Backstop (Brexit-Abkommen)

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Souveräne Staaten auf der Insel Irland: die Republik Irland (Irland) und das Vereinigte Königreich (Nordirland)

Der Backstop (englisch sinngemäß für „Rückfalllösung“, offiziell: Protokoll zu Irland / Nordirland [1]) ist eine Vertragsklausel im Austrittsabkommen zwischen dem Vereinigten Königreich und der Europäischen Union. Die Klausel betrifft speziell die Grenze zwischen der Republik Irland und Nordirland als Teil des Vereinigten Königreichs und soll als Rückversicherung wirken, falls nach dem offiziellen Austritt (Brexit) aus der EU am 29. März 2019 beide Verhandlungspartner keine anderweitige, bessere Regelung bis zum 31. Dezember 2020 vereinbaren. Das Abkommen wurde bislang nur vom Rat der Europäischen Union ratifiziert.

Austrittsabkommen zum geregelten Brexit aus der EU[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die Premierministerin des Vereinigten Königreichs Theresa May und die Europäische Union stellten im November 2018 einen Entwurf für ein Austrittsabkommen vor, das die Beziehungen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich nach seinem offiziellen EU-Austritt (Brexit) ab dem 29. März 2019 regelt. Beide Verhandlungspartner würdigten in den Austritts-Verhandlungen die deutlich verbesserte Sicherheitslage und den Abbau der physischen Grenzeinrichtungen in Nordirland nach Umsetzung des Karfreitagsabkommens 1998. Die Republik Irland und das Vereinigte Königreich - beide Mitglieder der Europäischen Zollunion - bilden als souveräne Staaten seit den 1920er Jahren ein Gemeinsames Reiseterritorium (englisch Common Travel Area) für die Staatsbürger beider Britischer Inseln. Zum Zeitpunkt des EU-Mitgliedschaftsreferendum im Vereinigten Königreich 2016 existierte eine so genannte „offene“ oder „weiche Grenze“ zwischen der Republik Irland und Nordirland. Die EU-Regeln erlaubten im Allgemeinen keine Warenkontrollen zwischen beiden EU-Mitgliedstaaten. Personenkontrollen innerhalb der Insel Irland wurden auf ein Minimum zurückgefahren, weil die 1998 entbrannten Gewalt zwischen Protestanten und Katholiken über die Frage der Zugehörigkeit Nordirlands mittlerweile fast vollständig verschwand.

Problemstellung[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Im Karfreitagsabkommen von 1998 wurde u. a. das Ziel einer baldestmöglichen Rückkehr zu normalen Sicherheitsmaßnahmen in Nordirland in folgendem Abschnitt geregelt:

“The British Government will make progress towards the objective of as early a return as possible to normal security arrangements in Northern Ireland, […] dealing with: […] (ii) the removal of security installations.”

„Die Britische Regierung wird daran arbeiten, das Ziel einer baldestmöglichen Rückkehr zu normalen Sicherheitsmaßnahmen in Nordirland zu erreichen, […] das betrifft: […] (ii) den Abbau von Sicherheitseinrichtungen.“

The British Government, The Irish Government: Agreement reached in the multi-party negotiations (10. April 1998)[2]

Nach dem EU-Austritt des Vereinigten Königreichs stellt seine Grenze zur Republik Irland die neue Außengrenze zur Europäischen Union dar. Im Falle von Zolldifferenzen an einer Außengrenze schreiben die EU- bzw. WTO-Regeln Warenkontrollen vor. Beide Länder sind nicht Mitglieder im Schengenraum, vereinbarten aber seit 1923 einen eigenen Raum der Freizügigkeit mit Hilfe der Common-Travel-Area. Somit sind Personen-Kontrollen nach einem Brexit grundsätzlich nicht notwendig. Allein technische Gründe könnten aber bei Warenkontrollen zum Aufbau neuer Grenzanlagen zwischen der Republik Irland und Nordirland führen. Beide Länder verwiesen in Stellungnahmen auf die erfolgreiche Beilegung des Nordirlandkonflikts bzw. befürchten in dem Fall ein Wiederaufflammen zwischen den beiden Insel-Teilen, das beide Länder unbedingt verhindern wollen.

