Anstalt des öffentlichen Rechts (Deutschland)

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Eine Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR, AdöR) in Deutschland ist eine mit Sachmitteln (öffentliches Gebäude, Fahrzeuge) und Personal (Planstellen für Beamte, Stellen für Arbeitnehmer) ausgestattete Einrichtung, welche in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung steht und dauerhaft einem öffentlichen Zweck dient. Anders als eine Körperschaft des öffentlichen Rechts (z. B. Universitäten, Handwerks- und Ärztekammern sowie Kommunen) hat die Anstalt keine Mitglieder, sondern Nutzer. Rechtsfähige Anstalten können im Gegensatz zu nichtrechtsfähigen Anstalten Träger von Rechten und Pflichten sein (§ 31, § 89 BGB). Sie können also z. B. selbst vor Gericht klagen und verklagt werden.

Das Verhältnis zwischen Anstalt und ihren Benutzern wird durch eine Anstaltsordnung bestimmt. Benutzer können sowohl Bürger als auch Behörden sein.

Formen und Terminologie[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Anstalten des öffentlichen Rechts werden in drei Gruppen unterteilt:

  • vollrechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts; diese haben eine eigene Rechtspersönlichkeit, sind rechtlich aus der allgemeinen Staatsverwaltung ausgegliedert und daher selbst rechtsfähig; sie haben oft Dienstherrnfähigkeit, können also eigene Beamte haben; sie werden durch oder aufgrund eines Gesetzes errichtet, verändert und aufgelöst.
Beispiel: die meisten Landesrundfunkanstalten der ARD und das ZDF, Sparkassen, Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) in Berlin.
  • teilrechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts; diese sind in die allgemeine Staatsverwaltung eingeordnet und nur Dritten gegenüber vermögensrechtlich selbständig; sie können insoweit im Rechtsverkehr selbst klagen und auch selbst verklagt werden.
Beispiel: Deutscher Wetterdienst in Offenbach am Main.
  • nicht-rechtsfähige Anstalten; diese bilden nur organisatorisch selbständige Einheiten, während sie rechtlich Teil einer juristischen Person, zumeist einer Gebietskörperschaft, sind.
Beispiel: Schulen (sie sind in der Regel unselbständige Einrichtungen der Gemeinden, Kreise und kreisfreien Städte; die früher gebräuchliche Bezeichnung „Schulanstalt“ ist heute nicht mehr üblich); Justizvollzugsanstalten, die in der Regel Einrichtungen des jeweiligen Bundeslandes sind, das Technische Hilfswerk (THW) und die Bundeszentrale für politische Bildung, die von der Bundesrepublik Deutschland getragen werden oder auch spezielle Landeseinrichtungen, wie etwa die Wohnraumversorgung Berlin. Manchmal werden die Einrichtungen behördenintern auch als Institut oder Einrichtung bezeichnet, z. B. die Bundesanstalt für Straßenwesen, obwohl sie durchaus Anstaltscharakter haben.

Im Landesorganisationsrecht von Mecklenburg-Vorpommern wird der Begriff der Anstalt des öffentlichen Rechts auf die Einrichtungen mit eigener Rechtspersönlichkeit reduziert. § 10 Abs. 2 des mecklenburg-vorpommerschen Landesorganisationsgesetzes[1] definiert die Anstalt des öffentlichen Rechts als verselbständigte, in der Regel nicht mitgliedschaftlich organisierte rechtsfähige Verwaltungseinheit, die zur dauerhaften Wahrnehmung von Aufgaben im öffentlichen Interesse errichtet wird.

Aus dem Namen, der das Wort „Anstalt“ enthält, lässt sich nicht immer auf die Rechtsform und eine Rechtspersönlichkeit schließen. Die ehemalige Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (jetzt: Deutsche Rentenversicherung Bund), die in den Bundesländern ansässigen Landesversicherungsanstalten (jetzt: Deutsche Rentenversicherung [Landesbezeichnung]) und die ehemalige Bundesanstalt für Arbeit (jetzt: Bundesagentur für Arbeit) waren trotz ihrer Bezeichnungen keine Anstalten, sondern Körperschaften des öffentlichen Rechts.

