Öffentliche Verwaltung

aus Wikipedia, der freien Enzyklopädie
Wechseln zu: Navigation, Suche
Dieser Artikel befasst sich mit der organisierten öffentlichen Verwaltung. Zur Fachzeitschrift siehe Die Öffentliche Verwaltung.
Deutschlandlastige Artikel Dieser Artikel oder Absatz stellt die Situation in Deutschland dar. Hilf mit, die Situation in anderen Staaten zu schildern.

Die öffentliche Verwaltung ist nach der bis heute gültigen rechtswissenschaftlichen Negativdefinition von Otto Mayer die Tätigkeit des Staates oder eines anderen Trägers öffentlicher Verwaltung, die weder Gesetzgebung (Legislative) noch Rechtsprechung (Judikative) oder Regierung ist.[1] Die öffentliche Verwaltung ist danach derjenige Teil der Exekutive, der öffentliche Aufgaben wahrnimmt. Sie ist der administrative Teil der vollziehenden Gewalt (Administrative). Die politische Regierungstätigkeit (Gubernative) ist nicht Teil der öffentlichen Verwaltung.[2]

Als organisationstheoretisches Leitbild für die öffentliche Verwaltung fungiert die Bürokratietheorie nach Max Weber. Die Ergebnisse der öffentlichen Verwaltung werden als Verwaltungsleistung bezeichnet. Die öffentliche Verwaltung als interdisziplinäres Untersuchungsobjekt ist der Gegenstand der Verwaltungswissenschaft.[3]

Merkmale[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die öffentliche Verwaltung weist bestimmte Charakteristika auf[4] und lässt sich nach Ernst Forsthoff eher beschreiben als definieren.

So ist das Handeln der Verwaltung an Gesetz und Recht gebunden (Art. 20 Abs. 3 GG). Nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung[5] darf die Verwaltung nicht ohne gesetzliche Ermächtigung (Vorbehalt des Gesetzes) und nicht im Widerspruch zu bestehenden gesetzlichen Regelungen (Vorrang des Gesetzes) handeln. Das schließt auch eine bestimmte Zuständigkeitsverteilung ein.

Handlungsträger der Verwaltung sind die Behörden, die hierarchisch strukturiert sind. Die Ausführungskontrolle (Dienst-, Rechts- und Fachaufsicht) obliegt der jeweils höheren Behörde bzw. der Verwaltungsspitze. Oberste Behörden sind auf Bundes- und Landesebene die Ministerien, die Verwaltungsspitze der jeweilige Minister. Die Verwaltungsspitze ist im System der Gewaltenteilung gegenüber einem gewählten Gremium (Parlament) rechenschaftspflichtig, beispielsweise der Bürgermeister als Hauptverwaltungsbeamter der Stadtverwaltung gegenüber dem Gemeinderat.

Begriff der öffentlichen Verwaltung[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die öffentliche Verwaltung befasst sich mit der Verwaltung des Staates. Der Verwaltungsbegriff unterscheidet die Verwaltung im organisatorischen Sinn, die Verwaltung im materiellen Sinn und die Verwaltung im formellen Sinn.[6][7]

Verwaltung im organisatorischen Sinn[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die Verwaltung im organisatorischen Sinn meint den Verwaltungsapparat, d. h. die Organisation der Verwaltung in Verwaltungsträger, Verwaltungsorgane und alle sonstigen Verwaltungseinrichtungen.[6]

Verwaltung im materiellen Sinn[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Verwaltung im materiellen Sinn ist die Staatstätigkeit, die materiell die Wahrnehmung von Verwaltungsangelegenheiten zum Gegenstand hat, unabhängig von dem handelnden Verwaltungsträger oder Organ. Bisherige Definitionsversuche grenzen den Begriff nicht vollständig ab oder sind zwar differenziert, aber sehr abstrakt.

Danach ist öffentliche Verwaltung im materiellen Sinne etwa „die mannigfaltige, konditional oder nur zweckbestimmte, also insofern fremdbestimmte, nur teilplanende, selbstbeteiligt entscheidend ausführende und gestaltende Wahrnehmung der Angelegenheiten von Gemeinwesen und ihrer Mitglieder als solcher durch die dafür bestellten Sachwalter des Gemeinwesens“[8] oder "als den Organen der vollziehenden Gewalt und bestimmten diesen zuzurechnenden Rechtssubjekten übertragene eigenverantwortliche ständige Erledigung der Aufgaben des Gemeinwesens durch konkrete Maßnahmen in rechtlicher Bindung nach (mehr oder weniger spezifiziert) vorgegebener Zwecksetzung".[9]

Verwaltung im formellen Sinn[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Verwaltung im formellen Sinn meint alle ausgeübten Tätigkeiten der Verwaltungsbehörden[6] unabhängig davon, ob sie materiell verwaltender Art sind wie den Erlass eines Verwaltungsakts oder einer Rechtsverordnung.