Lösungsvorschlag Backstop[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Idee und Funktionsweise des Backstops[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Der nahende EU-Austritt des Vereinigten Königreichs (Brexit) stellt die Republik Irland (kurz: Irland) vor Herausforderungen aufgrund wirtschaftlicher Besonderheiten: Irlands Wirtschaftserfolg (EU-weit zweithöchstes Bruttosozialprodukt pro Person nach Luxemburg[3]) beruht auf seinem niedrigen Unternehmenssteuersatz im EU-Vergleich, und etwa 85 % des irischen Warenexports führt durch Häfen im Vereinigten Königreich. In den Brexitverhandlungen setzte die irische Regierung auf einen Erhalt des Status quo, insbesondere bezüglich der inneririschen Grenze, mit dem Argument, so werde ein Bürgerkrieg in Nordirland vermieden.

Das zwischen London und Brüssel verhandelte Austrittsabkommen von November 2018 enthält daher die sogenannte Backstop-Klausel, mit der dies in jedem Fall verhindert werden soll. Sie sieht vor, dass falls am Ende der 21-monatigen Übergangsphase (transition period) nach dem britischen Austritt am 29. März 2019 keine anderweitige zufriedenstellende Regelung getroffen werden konnte, folgende Regelungen übergangsweise in Kraft treten:

  1. Das Vereinigte Königreich wendet weiterhin die in der Europäischen Zollunion geltenden Außenzölle und EU-Herkunftsregeln an, ohne aber selbst deren (stimmberechtigtes) Mitglied zu sein.
  2. Zölle, Quoten oder Warenkontrollen zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich sind ausgeschlossen – mit Ausnahme von Meeresprodukten.
  3. Es gelten Vereinbarungen zu gleichen Wettbewerbsvoraussetzungen und fairem Handel.
  4. Handelssanktionen und -präferenzen werden von beiden gemeinsam und gleichermaßen angewandt.[4]

Damit bliebe das gesamte Vereinigte Königreich effektiv weiterhin den Binnenmarkts- und Zoll-Regeln der Europäischen Union unterworfen, ohne aber (aufgrund der erloschenen Mitgliedschaft) ein Mitspracherecht in EU-Gremien zu haben. Hierdurch können Warenkontrollen an der inneririschen Grenze entfallen, da weiterhin auf beiden Seiten gleiche Regeln gelten. Dieser Zustand bliebe erhalten, bis andere Regelungen (etwa neue technische Möglichkeiten für die Warenkontrolle) einvernehmlich vereinbart werden konnten.

Michel Barnier schlug die „harmlosere“ Alternative vor, Grenzkontrollen in der irischen See einzuführen, sodass im Falle des Backstops nur Nordirland im EU-Binnenmarkt verbliebe. Allerdings hatte dies die nordirische unionistische Partei DUP, welche die aktuelle Minderheitsregierung von Theresa May stützt, verhindert, da sie keine Ungleichbehandlung oder gar Grenzziehung zwischen Nordirland und Großbritannien duldet.

Begründung des Backstops[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

In den Brexitverhandlungen seit März 2017 forderte der Regierungschef der Republik Irland die „bedingungslose Beibehaltung einer unsichtbaren Grenze zwischen der Republik Irland und Nordirland“, die die bisherige grenzüberschreitende wirtschaftliche und politische Situation fortschreibt und garantiert. Der Verbleib des Vereinigten Königreichs in der Zollunion, der diesen Backstop garantieren würde, wird u. a. mit dem Karfreitagsabkommen begründet, verbunden mit der Warnung vor einem Bürgerkrieg.[5] Tatsächlich erwähnt das unter dem Vorsitz des irisch-amerikanischen Politikers George J. Mitchell ausgehandelte[6] Karfreitagsabkommen die Grenze oder Grenzkontrollen nicht, denn es handelt sich um ein Abkommen über politische Beziehungen zwischen London, Dublin und Belfast.[7] Aus Sicht der Republik Irland ist eine andauernde Anbindung des Vereinigten Königreichs an die EU erstrebenswert, dies ergibt sich aus ihren engen Verflechtungen mit dem Vereinigten Königreich.[8]

Irland im Kontext der EU[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Mit dem Vereinigten Königreich hat Irland wesentliche Verflechtungen.

