen in Deutschland dar, so das Kieler Institut für Weltwirtschaft (IfW). Auch mit Arbeitsplatzverlusten sei nicht in größerem Umfang zu rechnen. Hingegen seien erhebliche Senkungen des Ausstoßes von Treibhausgasen möglich.

Umweltpolitische Wirksamkeit

Die umweltpolitische Wirksamkeit und ökonomische Effizienz des Emissionshandels sind umstritten. Während er in der ökonomischen Theorie als effizienteste Form der Emissionsvermeidung gilt, gilt dies laut Jesse D. Jenkins in der realpolitischen Praxis wegen externer Beschränkungen, etwa der durchsetzbaren Preise, nicht. Das Cap wird anders gewählt, als es für das kosteneffektive Erreichen eigentlich angestrebter Ziele notwendig wäre. Daher kann die Kombination des Emissionshandels mit weiteren Instrumenten gemäß der Theorie des Zweitbesten die Effizienz verbessern oder sogar notwendig sein, mittel- und langfristig angestrebte Emissionsgrenzen überhaupt einzuhalten.

Die Wirksamkeit des Emissionshandels im Hinblick auf das Ziel, langfristige Investitionen in klimafreundliche Technologien zu stimulieren, ist derzeit aufgrund eines sehr niedrigen Zertifikatspreis, ausgelöst durch ein Überangebot an Zertifikaten, nicht gegeben. Aktuell (7. Oktober 2016) liegt der Preis – entgegen den ursprünglichen Erwartungen – gemäß den Gesetzen von Angebot und Nachfrage bei 5,62 Euro/Tonne. Diese Preise bieten laut Selder kaum Anreiz zur Emissionsreduktion. Um das 2015 im Übereinkommen von Paris international beschlossene Ziel einzuhalten, die globale Erwärmung bei deutlich unter 2 °C zu halten, müsste laut Rockström ein Mindestpreis von > 50 $ pro Tonne eingeführt werden. Bis 2050 müsste dieser Preis noch deutlich steigen. Joachim Weimann weist darauf hin, dass sich Investitionen in neue Technologien an Preiserwartungen orientieren und daher empirisch schwer zu ermitteln seien. Letztlich verweise auch dieses Argument nicht auf ein Versagen des Instrumentes Emissionshandel selbst, sondern auf einen politisch zu hoch gesetzten Cap. Niedrige Investitionen deuten darauf hin, dass Marktakteure auch langfristig keine wesentliche Knappheit an Zertifikaten erwarten.

Die Ursache für den Preisverfall ist weitgehend unbekannt. Die Rezession in den EU-Staaten sowie der Ausbau der Erneuerbaren Energien wurde häufig als Hauptgrund vermutet, wurde aber mittlerweile widerlegt. Um potentiell negative Interaktionen mit weiteren Klimaschutzinstrumenten wie Fördermaßnahmen für Erneuerbare Energien zu vermeiden, wird empfohlen, die ausgegebenen Zertifikate entsprechend der Zunahme der Ökostromproduktion zu reduzieren. Andererseits führen strengere nationale Klimaschutzmaßnahmen durch den bereits herrschenden Zertifikateüberschuss derzeit nicht dazu, dass Emissionen in andere EU-Staaten verlagert werden, wie dies normalerweise der Fall wäre, sondern erhöhen nur weiter den Zertifikateüberschuss.

Entwicklung des ETS

Phase I (2005–2007)

In Phase I mussten die Nationalstaaten 95 Prozent der Zertifikate kostenlos abgeben. Fünf Prozent konnten versteigert werden. Nur wenige Mitgliedstaaten nutzten ihren Spielraum. Somit wurden fast alle Emissionsberechtigungen verschenkt.

Preisentwicklung der EU-Emissionszertifikate in Phase I

Phase I stand unter dem Zeichen einer massiven Überallokation an Berechtigungen. Insgesamt wurden etwa 2.150 Millionen Zertifikate pro Jahr ausgegeben. Tatsächlich wurden aber nur 2.012 Millionen Tonnen (2005), 2.034 Mio. t (2006) beziehungsweise 2.050 Mio. t (2007) CO₂ von den erfassten Anlagen emittiert, also jährlich gut 100 Millionen Tonnen weniger als durch Zertifikate erlaubt gewesen wäre. Speziell der Energiesektor erhielt zu viele Emissionsberechtigungen. Insgesamt standen den 15 alten EU-Staaten in Phase I nicht weniger, sondern 4,3 Prozent mehr Emissionszertifikate zur Verfügung als im Basisjahr 1990. Lediglich Großbritannien und Deutschland verpflichteten sich in Phase I zu einer CO₂-Reduktion.

Nachdem Ende April 2006 bekannt wurde, dass die französischen Unternehmen im Jahr 2005 knapp 12 Prozent weniger Kohlendioxid emittierten als sie eigentlich dürften, brach der Preis der Emissionshandelszertifikate vom historischen Höchstwert von 30 Euro auf 9,13 Euro ein (siehe Grafik). Verantwortliche sprechen von einer „Testphase“ für das System. Der kontinuierliche Preisverfall zum Ende des Jahres 2007 ist darauf zurückzuführen, dass die Zertifikate nicht in die nächste Periode mitgenommen werden konnten. Entsprechend näherte sich ihr Wert gegen Null.

Wissenschaftliche Bewertung

Um den Erfolg des Emissionshandelssystems einschätzen und bewerten zu können, reicht ein einfacher Vergleich von Zertifikate-Zuteilung und tatsächlichen Emissionen nicht aus. Werden den Treibhausgasverursachern mehr Emissionsberechtigungen zugeteilt als diese brauchen, könnte das einerseits auf eine zu hoch angesetzte Begrenzung der Zertifikate (Überallokation), jedoch genauso gut auf unerwartete Einsparungen von Seiten der Industrie hindeuten.