Rechtsgrundlagen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Das Verwaltungsrecht umfasst alle Rechtsnormen, die sich auf den Aufbau, die Aufgaben und die Befugnisse der Verwaltung beziehen und die Legitimation für ihre Tätigkeit darstellen.

Das allgemeine Verwaltungsrecht regelt Verfahren und Rechtsinstitute, die einheitlich für die gesamte Verwaltung gelten. Das besondere Verwaltungsrecht umfasst die Rechtsgrundlagen für die einzelnen Teilbereiche der Verwaltung, wie das Beamtenrecht, das Polizeirecht oder das Gewerberecht.

Im Gegensatz zu diesen Rechtsnormen mit Außenwirkung entfalten Verwaltungsvorschriften (Erlasse, Runderlasse, Dienstanweisungen) grundsätzlich keine Wirkung gegenüber dem Bürger. Als sog. Innenrecht regeln sie allein interne Vorgänge innerhalb eines Verwaltungsträgers wie die Zusammenarbeit verschiedener Organe. Ausnahmen können sich aus der Selbstbindung der Verwaltung ergeben.

Aufgaben[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Ausgehend von der historisch ältesten Aufgabe, das jeweilige Territorium nach außen und innen zu schützen und seine finanzielle Basis zu sichern, zählt die Eingriffsverwaltung (Ordnungs- und Steuerverwaltung) zum klassischen Handlungsfeld der öffentlichen Verwaltung. Im 19. Jahrhundert kamen die Lenkungsverwaltung zur Förderung des wirtschaftlichen Wohlstands durch Handel und Industrie und schließlich die Leistungsverwaltung eines modernen Wohlfahrtsstaates hinzu, der die soziale Sicherheit der Bürger durch Unterstützung einzelner (z. B. Sozialhilfe) und die Bereitstellung öffentlicher Einrichtungen der Daseinsvorsorge gewährleistet.[10]

Die Bedarfsverwaltung dient der Beschaffung von Personal und Sachmitteln für die Verwaltungstätigkeit.[6]

In jüngster Zeit wird auch von der öffentlichen Verwaltung eine "nachhaltige" Aufgabenerfüllung erwartet.[11]

Träger und Personal[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Bund, Länder und Gemeinden in Deutschland

Entsprechend der föderalen Verwaltungsgliederung in Deutschland sind die Träger der öffentlichen Verwaltung der Bund, die Länder und die Gemeinden.

Wird die Verwaltung durch eigene Behörden des Bundes oder der Länder ausgeübt, spricht man von unmittelbarer Staatsverwaltung. Hierzu werden auch Regiebetriebe und Eigenbetriebe gezählt. Werden dagegen selbständige Rechtsträger (Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts) sowie beliehene (bewidmete) Unternehmer tätig, beispielsweise ein Schornsteinfegermeister, der TÜV oder die DEKRA, spricht man von mittelbarer Staatsverwaltung.

Insgesamt beschäftigt die öffentliche Verwaltung etwa 4,2 Millionen Beamte, Angestellte und Arbeiter.[12]

Bundesverwaltung[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Träger der öffentlichen Verwaltung in Deutschland

Die unmittelbare Bundesverwaltung ist mit der Durchführung aller Angelegenheiten betraut, die nach dem Grundgesetz unter die Zuständigkeit des Bundes fallen (Art. 87 bis Art. 89 GG). Sie verfügt über insgesamt 316.500 Mitarbeiter. Nachfolgend einige Bundesbehörden und deren Anzahl an Mitarbeitern:

Hinzu kommen 186.600 Soldaten, die nicht als Mitglieder der Verwaltung erfasst werden, aber dem Verteidigungsministerium unterstehen, und knapp 80.000 THW-Angehörige, die dem Bundesministerium des Innern unterstehen.

Daneben gibt es noch die mittelbare Bundesverwaltung. Hierzu gehören die Bediensteten bei Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts unter Bundesaufsicht und die Bediensteten der Bundesbank.