Auch manche Bundes- oder Landesoberbehörden führen noch den Bestandteil „-anstalt“ in ihrem Namen, obwohl sie keine organisatorische Selbständigkeit aufweisen, sondern unmittelbar in den staatlichen Behördeninstanzenzug eingebunden sind (z. B. die Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung, die Biologische Bundesanstalt für Land- und Forstwirtschaft, die Physikalisch-Technische Bundesanstalt, in Hessen die ehemalige Landesanstalt für Umwelt (HLfU), die am 1. Januar 2000 in das Hessische Landesamt für Umwelt und Geologie überführt wurde). Alle sind oder waren obere Bundes- oder Landesbehörden, aber keine Anstalten. Die insofern veralteten Bezeichnungen bei Bundes- oder Landesoberbehörden werden zunehmend durch die Wörter „Bundesamt“ oder „Landesamt“ ersetzt.

Trägerschaft[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Man unterscheidet in Deutschland bundesunmittelbare (Bundesanstalt; Träger ist der Bund) und landesunmittelbare (Landesanstalt; Träger ist ein Bundesland) Anstalten des öffentlichen Rechts. Darüber hinaus gibt es zunehmend auch kommunale Anstalten des öffentlichen Rechts.

Die administrative Organisationshoheit steht nach Art. 83 GG den Ländern zu; der Bund kann Anstalten des öffentlichen Rechts daher nur gründen, wenn ihm die bundeseigene Verwaltungskompetenz für das Fachgebiet, das er auch verwaltungstechnisch ausführen möchte, zusteht. Ein häufiger Anwendungsfall zur Schaffung von Bundesbehörden ist Art. 87 Abs. 3 GG; hiernach genügt die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes, um auch organisatorisch mit der Gründung neuer Bundesoberbehörden oder – in eher seltenen Fällen – mit neuen bundesunmittelbaren Anstalten des öffentlichen Rechts die Länder von der Ausführungszuständigkeit zu verdrängen.

Beispiele für Anstalten des öffentlichen Rechts in Bundesträgerschaft sind die Deutsche Nationalbibliothek, die BaFin, die Deutsche Welle in Bonn und Berlin, die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) oder die Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder.

Anstalten des öffentlichen Rechts der Länder sind die meisten öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wie BR, HR, MDR, NDR, RB, RBB, SWR, SR, WDR und das ZDF, nicht aber das Deutschlandradio, das eine Körperschaft des öffentlichen Rechts ist. Auch die Landesmedienanstalten sind häufig Anstalten des öffentlichen Rechts, ebenso die Landesbanken der Länder. Universitäten und Fachhochschulen (die jedoch in der Regel als Körperschaften des öffentlichen Rechts oder neuerdings auch als Stiftungen des öffentlichen Rechts verfasst sind), Studentenwerke und öffentliche Krankenhäuser können als Anstalt des öffentlichen Rechts des Landes organisiert sein.

Kommunale Anstalten des öffentlichen Rechts sind häufig die öffentlich-rechtlichen Sparkassen, die in der Regel von einem oder mehreren Stadt- und/oder Landkreisen getragen werden. Nach Maßgabe des Landesrechts können auch die zugelassenen kommunalen Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende („Hartz IV“) nach dem SGB II rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts gründen, die als „besondere Einrichtung“ nach § 6a SGB II für die Erfüllung der entsprechenden Aufgaben zuständig sind.

Darüber hinaus wird Kreisen und Gemeinden durch Landesgesetz zunehmend gestattet, auch im Übrigen sogenannte kommunale Anstalten des öffentlichen Rechts zu errichten und bestehende Eigenbetriebe, Regiebetriebe oder gemeindeeigene Kapitalgesellschaften (GmbH, AG) in kommunale Anstalten des öffentlichen Rechts umzuwandeln.[2] Häufiger Anwendungsfall hierfür sind Einrichtungen der kommunalen Daseinsvorsorge (z. B. bei der Abwasserbeseitigung, der Abfallentsorgung oder dem ÖPNV).

Beispiele für den ÖPNV sind:

Im Unterschied zu Eigenbetrieben und Regiebetrieben der Gemeinde sind kommunale Anstalten des öffentlichen Rechts rechtsfähig und besitzen oft die Dienstherrnfähigkeit, können also eigene Beamte ernennen.

Handlungsform[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Anstalten des öffentlichen Rechts handeln im Allgemeinen in den Formen des Verwaltungsrechts, erlassen also Verwaltungsakte. Gesetzlich kann für den Bürger ein Anschluss- und Benutzungszwang vorgesehen sein. Die Rundfunkanstalten der Länder sind von der Geltung der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder häufig ausgenommen,[3] was gleichwohl nicht auszuschließen vermag, dass sie Verwaltungsakte erlassen (analog dem VwVfG des Landes). Teilweise handeln AöRs dem Bürger gegenüber in den Formen des Zivilrechts, so dass die Schlichtung von Streitigkeiten dann den Zivilgerichten zufällt (z. B. beim Deutschen Wetterdienst, § 5 DWD-Gesetz).