Umweltökonomen des Massachusetts Institute of Technology schätzen die Reduzierung von CO₂-äquivalenten Emissionen als Folge der Einrichtung des EU-Emissionshandels in den Jahren 2005 und 2006 auf 50 bis 100 Mio. Tonnen pro Jahr. Dies würde immerhin zwischen 2,5 und 5 Prozent der gesamten Emissionen im EU-Emissionshandelssektor entsprechen. Das Ergebnis deutet eher auf unerwartete Ersparnisse vonseiten der Industrie hin, was einem – zumindest kleinen – Erfolg des Emissionshandels in dieser Phase gleichkommt. Die Forscher weisen jedoch darauf hin, dass einige der zugrunde gelegten Daten (Emissionen der Jahre 2000 bis 2002, die auch für die Erstellung der nationalen Allokationspläne verwendet wurden) nicht sehr verlässlich sind, da sie von der Industrie und unter Zeitdruck zur Verfügung gestellt wurden.

Veränderung der Treibhausgasemissionen des ETS-Sektors in Phase I (2005–2007)

Forscher der Katholischen Universität Löwen kommen zum Ergebnis, dass durch den EU-Emissionshandel alleine im Bereich der Stromproduktion im Jahr 2005 88 Millionen Tonnen Kohlendioxid und im Jahr 2006 rund 59 Millionen Tonnen eingespart werden konnten. Deutschland zeichnet demnach für 35,3 Millionen Tonnen (2005) bzw. 27,4 Millionen Tonnen (2006) verantwortlich, was rund 40 Prozent (oder rund 47 Prozent für 2006) der EU-weiten Emissionsminderung entspricht. Laut Studienautoren ist dies auf den überproportional hohen Anteil von Strom aus Kohlekraftwerken zurückzuführen, welche vom Emissionshandel besonders betroffen sind.

Laut Berechnungen der Europäischen Kommission (Stand Oktober 2008) lagen die Treibhausgasemissionen der EU-15 (ETS und Nicht-ETS-Sektor) im Jahr 2006 um 2,7 Prozent unter dem Ausgangswert von 1990, und das obwohl die Wirtschaft dieser Länder im selben Zeitraum um 40 Prozent wuchs. Die Emissionen der EU-27 fielen demnach um 10,8 Prozent unter den Basiswert. Laut eigenen Prognosen wird die EU ihr selbst gestecktes Ziel (siehe Abschnitt Hintergrund und Entstehungsgeschichte) somit voraussichtlich erreichen oder sogar übertreffen. Zumindest die jüngsten Erfolge basieren jedoch auf Einsparungen abseits des Emissionshandels. Schließlich sind die Emissionen des ETS-Sektors zwischen 2005 und 2007 nicht gesunken, sondern um 1,9 Prozent gestiegen (siehe Grafik).

Phase II (2008–2012)

Die zweite Phase lief von 2008 bis 2012 und fiel damit mit der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls zusammen, auf die sich die Emissionsziele beziehen. Die 2007 neu der EU beigetretenen Staaten Rumänien und Bulgarien nehmen nun genauso teil wie die EWR-Staaten Liechtenstein, Island und Norwegen.

Nach Genehmigung der 27 nationalen Allokationspläne durch die EU-Kommission stehen seit 2008 nur mehr Emissionsberechtigungen für 2,08 Mrd. t CO₂ pro Jahr zur Verfügung. Dies entspricht lediglich einer Unterausstattung von 40 Mio. t CO₂ (–1,9 Prozent) gegenüber den Emissionen im Jahr 2005.

Im Gegensatz zur ersten Handelsperiode können fehlende CO₂-Emissionsberechtigungen auch durch Emissionsreduzierungen in Drittländern, aus sogenannten Clean Development Mechanism (CDM) oder Joint Implementation-Projekten (JI) ausgeglichen werden. Beide Mechanismen ermöglichen es vor allem Industrieländern, ihre Reduktionsverpflichtungen bis zu einem gewissen Grad auch außerhalb des eigenen Staatsgebiets (etwa in Entwicklungsländern) einzulösen, wobei Aufforstungsprojekte ausgenommen sind. Einerseits sollen dadurch die Kosten der Emissionsverringerung möglichst niedrig gehalten werden. Andererseits soll der Transfer von Geld und Technologie den Entwicklungsländern eine ökologisch nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung ermöglichen. Die zulässige Höhe der so ausgeglichenen Emissionen kann jeder Staat eigenständig festlegen; in Deutschland wurde sie auf 22 Prozent der jeder einzelnen Anlage zugeteilten Emissionszertifikate begrenzt.

Außerdem werden etwas mehr Anlagen erfasst als in der ersten Periode, etwa Cracker in Chemiefabriken (insgesamt 52 Millionen Tonnen pro Jahr).

Bezüglich der Allokation der Zertifikate haben die Länder in ihren NAPs mehr Freiheiten: Sie können bis zu zehn Prozent ihrer Zertifikate versteigern. Deutschland verkauft momentan 8,8 Prozent der Zertifikate über die Börse. Dies wird von der staatseigenen KfW Bankengruppe abgewickelt.

Phase III (2013–2020)

EU Emissionshandel – Kurs (pro Tonne CO₂-Äquivalent), Echtzeitdiagramm siehe www.eex.com

Mit der am 23. April 2009 von der EU beschlossenen dritten Handelsphase wurden weitere klimawirksame Stoffe in den Emissionshandel einbezogen, darunter Lachgas und vollhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe. Es gibt allerdings Ausnahmen für energieintensive und exportorientierte Unternehmen.