Die bundeseigene Verwaltung hat seit 1990 einen erheblichen Anteil ihrer Bediensteten abgegeben. Zunächst überführte die Postreform sämtliche Beschäftigten der Postbehörden in die privatrechtlichen Einheiten von Post, Telekom und Postbank, mit der Bahnreform ist die ehemalige Behörde des Bundesverkehrsministeriums ebenfalls in private Strukturen überführt worden (mit Ausnahme des Bundeseisenbahnvermögens). Darüber hinaus wurde auch die Deutsche Flugsicherung privatisiert.

Landesverwaltungen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Hauptartikel: Landesverwaltung

Da die Länder mit dem weitaus größten Teil der Verwaltungsaufgaben in Deutschland betraut sind (Art. 30 GG), sind die Landesbehörden und die angeschlossenen Betriebe von der Personalstärke her der herausragende Teil der öffentlichen Verwaltung. In den 16 deutschen Landesverwaltungen arbeiten 2,3 Millionen Menschen, im Einzelnen:

  • in der Finanzverwaltung der Länder (153.300)
  • in den Hochschulen (237.900)
  • in Schulen und der vorschulischen Bildung (817.400)
  • im Rechtsschutz und der Gerichtsverwaltung (189.700)
  • in der Polizei (273.600, davon 228.000 Vollzugsbeamte)
  • in den sonstigen Verwaltungen (601.100).

Für die Hochschulen sind nur die öffentlich Beschäftigten angegeben. Insgesamt arbeiten an Hochschulen 488.700 Beschäftigte und in den ihnen angeschlossenen Kliniken nochmals 189.200 Mitarbeiter.

Kommunalverwaltungen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die Städte und Gemeinden in Deutschland verwalten im eigenen Wirkungskreis alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Dieses Selbstverwaltungsrecht ist ihnen im Grundgesetz garantiert (Art. 28 Abs. 2 GG). Außerdem erfüllen sie im übertragenen Wirkungskreis ihnen gesetzlich zugewiesene staatliche Aufgaben.

Die kommunale Aufgabenstruktur unterscheidet:

  • freiwillige Aufgaben wie Bäder, Busse, Theater etc.,
  • Pflichtaufgaben ohne Weisung: Schulen und Kindergärten, Strom, Gas, Wasser, Müllabfuhr etc.,
  • Pflichtaufgaben nach Weisung: Sozialhilfe, Wohngeld, Feuerwehr, Zivilschutz, Gemeindewahlen etc.,
  • staatliche Auftragsangelegenheiten: Volkszählung, Wehrpflichtigenerfassung, Landtags- und Bundestagswahlen.

Städte können kreisfrei sein oder sich zu Kreisverbänden zusammenschließen, um übergeordnete Aufgaben (insbesondere Pflichtaufgaben) effektiver bewältigen zu können. Neben Kreisen existieren für Spezialaufgaben weitere kommunale Verbände, von denen die wichtigsten die Landschaftsverbände sind. Die Kontrollgremien dieser Körperschaften besetzen Kommunalvertreter, finanziert werden sie über Umlagen aus den Kommunalhaushalten.

Zusammengefasst beschäftigen die Kommunalverwaltungen 1,57 Millionen Mitarbeiter aufgeteilt auf die Bereiche:

  • allgemeine Verwaltung (249.000)
  • öffentliche Sicherheit und Ordnung (115.000)
  • Schulen (128.000)
  • Wissenschaft, Forschung und Kultur (86.000)
  • soziale Sicherung (281.000)
  • Gesundheit, Sport und Erholung (84.000)
  • Bau- und Wohnungswesen, Verkehr (138.000)
  • öffentliche Einrichtungen, Wirtschaftsförderung (155.000)
  • Krankenhäuser (278.000)
  • sonstige (58.000).

Formen des Verwaltungshandelns[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die öffentliche Verwaltung erfüllt ihre Aufgaben in der Regel in öffentlich-rechtlicher Rechtsform, d.h. sie handelt aufgrund von Rechtsvorschriften, die dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind. Für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz, für alle öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art sind die Verwaltungsgerichte zuständig (§ 40 Abs. 1 VwGO). Öffentlich-rechtliche Geldforderungen und Verwaltungsakt sind im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchsetzbar (§ 1, § 6 VwVG).

Aufgaben der Leistungsverwaltung können jedoch auch in Privatrechtsform erfüllt werden (Verwaltungsprivatrecht). Auch bei der eigenen Bedarfsdeckung, den sog. fiskalischen Hilfsgeschäften wie der Beschaffung von Büromaterial handelt die Verwaltung nach Privatrecht (beispielsweise nach Kaufrecht des BGB).