Haftung und Insolvenz[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die Anstaltslast stellt die Verpflichtung des Trägers dar, seine Anstalt mit den zur Aufgabenerfüllung nötigen finanziellen Mitteln auszustatten und so für die Dauer ihres Bestehens funktionsfähig zu erhalten. Die Gewährträgerhaftung dient dem Gläubigerschutz. Aufgrund der Gewährträgerhaftung haftet der Träger für die Verbindlichkeiten der Anstalt grundsätzlich subsidiär unbegrenzt.

Für die Tätigkeit nichtrechtsfähiger Anstalten des öffentlichen Rechts haftet der Träger Dritten gegenüber immer uneingeschränkt, da sie mit der Rechtsperson des Trägers identisch sind. Nichtrechtsfähige AöRs sind in der Regel nicht insolvenzfähig, weil ihre Träger es auch nicht sind (Bund und Länder gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 1 InsO sowie Gemeinden, wenn das Landesrecht dies bestimmt (§ 12 Abs. 1 Nr. 2 InsO), was vielfach[4] geschehen ist).

Bei den rechtsfähigen und teilrechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts ist die Gewährträgerhaftung nicht uneingeschränkt garantiert. Bei der kommunalen Anstalten des öffentlichen Rechts in Niedersachsen hat der Gesetzgeber aus vergaberechtlichen Gründen eine Gewährträgerhaftung ausgeschlossen.[5] Angesichts der Haltung, die die Europäische Kommission zur Anstaltslast und Gewährträgerhaftung einnehme, sei es – so wurde im Gesetzgebungsverfahren[6] argumentiert – nicht empfehlenswert, neue Gewährträgerhaftungen für im Wettbewerb stehende öffentlich-rechtliche Einrichtungen zuzulassen. Der Vergabesenat des OLG Celle[7] habe darauf hingewiesen, dass eine Anstalt öffentlichen Rechts als Bieterin in einem Vergabeverfahren ausgeschlossen sei, weil dies den Wettbewerb verzerre. Es verstoße gegen das Gebot der Chancengleichheit, wenn ein Unternehmen, das keinem Insolvenzrisiko ausgesetzt sei, in Wettbewerb mit Unternehmen trete, die dieses Risiko tragen müssten. Andere Gesetzgeber sind dieser Überlegung nicht gefolgt. In Hessen beispielsweise besteht die Gewährträgerhaftung durch die Gemeinde bei kommunalen AöR uneingeschränkt.[8]

Anstalten des öffentlichen Rechts nach Bundesrecht sind insolvenzunfähig, wenn eine Spezialregelung dies bestimmt (z. B. § 6 Abs. 3 Gesetz über die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben; § 17 Abs. 4 Gesetz über die Errichtung einer Bundesanstalt für den Digitalfunk der Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben).

Öffentlich-rechtliche Körperschaften, Anstalten und Stiftungen der Länder sind grundsätzlich nicht insolvenzfähig.[9] Das gilt vor allem für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten[10] und die Medienanstalten der Länder[11].

Bei Anstalten, die stärker am Wirtschaftsleben und am Wettbewerb teilnehmen (z. B. Sparkassen, Landesbausparkassen, Landesbanken, öffentlich-rechtliche Bank- und Kreditinstitute, öffentlich-rechtliche Versicherungsunternehmen) ist ein Insolvenzverfahren dagegen möglich.[12] Auch die Hamburg Port Authority ist insolvenzfähig[13].

Siehe auch[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Weblinks[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Literatur[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Einzelnachweise[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