  • Beide sind Nicht-Anwender des Schengener Abkommens. Insofern entstünde auch im Falle eines „hard Brexit“ aus dem EU-Recht keine Notwendigkeit zu Personenkontrollen zwischen der Republik Irland und dem Vereinigten Königreich, wohl aber für den Warenverkehr.
  • Seit 1923 besteht ein nichtbindendes Abkommen zur Common Travel Area, das Personenkontrollen für Reisende zwischen den beiden Ländern verwirft. In der Praxis führte Irland 1997 einseitig Personenkontrollen für Flug- und Schiffreisende aus dem Vereinigten Königreich ein.[9]
  • Rund 85 % der irischen Warenexporte durchlaufen Häfen im Vereinigten Königreich.[10] Ohne Zollunion mit dem Vereinigten Königreich müssten irische Exporteure neue Transportwege finden, um Zollgrenzen zu umgehen, z. B. direkte Transportwege nach Cherbourg, Rotterdam oder Zeebrugge.[11]
  • Etwa ein Viertel aller nach Irland importierten Waren stammt nach Angaben des Zentralen Statistikbüros der Republik Irland von Herstellern mit Sitz im Vereinigten Königreich,[12] hinzukommen Importgüter aus Asien oder Amerika und aus Kontinentaleuropa, die per Schiff ins Vereinigte Königreich gebracht werden, zumeist nach England, anschließend auf dem Landweg nach Wales transportiert werden und dann wiederum per Schiff nach Irland gelangen.
  • Die Fischerei aller Staaten der Europäischen Union landet etwa 6 Millionen Tonnen Fisch pro Jahr an,[13] von denen etwa 3 Millionen Tonnen aus der ausschließlichen Wirtschaftszone des Vereinigten Königreichs stammen. Der Verlust dieser Gewässer träfe die irische Fischerei besonders hart, denn in diesen erzielt sie ein Drittel ihres Fangs.[14]

Im Bezug auf die EU kommen Irlands wirtschaftsstrategische Interessen in niedrigen Unternehmenssteuersätzen zum Ausdruck. Sie bewogen viele amerikanische Konzerne mit EU-weiten Ambitionen (z. B. Apple, Google, Amazon) zur Registrierung in Irland. Da Steuerrecht ein nationales Recht ist, war Irland lange vor Maßregelung durch die Europäische Union gefeit, doch 2017 urteilte die EU-Kommission, dass es sich bei Irlands Steuersätzen um verbotene Staatsbeihilfen handelt.[15] Das Vereinigte Königreich handhabt die Steuergesetzgebung ähnlich wie die Regierung der Republik Irland, v. a. die Einführung einer Digitalsteuer lehnen beide ab. Aus Sicht der irischen Regierung gefährdet der Brexit Irlands Wirtschaftserfolg doppelt: der Handel mit dem Vereinigten Königreich wird dem Land erschwert und sein wichtigster politischer Mitstreiter für liberale Steuergesetzgebung entfiele.[16]

Der Brexit, selbst mit einem Austrittsabkommen, gefährdet unter den 27 Mitgliedstaaten der EU am meisten die Wirtschaft der Republik Irland.[17] Die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel kündigte im Juni 2018 vor dem Bundestag die Bereitstellung von Krediten für Irland nach einem Brexit an.[18] Die Iren wünschen sich wegen der wirtschaftlichen Bedrängnis einen Verbleib des Vereinigten Königreichs in der Europäischen Zollunion, wie ihn die Backstop-Klausel im Austrittsabkommen zwischen dem Vereinigten Königreich und der Europäischen Union festlegt.[19]