Werden Aufgaben der öffentlichen Verwaltung auf natürliche oder juristische Personen des Privatrechts übertragen, spricht man von Beleihung.

Die Abgrenzung von öffentlichem und privatem Recht beurteilt sich nach der modifizierten Subjektstheorie.

Handlungsformen der Verwaltung

Systematische Darstellung:[13]

Reformbestrebungen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Hauptartikel: Verwaltungsreform

Die Reform der öffentlichen Verwaltung beschäftigt die Verwaltung selbst und die Verwaltungswissenschaften sowie eine nicht unerhebliche Anzahl an Beratungsunternehmen – nicht zu vergessen die KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement).[14]

Reformziele sind sowohl die Steigerung der Effektivität als auch die Haushaltskonsolidierung.

Aufgabenkritik[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Grundsätzlich lassen sich funktionale Reformen der Aufgabenverteilung,[15] Verwaltungsstrukturreformen wie die Durchsetzung der Einräumigkeit und Gebietsreformen unterscheiden.

Binnenreformen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die strenge Hierarchie führt zu einer autoritären Struktur innerhalb der Verwaltung. Daher arbeiten Behörden oft stark arbeitsteilig und Entscheidungen folgen festen Dienstwegen. Die Steuerung der Verwaltung ist daher sehr formal und aufgrund ihrer politisch ausgerichteten Verwaltungsspitze nicht vom Wesen her auf ökonomische Ziele ausgerichtet. Das Fehlen ökonomischer Prinzipien ist auch daran erkennbar, dass das Finanzwesen kameralistisch organisiert ist: Oft werden Budgets politisch ausgehandelt. Jedenfalls im Bereich der Kommunalverwaltungen werden derzeit in fast allen Bundesländern die Haushalte auf die kaufmännische Buchführung (Neues kommunales Finanzmanagement) umgestellt.

Ein in der heutigen Zeit zunehmend als Problem betrachteter Faktor ist das behördliche Anreizsystem. Da jedermann Zugang zum öffentlichen Dienst haben soll und die Leistungen der Verwaltung keinen Markt haben, greift die Verwaltung auf Hilfsgrößen (Beurteilungen) zurück. Bei diesen Beurteilungen wird nicht immer klar, welche Leistungen erwartet werden und inwieweit Wohlverhalten belohnt wird. Mangels Leistungsdefinition fehlen leistungsbezogene Anreize insbesondere monetärer Art. Das interne Prestige wird stattdessen oft an Behörden-, Abteilungs- oder Budgetgröße gemessen. Das Beamtenrecht gibt die Anforderungen des Grundgesetzes an öffentlich Bedienstete wieder. Es gilt dem in Verwaltungsdingen Unerfahrenen als hinderlich für Verwaltungsinnovationen oder fachliche Initiativen. Hier sind durch die Einführung von Elementen des modernen Personalmanagements in der öffentlichen Verwaltung Änderungen auf dem Weg.[16] Für Tarifbeschäftigte im öffentlichen Dienst sind durch den neuen TVöD Leistungsanreize vorgesehen, diese sollen auch auf das Beamtenrecht übertragen werden.

Europäischer Verwaltungsraum[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die Europäische Union strebt nicht nur eine Rechtsgemeinschaft an, etwa mit dem Konzept eines gemeinsamen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, sondern entwickelt sich auch zunehmend zu einer Verwaltungsgemeinschaft.[17] In diesem Zusammenhang bezeichnet der Begriff des Europäischen Verwaltungsraums (engl. European Administrative Space) einerseits eine Harmonisierung der nationalen Verwaltungen durch die Entwicklung gemeinsamer Standards im Verwaltungsverfahren, im Rechtsschutz und der Verwaltungsorganisation,[18] andererseits eine Verflechtung von nationalen Verwaltungen mit der EU-Administration sowie eine bi- oder multinationale Zusammenarbeit nationaler Verwaltungsräume,[19] etwa in geographischen Grenzregionen. Ein weiterer Gegenstand sind die Handlungsformen der EU-Eigenverwaltung gegenüber den Unionsbürgern, einer mitgliedstaatlichen Behörde oder auch einem Mitgliedstaat selbst.[20]