Europaweites Cap statt nationaler Allokationspläne

Die Regelungen zur Vergabe der Zertifikate erfuhren wesentliche Veränderungen. Die nationalen Allokationspläne wurden durch eine EU-weite Gesamtobergrenze (Cap) für CO₂-Emissionen ersetzt. Diese betrug im Jahr 2013 2,08 Mrd. t CO₂. Die Menge wird jährlich – beginnend mit 2014 – um den festen Wert von 1,74 Prozent der durchschnittlich in der zweiten Handelsperiode verausgabten Zertifikate (entspricht 38,3 Mio. t CO₂) gesenkt.

Zuteilung der Zertifikate

Während in der ersten und zweiten Phase die Emissionszertifikate großteils gratis verteilt wurden, wurden mit Beginn der dritten Handelsperiode diese verstärkt durch Versteigerung vergeben. 2013 betrug der Anteil der auktionierten Zertifikate 20 Prozent (vorher bis zu zehn Prozent). In den folgenden Jahren steigt der Anteil voraussichtlich (abhängig von der Entwicklung der 'Carbon Leakage Liste') bis auf 70 Prozent im Jahr 2020 und schließlich auf 100 Prozent (2027). Laut ursprünglichem Kommissionsvorschlag sollten bereits 2020 sämtliche Emissionszertifikate versteigert werden. Der Rat der EU setzte sich jedoch schließlich mit dem weniger ambitionierten Ziel durch. Die Stromproduzenten müssen bereits seit 2013 alle benötigten Zertifikate bezahlen, ausgenommen davon sind – vor allem osteuropäische – Mitgliedstaaten, deren Kraftwerke einen vergleichsweise hohen Kohleanteil aufweisen. Die Betreiber dieser Kraftwerke erhielten zu Beginn noch bis zu 70 Prozent der Zertifikate gratis, müssen diese jedoch spätestens 2020 ebenfalls zur Gänze ersteigern.

Darüber hinaus kam es zu einer Neuregelung der Vergabe von Gratiszertifikaten. Jene Zertifikate, die weiterhin kostenfrei bleiben, werden nicht mehr nach dem Grandfathering (die Orientierung an historischen Emissionen der Anlage) vergeben, sondern nach dem Prinzip der besten verfügbaren Technologie (best available technology, BAT, Orientierung am technischen Standard der Anlagenklasse als Benchmark). Einem Stahlwerk etwa werden nicht mehr danach Zertifikate zugeteilt, wie viel CO₂ es bisher ausgestoßen hat, sondern gemessen an dem Maßstab, wie hoch der Ausstoß eines modernen und effizienten Stahlwerks der gleichen Größenordnung ist. Ausgangspunkt für die Festlegung der Benchmarks ist die Durchschnittsleistung der zehn Prozent effizientesten Anlagen eines Sektors bzw. Teilsektors in der Gemeinschaft in den Jahren 2007 und 2008. Die Benchmarks werden dann für die einzelnen Produkte ermittelt und berücksichtigen die „effizientesten Techniken, Ersatzstoffe, alternative Herstellungsprozesse, hocheffiziente Kraft-Wärme-Kopplung, effiziente energetische Verwertung von Restgasen, die Verwendung von Biomasse sowie die Abscheidung und Speicherung von CO₂, sofern entsprechende Anlagen zur Verfügung stehen.“ Jene energieintensiven Betriebe, die zu den umweltfreundlichsten zehn Prozent ihrer Branche in Europa zählen, werden mit Gratisemissionszertifikaten belohnt.

95 Prozent der Industrieemissionen erhalten kostenlose Zuteilungen [Stand 2013], da in diesen Branchen die Produktionskosten durch eine (theoretische) CO₂-Abgabe von 30 Euro/Zertifikat um mehr als fünf Prozent steigen würden und sie ihre Umsätze zu mehr als zehn Prozent im Export außerhalb der EU erlösen oder sofern eines dieser beiden Kriterien 30 Prozent beträgt. Dadurch sollen Wettbewerbsnachteile gegenüber Mitbewerbern verhindert werden, die in Staaten operieren, die sich nicht am globalen Klimaschutz beteiligen. Welche Sektoren in Zukunft von diesem sogenannten „Carbon Leakage“ profitieren, wird seit 2009 von der EU-Kommission bestimmt und alle fünf Jahre neu festgelegt.

Einnahmenverwendung

Die Einnahmen in Höhe eines hohen zweistelligen Milliarden-Euro-Betrages werden zum Teil an die Mitgliedstaaten ausgeschüttet, zum Teil einen Klimafonds speisen. Reiche EU-Staaten müssen 12 Prozent der ihnen zustehenden Emissionsrechte an ärmere Staaten abgeben, um deren Kosten durch den Emissionshandel abzufedern. Im Detail werden die zur Auktionierung vorgesehenen Emissionsberechtigungen wie folgt an die Mitgliedstaaten verteilt:

• 88 Prozent gehen an die Mitgliedstaaten entsprechend ihrer Emissionsanteile im Jahr 2005.
• 10 Prozent werden entsprechend dem Umverteilungsvorschlag der Kommission (Annex 2) an 19 ärmere bzw. wachstumsschwache Mitgliedstaaten verteilt.
• 2 Prozent gehen an jene neun neuen EU-Mitgliedstaaten, deren Treibhausgasemissionen zwischen 1990 und 2005 um 20 Prozent sanken. Rumänien erhält davon einen Anteil von 29 Prozent, Polen 27 Prozent und Bulgarien 15 Prozent.