  1. Vom 14. März 2005 (GVOBl. S. 98).
  2. Art. 89 Bay. GemO; § 1 der Berliner Betriebe-Gesetzes (BerlBG) vom 14. Juli 2006 (GVBl. S. 827), mit dem die bisherigen Eigenbetriebe des Landes – Berliner Stadtreinigung (BSR), Berliner Verkehrsgesellschaft (BVG), Berliner Wasserbetriebe (BWB) – in (Landes-)Anstalten des öffentlichen Rechts umgewandelt wurden; Art. 94 Brandbg. KommVerf; § 126 a Hess. GemO; § 70 Meckl.-Vorp. KommVerf – die amtliche Bezeichnung lautet hier Kommunalunternehmen; § 141 Nds. KommVG; § 114 a NRW GemO; § 86 a Rh.-Pf. GemO; Sachs-Anh. Gesetz über die kommunalen Anstalten des öffentlichen Rechts (Anstaltsgesetz) vom 3. April 2001 (GVBl. LSA S. 136); § 106 a Schl.-Hst. GemO.
  3. Für den Hessischen Rundfunk siehe den Anwendungsausschluss in § 2 Abs. 1 HessVwVfG.
  4. Für Gemeinden ausdrücklich in Art. 77 Bay. GemO; § 62 Meckl.-Vorp. KommVerf; § 128 Abs. 2 NRW GemO; § 138 Abs. 2 Rh.-Pf. KSVG, § 131 Abs. 2 Schl.-Hst. GemO geregelt; im Übrigen siehe auch die nachfolgenden Ausführungen und Fußnoten.
  5. § 144 Abs. 2 Satz 2 Nds. KomVG.
  6. Nds. LT-Drs. 14/4097, S. 3 zur Vorgängervorschrift des § 113 d Nds. GemO, pdf-Dok. 47 KB, abgerufen am 19. August 2012.
  7. OLG Celle, Beschluss vom 3. September 2001, NdsVBl. 2002, 221 (223).
  8. § 126 a Abs. 4 Hess. GemO.
  9. § 45 Bad.-Württ. AGGVG, Art. 25 Bay. AGGVG, § 1 Berl. Gesetz über die Insolvenzunfähigkeit jur. Personen des öff. Rechts v. 27. März 1990 (GVBl. S. 682); § 38 Abs. 3 Satz 2 Brandbg. VwVG, § 4 Abs. 1 Brem. AG-ZPO/InsO/ZVG; § 1 Hamb. Gesetz über die Insolvenzunfähigkeit jur. Personen des öff. Rechts v. 12. September 2001 (GVBl. S. 375); § 26 Abs. 1 Hess. VwVG, § 1 Abs. 1 Nds. Gesetz über die Insolvenzunfähigkeit jur. Personen des öff. Rechts vom 27. März 1987 (GVBl. S. 67); § 78 Abs. 3 Satz 2 NRW VwVG, § 8 a Rh.-Pf. AG-ZPO/ZVG; § 37 Abs. 1 Saarl. VwVG; § 19 Satz 1 Sächs. JustizG; § 6 Abs. 1 Sachs.-Anh. AGInsO; § 1 Thür. Gesetz über die Gesamtvollstreckung in das Vermögen jur. Pers. des öff. Recht vom 10. November 1995 (GVBl. S. 341).
  10. Radio Bremen, § 1 Abs. 3 Radio-Bremen-Gesetz; NDR, § 1 Abs. 3 HambNDRStVZustimmG; Hessischer Rundfunk, § 1 Abs. 3 HR-G; Westdeutscher Rundfunk, § 1 Satz 3 WDR-G; Südwestrundfunk, § 1 Abs. 3 Rh-Pf. SWRZustimmG; Zweites Deutsches Fernsehen, § 32 ZDF-Staatsvertrag.
  11. Medienanstalt Berlin-Brandenburg, § 7 Abs. 5 Brandbg. MedienStVG; Sächsische Landesanstalt für privaten Rundfunk und neue Medien, § 27 Abs. 2 Sächs. PRG; Offener Kanal Schleswig-Holstein, § 12 Schl.-Hst. OK-Gesetz.
  12. § 45 Satz 2 Bad.-Württ AGGVG, Art. 25 Abs. 2 Bay. AGGVG, § 1 Berl. Gesetz über die Insolvenzunfähigkeit jur. Personen des öff. Rechts v. 27. März 1990 (GVBl. S. 682); § 38 Abs. 4 Brandbg. VwVG, § 4 Abs. 2 Brem. AG-ZPO/InsO/ZVG; § 1 Hamb. Gesetz über die Insolvenzunfähigkeit jur. Personen des öff. Rechts v. 12. September 2001 (GVBl. S. 375); § 26 Abs. 2 Hess. VwVG, § 1 Abs. 2 Nds. Gesetz über die Insolvenzunfähigkeit jur. Personen des öff. Rechts vom 27. März 1987 (GVBl. S. 67); § 78 Abs. 4 NRW VwVG; § 8 a Abs. 2 Rh.-Pf. AG-ZPO/ZVG; § 37 Abs. 2 Saarl. VwVG; § 19 Satz 2 Sächs. JustizG; § 6 Abs. 2 Sachs.-Anh. AGInsO; § 2 Thür. Gesetz über die Gesamtvollstreckung in das Vermögen jur. Pers. des öff. Recht vom 10. November 1995 (GVBl. S. 341).
  13. § 2 Abs. 6 Hamb. PAG.
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