Angestoßen durch den Vertrag von Maastricht und die jüngste EU-Osterweiterung ist der Europäische Verwaltungsraum gegenwärtig weniger durch eine gemeinsame Politik, als vielmehr durch eine intensive wissenschaftliche Erforschung der einzelnen Entwicklungen und den Versuch, diese zu systematisieren und zu steuern gekennzeichnet.[21][22]

Siehe auch[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Literatur[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

  • Klaus König, Heinrich Siedentopf (Hg.): Öffentliche Verwaltung in Deutschland. 2. Auflage., Baden Baden: Nomos-Verlag 1998
  • Thomas Ellwein: Geschichte der öffentlichen Verwaltung, in: Politische Wissenschaft. Beiträge zur Analyse von Politik und Gesellschaft. VS Verlag für Sozialwissenschaften 1987, S. 20-33. ISBN 978-3-531-11927-4

Weblinks[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Einzelnachweise[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

  1. Otto Mayer: Deutsches Verwaltungsrecht, 1895. Digitalisat im Deutschen Textarchiv
  2. Jörg Bogumil, Werner Jann, Frank Nullmeier (Hg.): Politik und Verwaltung. Sonderband 37 der Politischen Vierteljahresschrift, Wiesbaden: VS Verlag
  3. Jörg Bogumil, Werner Jann: Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland. Einführung in die Verwaltungswissenschaft. Wiesbaden, 2005
  4. Iryna Spektor: Die Öffentliche Verwaltung Abgerufen am 2. März 2016.
  5. Hinnerk Wissmann: Generalklauseln. Verwaltungsbefugnisse zwischen Gesetzmäßigkeit und offenen Normen. Mohr Siebeck, 2008, ISBN 978-3-16-149555-7.
  6. a b c d Hartmut Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. 2014
  7. Herbert Strunz: Der Verwaltungsbegriff, in: Gestaltung öffentlicher Verwaltungen, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 1993, S. 3-35. ISBN 978-3-642-52078-5
  8. Hans J. Wolff, Otto Bachof, Rolf Stober, Winfried Kluth: Verwaltungsrecht Bd. 1, München, 13. Auflage 2016
  9. Klaus Stern:Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, 1980, S. 738
  10. Klaus König: Kritik öffentlicher Aufgaben Speyerer Forschungsberichte 72, 1988
  11. Stefan Schaltegger, Berno Haller, Astrid Müller, Johanna Klewitz, Dorli Harms: Nachhaltigkeitsmanagement in der öffentlichen Verwaltung. Herausforderungen, Handlungsfelder und Methoden Leuphana Universität Lüneburg, 30. September 2009
  12. Statistisches Bundesamt: Personalstandstatistik 2014, Personal des öffentlichen Dienstes S. 15. destatis.de, abgerufen am 3. März 2016.
  13. Mario Martini: Die Handlungsinstrumente der öffentlichen Verwaltung. Knowledge-Map 4/II, 2008 (PDF; 91 kB)
  14. Klaus König (Hg.): Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert. Baden-Baden: Nomos-Verlag
  15. Klaus König: Kritik öffentlicher Aufgaben Speyerer Forschungsberichte 72, 1988
  16. Kerstin Magnussen: Personalentwicklung als Erfolgsfaktor. Große Herausforderung des Personalmanagements im öffentlichen Dienst Publicus, 2014/7
  17. Ulrich Stelkens: Der Europäische Verwaltungsraum Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung, abgerufen am 4. März 2016
  18. SIGMA-Projekt der OECD, Webseite abgerufen am 4. März 2016
  19. vgl. beispielsweise Abschnitt III Europäische Verwaltungszusammenarbeit §§ 8a bis 8e Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG) vom 23. Dezember 1976, zuletzt geändert durch Art. 9a Abs. 1 Bayerisches E-Government-Gesetz vom 22. Dezember 2015 ( GVBl. S. 458 )
  20. Ulrich Stelkens: Handlungsformen der EU-Eigenverwaltung beim direkten Vollzug des EU-Rechts (und im Europäischen Verwaltungsverbund) Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung, abgerufen am 4. März 2016
  21. Eckhard Schröter: Europäischer Verwaltungsraum und Reform des öffentlichen Sektors, in: Handbuch zur Verwaltungsreform, Wiesbaden, 2005, S. 510-518. ISBN 978-3-8100-4082-4
  22. Wolfgang Kahl: Der Europäische Verwaltungsverbund: Strukturen – Typen – Phänomene. Der Staat, Vol. 50, Nr. 3 (2011), S. 353-387.
Rechtshinweis Bitte den Hinweis zu Rechtsthemen beachten!