Backloading und Marktstabilitätsreserve

Am 3. Juli 2013 stimmte das Europäische Parlament für eine Verknappung der Zertifikate, um ihren weiteren Preisverfall zu verhindern (siehe Abschnitt #Zertifikateüberschuss und Preisverfall). Am 9. Januar 2014 wurde das lange verhandelte Backloading schließlich von der EU beschlossen (Verordnung (EU) Nr. 176/2014). Die Versteigerung von insgesamt 900 Mio. Zertifikaten sollte von den Jahren 2014–2016 in die Jahre 2019 und 2020 verschoben werden. Nach der Entscheidung stiegen die Preise moderat, lagen aber bis 2018 immer noch deutlich unter der politischen Zielmarke.

Die EU etablierte daher mit Beschluss (EU) 2015/1814 und Richtlinie (EU) 2018/410 eine „Marktstabilitätsreserve“ (MSR), die ab dem 1. Januar 2019 zu wirken begann: Die 900 Millionen Zertifikate aus dem Backloading wurden aus dem Markt genommen und in eine neu gebildete Reserve überführt. Auch alle nicht zugeteilten Zertifikate, zum Beispiel Reste aus Versteigerungen, werden seit 2019 in diese Reserve übernommen. Die Regelung definiert zudem einen Korridor von 400–833 Mio. Zertifikaten, die jährlich im Umlauf sein sollen. Außerhalb des Korridors muss die EU mit der nächsten Auktion in den Markt eingreifen: Wird er unterschritten, so werden bis zu 200 Mio. Zertifikate (ab 2023: bis zu 100 Mio.) aus der Reserve zusätzlich in den Markt gebracht. Wird er überschritten, so werden im Folgejahr eigentlich zu versteigernde Zertifikate in die Reserve genommen, und zwar in einer Zahl, die 24 % des Vorjahresumlaufs entspricht (ab 2023: 12 %).

Phase IV (2021–2030)

Im Juli 2015 wurde durch die Europäische Kommission ein Vorschlag für die 4. Handelsperiode vorgelegt. Ab 2017 liefen hierzu Verhandlungen im Rahmen der sogenannten „Trilog“-Beratungen zwischen Kommission, Rat und Parlament. Im März 2018 trat die Reform schließlich in Kraft.

Als eine wesentliche Änderung wurde eine Erhöhung des linearen Reduktionsfaktors von 1,74 % auf 2,2 % beschlossen, die Emissionshöchstmenge soll also jährlich um 2,2 % reduziert werden. Dieser Reduktionsfaktor soll frühestens 2024 angepasst werden. Das deutsche Umweltbundesamt hält allerdings eine Reduzierung von jährlich 2,6 % für notwendig, um die langfristigen Klimaziele der EU zu erreichen.

Ab 2023 greifen Änderungen der Marktstabilitätsreserve: Sind weniger als 400 Mio. Zertifikate im Umlauf, werden 100 Mio. statt 200 Mio. aus der Reserve zusätzlich in den Markt gebracht. Sind mehr als 833 Mio. Zertifikate im Umlauf, entspricht die Zahl der im Folgejahr aus dem Markt genommenen Zertifikate nurmehr 12 % statt 24 % des Umlaufs. Die Reserve wird zudem auf das Zertifikatvolumen der Vorjahresversteigerung beschränkt, alle übrigen Zertifikate werden ungültig.

Luftverkehr

Der Luftverkehr in der EU-25 verursacht jährlich gut 130 Millionen t CO₂, etwa drei Prozent aller Emissionen.

Am 20. Dezember 2007 einigten sich die EU-Umweltminister, ab 2012 auch den Luftverkehr in den EU-Emissionsrechtehandel einzubeziehen. Damit sollten alle Fluglinien, die in der EU starten oder landen, in Zukunft unabhängig von ihrer Herkunft Emissionszertifikate kaufen – auch für Interkontinentalflüge. Damit sollte der seit 1990 um 87 Prozent gewachsene CO₂-Ausstoß des Luftverkehrs verringert werden. Der Preis eines Tickets für einen Hin- und Rückflug innerhalb der EU werde dadurch um bis zu neun Euro teurer werden, ergab eine Studie der EU-Kommission. Bei Langstrecken-Flügen sei mit Preiserhöhungen von bis zu 40 Euro zu rechnen.

Im Gegensatz zu den Industrie- und Stromunternehmen gibt es für den Flugverkehr keine NAPs. Stattdessen werden die Zertifikate direkt durch die Kommission verteilt. Außerdem werden nicht maximal zehn, sondern 15 Prozent der Zertifikate versteigert und die kostenlose Verteilung erfolgt nicht nach Grandfathering-Regeln, sondern anhand eines technologischen Benchmarks (best available technology, BAT). Damit werden zahlreiche Vorschläge der EU-Kommission für Phase III bereits antizipiert (siehe vorhergehender Abschnitt).

Das Europäische Parlament war in den Verhandlungen als Verfechter strengerer Regeln aufgetreten. So sollten der Flugverkehr bereits 2011 einbezogen, weniger Zertifikate zugeteilt und zudem ein größerer Anteil (nämlich 25 Prozent) versteigert werden.

Nicht-EU-Staaten sprachen sich daraufhin gegen die Einbeziehung „ihrer“ Fluggesellschaften in den EU-Emissionshandel aus. Indien, Russland, die Vereinigten Staaten und die Volksrepublik China verboten teilweise ihren Fluggesellschaften, sich den Regeln zu unterwerfen; so untersagte die Volksrepublik China den in ihrem Land registrierten Fluggesellschaften, Geldmittel für die Zertifikate aufzuwenden. Die Gegner des Vorhabens kritisieren, die EU überschreite damit ihre Zuständigkeit, zumal die Abgabe sich nach der Länge des gesamten Fluges und nicht nur nach der über den EU-Mitgliedstaaten zurückgelegten Strecke richten sollte. Der EuGH billigte aber in einem Urteil vom 21. Dezember 2011 die Vorgehensweise der EU und wies Klagen von US-Fluggesellschaften zurück.

Am 12. November 2012 setzte die EU-Kommission die Verpflichtung für die Abgabe von Treibhausgaszertifikaten für Flüge über die EU-Grenzen für ein Jahr bis zur Konferenz der internationalen Luftfahrtorganisation ICAO 2013 aus. Seitdem werden nur Flüge innerhalb der EU vom Emissionshandel erfasst, das sind rund 40 Prozent aller in der EU startenden oder landenden Flüge.

Im Oktober 2013 einigte sich die ICAO auf einen Fahrplan für ein weltweites Klimaschutzabkommen im Luftverkehr. Bis 2016 will sie ein marktbasiertes System zur Emissionsbegrenzung entwickeln, das 2020 in Kraft treten soll. Ausgehend von dem dann erreichten Niveau sollen die Luftfahrt-Emissionen fortan nur noch CO₂-neutral wachsen. Die USA und die großen Schwellenländer setzten aber durch, dass die Staaten sich dazu nicht verbindlich verpflichten. Zudem soll es Erleichterungen für Entwicklungsländer und für Staaten mit schwieriger Wirtschaftslage geben. Flüge zwischen EU- und Nicht-EU-Flughäfen in den EU-Emissionshandel einzubeziehen lehnte die ICAO-Vollversammlung ab. Abgelehnt wurde auch der EU-Kompromissvorschlag, nur die über Europa geflogenen Kilometer zu berücksichtigen („Luftraum-Ansatz“).

Zertifikateüberschuss und Preisverfall

Jährlich werden etwa 2 Mrd. Zertifikate benötigt. Dadurch, dass pro Jahr ca. 200 Mio. Zertifikate mehr ausgegeben werden als strukturell benötigt werden und zugleich nur 40 bis 50 Mio. Tonnen Zertifikate pro Jahr gelöscht werden, existiert ein Zertifikateüberschuss, der derzeit weiter ansteigt. Mit Stand Februar 2017 ist ein Überschuss von ca. 3 Milliarden Zertifikaten aufgelaufen. Diese Rahmenbedingungen hatten zur Folge, dass der Zertifikatspreis entgegen den ursprünglichen Erwartungen gemäß den Gesetzen von Angebot und Nachfrage auf einem sehr niedrigen Niveau von ca. 5 Euro/Tonne lag. Der Grund für diesen sehr niedrigen Preis ist unbekannt. Wurde zunächst die Rezession in den EU-Staaten sowie die verstärkte Einspeisung Erneuerbarer Energien als Ursache bezeichnet, so kam eine neuere Untersuchung zu dem Ergebnis, dass diese nur 10 % des Preisrückgangs erklären können, während 90 % des Preisrückgangs bisher ungeklärt sind. Ziel ist ein höheres Preisniveau, da nur so die Wirksamkeit des Emissionshandels gewährleistet werden kann.

Trotz des niedrigen Preises konnte für Deutschland nachgewiesen werden, dass nicht vom Zertifikatezwang befreite Firmen ihre Emissionen schneller senkten als der Durchschnitt, ohne Arbeitsplätze oder Exporte zu verlieren.

Nach Ansicht des ifo-Instituts vom Februar 2012 senken die durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) in Deutschland bei der Stromerzeugung vermiedenen Emissionen die Nachfrage nach Emissionshandelszertifikaten und damit deren Preis in Europa. Der niedrigere Preis würde fossile Energien billiger machen und so in Ländern ohne vergleichbare Förderungen die Investitionen in fossile Energiegewinnung lenken. Die Kohle- und Gaskraftwerke stünden dann eben in Polen oder Italien, während Solaranlagen in der Estremadura verhindert würden. Durch die Kollision mit dem EEG könne der EU-Emissionshandel daher seine Aufgabe, die Emissionen zu den geringst möglichen volkswirtschaftlichen Kosten zu senken, nicht erfüllen.

Der Preisverfall ließ Rufe zahlreicher Organisationen nach Reformen laut werden.

Das deutsche Umweltbundesamt drängte auf stärkere Anreize für den Klimaschutz durch den Emissionshandel und eine entsprechende Anpassung des Zertifikatebudgets. Nur so gebe es für Energiesektor und Industrie genug Anreiz, mehr in den Klimaschutz zu investieren. Insgesamt müsse das Europäische Klimaschutzziel von 20 Prozent auf 30 Prozent erhöht werden. Bedenklich sei zudem, dass die Emissionen aus dem Verkehrsbereich steigen, die nicht im Emissionshandel einbezogen sind.

Germanwatch veröffentlichte im Februar 2013 zusammen mit sechs großen Unternehmen einen Appell an die Bundesregierung zur Reparatur des EU-Emissionshandels. Darin fordern Alstom, EnBW, E.ON, Otto, Puma, Shell und Germanwatch mehr Sicherheit für Klimaschutzinvestitionen der Wirtschaft. Dafür müsse die Bundesregierung die Vorschläge der EU-Kommission zur Reform des Emissionshandels unterstützen. Ebenfalls wurde eine Umfrage des Instituts TNS Emnid veröffentlicht, der zufolge sich 73 Prozent der Deutschen dafür aussprechen, dass die EU ihr Emissionsziel für 2020 von den niedrigen 20 auf 30 Prozent unter dem Niveau von 1990 anhebt. Ebenfalls ¾ der Befragten wollten, dass Bundeskanzlerin Angela Merkel sich jetzt persönlich in intensive Verhandlungen mit der polnischen Regierung zur Erreichung des 30-Prozent-Ziels einschaltete. Polen war der wichtigste Blockierer höherer Klimaziele. Auch der Bundesverband Erneuerbare Energie appellierte mehrfach, den europäischen Emissionshandel wiederzubeleben, um so fairere Wettbewerbsbedingungen für erneuerbare Energien zu schaffen.

Nach Ansicht des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) vom März 2013 hatte sich ein großer Überschuss an Emissionszertifikaten angesammelt. Gründe hierfür seien „vor allem unerwartete Emissionsminderungen aufgrund der Wirtschaftskrise und ein starker Zustrom an internationalen Emissionsgutschriften“ gewesen. Nach Schätzungen des Instituts könnte der kumulierte Überschuss bis 2015 auf 2,6 Milliarden Tonnen ansteigen. Damit der Emissionshandel seine Lenkungswirkung erfüllen kann, müsse der Zertifikatsüberschuss dauerhaft abgebaut werden. Eine Analyse des Instituts zeige, dass ein Teil des Überschusses durch die Hedging-Nachfrage von Stromerzeugern absorbiert werden könne. Der verbleibende Überschuss könnte durch die von der EU-Kommission vorgeschlagene Verschiebung von Zertifikatsversteigerungen (Backloading) innerhalb der laufenden Handelsperiode reduziert werden. Zugleich sei ein Konsultationsprozess für eine strukturelle Reform des Emissionshandels eingeleitet worden. Durch diese Maßnahmen könne der EU-Emissionshandel seiner Rolle wieder gerecht werden. Andernfalls stehe die Glaubwürdigkeit der europäischen Klimapolitik auf dem Spiel.

Auch der Jahresbericht Energieverbrauch in Deutschland im Jahr 2013 der AG Energiebilanzen zieht das Fazit, dass „die mit dem Emissionshandel intendierten Anreize für ein emissionsminderndes Verhalten bei derartigen Zertifikatspreisen [von ca. 5 Euro/Tonne] nicht zu erwarten“ seien.

Die Preisentwicklung im EU-Emissionshandel begünstigte nach Ansicht der Agentur für Erneuerbare Energien vom Juni 2013 die Stromerzeugung aus Kohle zu Lasten flexibler Gaskraftwerke. Das konterkariere die Klimaschutz- und Energiewende-Ziele der EU und der deutschen Bundesregierung. Angesichts niedriger CO₂-Preise verschlechtere sich die Wettbewerbsfähigkeit von Erdgas- gegenüber Kohlekraftwerken und die Auslastung von Gaskraftwerken nehme ab.

Mit Einführung der 2015 beschlossenen Marktstabilitätsreserve, die seit 2019 greift (siehe Abschnitt #Backloading und Marktstabilitätsreserve) versuchte die EU, die Preise zu stabilisieren und auf ein wirksames Niveau zu erhöhen. Im Jahr 2017 begannen die Preise zu steigen, 2019 lagen sie um 20 EUR/t. Nach einem Bericht des Wegener Center und weiterer Einrichtungen reicht dieser Preis bei weitem nicht, die großskalige Inbetriebnahme von klimafreundlichen Technologien voranzutreiben.

Diskussion über eine Reform des Systems

Zölle

Im November 2010 sprach sich der Chefvolkswirt des Potsdamer Instituts für Klimaforschung, Ottmar Edenhofer, für die Einführung von Zöllen aus, die der CO₂-Belastung durch die eingeführten Produkte entsprechen. Durch solche Zölle soll verhindert werden, dass westliche Länder zur Reduktion ihrer Emissionen die Herstellung energieintensiver Produkte in Drittländer verlagern. Nach einer Studie des Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung ist jedoch unklar, ob solche Zölle den Gesamtausstoß an CO₂ verringern könnten.

Erweiterung der Abdeckung

Im Mai 2014 schlug Ottmar Edenhofer drei Hauptmaßnahmen für eine Reform vor, von denen eine die Zertifikatpflicht für Emissionen im Gebäude- und Transportsektor ist.

Mindestpreis der Zertifikate

Verschiedene Institutionen und Personen schlugen die Einführung eines Mindestpreises für Zertifikate vor. So Ottmar Edenhofer vom PIK mit einem Preislevel von 20 €/t.

In die gleiche Richtung geht ein Beitrag von Anita Engels und Sonja Peterson vom Deutschen Klima Konsortium (DKK). Sie diskutieren, die bei einem Mindestpreis nicht verkauften Zertifikate bestehen zu lassen und später, wenn der Zertifikatepreis einmal höher liegen sollte, zu verkaufen. In diesem Fall wäre der Mindestpreis für die absehbare Zukunft auch ein Höchstpreis, nämlich bis alle überschüssigen Zertifikate verbraucht sind.

Linking: Verknüpfung mit anderen Emissionshandelssystemen

Verschiedene regionale Emissionshandelssysteme können sich verknüpfen, indem sie Emissionsgutschriften des anderen Systems für ihre Reduktionsverpflichtungen anerkennen. Dieses sogenannte „Linking“ von Emissionshandelssystemen schafft einen größeren Kohlenstoffmarkt, kann Kosten reduzieren und die Liquidität und Stabilität des Marktes verbessern. Daneben gibt es auch Risiken, so können sich Probleme eines Systems in andere fortpflanzen.

Im Jahr 2004 beschloss die EU die Verknüpfung ihres Emissionshandelssystems mit den Offset-Märkten aus dem Clean Development Mechanism und der Joint Implementation des Kyoto-Protokolls. Dadurch kamen Zertifikate aus Projekten auf den EU-Markt, die keine zusätzlichen Emissionsminderungen bewirkt hatten. Die EU verschärfte in der Folge die Anforderungen an Emissionsminderungszertifikate aus diesen Offset-Märkten.

Seit 2010 verhandelte die EU eine Verknüpfung mit dem Emissionshandelssystem der Schweiz. Im November 2017 schließlich vereinbarten die Europäische Union und die Schweiz die Verbindung ihrer Systeme und begannen mit der technischen Vorbereitung für die Umsetzung. Per 1. Januar 2020 wurden die beiden Systeme verbunden.

Betrügereien in Verbindung mit dem EU-Emissionshandel

Betrug durch Karussellgeschäfte

Im Zusammenhang mit dem EU-Emissionshandel kam es 2008 und 2009 zu so genannten Karussellgeschäften. Emissionsrechte wurden in einem betrügerischen System mehrfach über EU-Landesgrenzen hinweg verkauft und die dabei anfallende Mehrwertsteuer unrechtmäßig vom Finanzamt an den Händler erstattet. Dabei werden die bei inner- und zwischenstaatlichem Handel in der EU geltenden Besonderheiten und unterschiedlichen Fristen für die Zahlung und Erstattung von Mehrwert- und Umsatzsteuer ausgenutzt. Die europäische Polizeibehörde Europol teilte im Dezember 2009 mit, dass in einigen Staaten bis zu 90 % des Volumens im Markt für Verschmutzungsrechte auf Betrug zurückgehen könnten. Den EU-Staaten Großbritannien, Frankreich, Dänemark, die Niederlande, Spanien und Deutschland sei durch den Steuerverlust bereits ein finanzieller Schaden von 5 Mrd. Euro entstanden. Der Gesamtschaden in Deutschland beträgt nach Angaben der Generalstaatsanwaltschaft Frankfurt 850 Millionen Euro. Als erste Konsequenz wurde in Großbritannien und Frankreich die Mehrwertsteuer auf Emissionszertifikate ausgesetzt; in den Niederlanden und Spanien wurde im Reverse-Charge-Verfahren die Steuerschuld für Umsätze vom Verkäufer auf den Käufer verlagert. Durch das Gesetz zur Umsetzung von europarechtlichen Vorgaben wird es ab dem 1. Juli 2010 auch in Deutschland zur Umkehrung der Steuerschuldnerschaft beim Handel mit Emissionszertifikaten kommen.

Das System, das die Betrüger nutzen, um Steuergelder zu erschwindeln, hat mit dem Emissionshandel selbst nichts zu tun und hat somit auch keine direkten Folgen für den Klimaschutz. Dennoch warnte Rob Wainwright, Direktor von Europol, diese kriminellen Aktivitäten würden die Glaubwürdigkeit des EU-Emissionshandels gefährden. Die damalige französische Wirtschaftsministerin Christine Lagarde forderte, den Handel mit Emissionsrechten einer geeigneten Kapitalmarktaufsicht zu unterwerfen. Die namentliche Fahndung nach einzelnen Tätern läuft zurzeit (08/2014) noch.

Diebstahl elektronischer Emissionszertifikate

Am 20. Januar 2011 wurde bekannt, dass unbekannte Hacker bis zu zwei Millionen Emissionsberechtigungen im Wert von 28 Millionen Euro gestohlen haben. Die EU-Kommission hatte daraufhin den gesamten Spot-Handel mit Verschmutzungsrechten (rund ein Fünftel der gesamten Marktaktivitäten) bis auf weiteres ausgesetzt. Lediglich die Zuteilung und die Abtretung von Verschmutzungsrechten bleiben erlaubt. Zuvor hatten bereits die Pariser CO₂-Börse BlueNext und die Registrierungsstellen der betroffenen Länder Tschechien, Griechenland, Estland, Polen und Österreich ihren Betrieb eingestellt. In Tschechien wurden nach Angaben eines Marktteilnehmers 470.000 EUAs im Wert von 6,7 Millionen Euro gestohlen. In Österreich beträgt der Schaden laut Bundespolizeidirektion Wien 7,5 Millionen Euro. Es ist der bisher größte Störfall im europäischen Handel mit Verschmutzungsrechten.

Am 4. Februar 2011 lief der EU-Emissionshandel wieder an. Die Europäische Kommission gab bekannt, dass die nationalen Handelsregister Deutschlands, Frankreichs, der Niederlande, der Slowakei und Großbritanniens ihren Betrieb wieder aufnahmen. Die fünf Staaten hatten gegenüber der Kommission zuvor nachgewiesen, dass ihre nationalen Handelssysteme alle notwendigen Sicherheitsanforderungen erfüllen.

Experten machen die laxen Sicherheitsregeln einzelner Länder für den Vorfall verantwortlich. So sei die Abfrage der Identität mangelhaft gewesen. Europaweit stehen laut EU-Kommission 14 Länder im Verdacht, die Sicherheitsanforderungen nicht zu erfüllen. Der Generaldirektor für Klimaschutz, Jos Delbeke kündigte an, alle Mitgliedstaaten zu ihren Sicherheitsvorkehrungen zum Schutz vor Hackerangriffen und Diebstählen zu befragen. Der Chef der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt), Hans-Jürgen Nantke, sprach sich für eine Harmonisierung der europäischen Sicherheitsstandards aus. Bereits Ende November 2010 waren in Rumänien 1,6 Millionen Zertifikate verschwunden.

Betrug mit CDM- und JI-Zertifikaten

Die genannten flexiblen Mechanismen, der Clean-Development-Mechanism (CDM) und Joint Implementation (JI), erlauben es Industriestaaten, Projekte im Ausland zur Reduzierung von Emissionen durchzuführen und sich auf die eigene Klimabilanz gutschreiben zu lassen. Im Zusammenhang mit diesen Mechanismen kam es immer wieder zu Betrugsvorwürfen. Zum Teil würden die Emissionen bewusst nach oben getrieben, um sie anschließend wieder zu reduzieren und sich den Effekt gutschreiben zu lassen. NGOs und wissenschaftliche Institute kritisieren daher die praktische Umsetzung der flexiblen Mechanismen und fordern genauere Kontrollen und eine Begrenzung der erlaubten Gutschriften.

Literatur

Handbücher

• European Commission (Hrsg.): EU ETS Handbook. 2015 (europa.eu [PDF; 3,3 MB]). 

Monografien und Sammelwerke

• Wolfgang Gründinger: Lobbyismus im Klimaschutz. Die nationale Ausgestaltung des europäischen Emissionshandelssystems. VS Verlag, Wiesbaden 2012, ISBN 978-3-531-18348-0.
• FutureCamp Climate GmbH: Emissionshandel und Klimastrategien. Weka Media, Kissing 2010, ISBN 978-3-8111-1938-3.
• Walter Frenz: Emissionshandelsrecht. Kommentar zum TEHG und ZuG. Springer Verlag, Heidelberg 2005, ISBN 3-540-22818-7.
• Ines Zenke, Thomas Fuhr: Handel mit CO₂-Zertifikaten. C.H. Beck Verlag, München 2006, ISBN 3-406-55245-5.
• Timo Hohmuth: Emissionshandel und deutsches Anlagenrecht. Carl Heymanns, Köln 2006, ISBN 3-452-26471-8.
• Yvonne Kerth: Emissionshandel im Gemeinschaftsrecht. Die EG-Emissionshandelsrichtlinie als neues Instrument europäischer Klimaschutzpolitik. (= Jus Europaeum. Band 29). Nomos-Verlag, Baden-Baden 2004, ISBN 3-8329-0709-2.
• Michael Lucht, Gorden Spangardt: Emissionshandel. Springer Verlag., Heidelberg 2004, ISBN 3-540-21005-9.
• Ines Zenke, Ralf Schäfer (Hrsg.): Energiehandel in Europa – Öl, Gas, Strom, Derivate, Zertifikate. C.H. Beck Verlag, München, 3. Auflage. 2012, ISBN 978-3-406-63237-2.
• Raimund Körner, Hans-Peter Vierhaus: Treibhausgasemissionshandelsgesetz und Zuteilungsgesetz 2007. Kommentar. Beck, München 2005, ISBN 3-406-52551-2.
• Energieinstitut an der Johannes Kepler Universität Linz (Hrsg.): Rechtsprobleme des Emissionszertifikategesetzes. 2006, ISBN 3-902460-27-X.
• Ines Zenke, Thomas Fuhr, Malte Bornkamm (Hrsg.): CO₂-Handel aktuell. VWEW Verlag, Frankfurt am Main 2009, ISBN 978-3-8022-0903-1.

Fachartikel

• Bertram u. a.: Complementing carbon prices with technology policies to keep climate targets within reach. In: Nature Climate Change. 5, (2015), doi:10.1038/nclimate2514.
• Nicolas Koch, Sabine Fuss, Godefroy Grosjean, Ottmar Edenhofer: Causes of the EU ETS price drop: Recession, CDM, renewable policies or a bit of everything?—New evidence, Energy Policy 73, (2014), S. 676–685. doi:10.1016/j.enpol.2014.06.024
• Alfred Endres, Cornelia Ohl: Kyoto, Europe? – An Economic Evaluation of the European Emission Trading Directive. In: European Journal of Law and Economics. 19, 2005, S. 17–39, ISSN 0929-1261
• Franzjosef Schafhausen: Das Brüsseler Klimapaket – wichtige Wegmarke für die internationalen Verhandlungen. In: Energiewirtschaftliche Tagesfragen. 3/2009.
• E. Delarue, K. Voorspools, W. D’haeseleer: Fuel Switching in the electricity sector under the EU ETS. In: Journal of Energy Engineering. 2008, ISSN 0733-9402, S. 40–46.
• Martin A. Beckmann, Andreas Fisahn: Probleme des Handels mit Verschmutzungsrechten – ein Beitrag zur Diskussion um die Bewertung ordnungsrechtlicher und marktgesteuerter Instrument in der Umweltpolitik 2009

Weblinks

Wiktionary: Emissionshandel – Bedeutungserklärungen, Wortherkunft, Synonyme, Übersetzungen

 Wikinews: Emissionshandel in der Europäischen Union beginnt – Nachricht

• Offizielle Informationsseite der Europäischen Kommission mit zahlreichen Berichten und Dokumenten (englisch)
• Seite des Bundesumweltministeriums zum Emissionshandel – Nachrichten, Pressemitteilungen, Reden, Dokumente und Gesetzestexte
• Deutsche Emissionshandelsstelle des Umweltbundesamtes – Implementierungsorgan für den Emissionshandel in Deutschland
• Agentur für Erneuerbare Energien: Niedrige CO₂-Preise konterkarieren die Energiewende und Klimaziele, Hintergrundpapier
• WWF: Studie über Zusatzgewinne der Industrie durch EU-Emissionshandel
• ICAP: EU ETS
• Aktueller Treibhausgas-Kurs im EU-Emissionshandel (zunächst die Seite aufrufen, dann auf das kleine Chart-Zeichen rechts unten in der weißen Leiste klicken, dann z. B. auf „6m“ für 6-Monats-Übersicht klicken)