Zeitlicher Verlauf[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

  • Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union verlangt eine 2-jährige Verhandlung über Austrittsbedingungen unter Berücksichtigung zukünftiger Beziehungen.
  • Der Unterhändler der Europäischen Union Michel Barnier klammerte die Ausarbeitung zukünftiger Beziehungen zunächst aus (zwei-Phasen-Verhandlungsstrategie), über neue Zollverträge zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU wurde noch nicht verhandelt, die Republik Irland ist durch diese Ungewissheit unter allen EU-Staaten wirtschaftlich am stärksten betroffen.
  • Die Welthandelsorganisation gestattet es Mitgliedern nicht, andere Staaten bei Zöllen zu diskriminieren. Wenn z. B. die EU auf Autos aus den Vereinigten Staaten 5 % Zoll erheben würde, müsste sie diesen Zollsatz auch auf Autos aus allen anderen Ländern erheben (Meistbegünstigungsprinzip). Allenfalls ein spezifisches Zollabkommen oder eine Zollunion mit einzelnen Staaten würde abweichendes Handeln ermöglichen.[20]
  • Irland verlangte einen Backstop, um keine Zollabfertigung installieren zu müssen und um die Lage in Nordirland nicht zu beunruhigen.
  • Mehrmals betonten Politiker des Vereinigten Königreichs und der Europäischen Union, dass diesem Wunsch nach einem Backstop zu entsprechen sei, doch sie können sich nicht auf einen Mechanismus einigen.
  • Theresa May und Michel Barnier schlugen vor, dass das gesamte Vereinigte Königreich in der Europäischen Zollunion verbleibt, bis eine „bessere Lösung“ existiert.
Doch so lange ein Staat in einer Zollunion ist, kann er selber keine internationalen Handelsabkommen eingehen.[21] Die EU hätte in diesem Mechanismus ein Veto – sie könnte das Vereinigte Königreich endlos in der Zollunion halten oder sie könnte eines Tages eigenmächtig entscheiden, eine Zollgrenze zwischen Nordirland und der Insel Großbritannien einzurichten.[22] Das Vereinigte Königreich hätte kein Mitspracherecht, wenn die EU internationale Handelsabkommen aushandelt; in dieser Situation befindet sich die Türkei, die in der Europäischen Zollunion ohne Mitspracherecht ist.[23]
  • Der Präsident Frankreichs Emmanuel Macron kündigte vor französischen Fischern an, er werde das Veto als Druckmittel einsetzen, um französischen Fischern den Zugang zur ausschließlichen Wirtschaftszone des Vereinigten Königreichs zu ermöglichen.[24]
  • Das Unterhaus des Britischen Parlaments lehnte im Januar 2019 die EU-Trennungsvereinbarung mit einer Mehrheit von 432 zu 202 Stimmen ab, wofür Kritik an der Backstop-Klausel ausschlaggebend war.
  • Ein Brexit ohne Abkommen würde die Einführung von Zöllen und Warenkontrollen bedeuten, die an der Grenze der Republik Irland zu Nordirland stattfinden würden.[25] Angesichts dieses Umstands sprach der irische Regierungschef Leo Varadkar von der Notwendigkeit, Truppen an der Grenze zu stationieren.[26][27] Nach Ist-Stand Januar 2019 müsste auch das Vereinigte Königreich an dieser Grenze Warenkontrollen einführen. Ob dies tatsächlich geschehen würde, ist jedoch unklar.

Häufige Fehlinformationen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Sowohl in englischsprachigen als auch in deutschsprachigen Medien kursieren zum Backstop gewisse Fehlinformationen:

  • „Das Karfreitagsabkommen regelt Grenzfragen.“[28] Tatsächlich ist die Grenze im Karfreitagsabkommen nicht erwähnt.
  • „Der Backstop soll den freien Personenverkehr garantieren.“ Tatsächlich soll der Backstop nur Warenkontrollen verhindern. Der freie Personenverkehr ist unabhängig vom Brexit und Gegenstand der Common Travel Area.

Einzelnachweise[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

  1. Withdrawal Agreement: S. 302 ff.
  2. Agreement reached in the multi-party negotiations (10. April 1998). Abgerufen am 10. März 2019.
  3. Europäische Union: Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf in den Mitgliedsstaaten in jeweiligen Preisen im Jahr 2017. In: Statista.com. Abgerufen am 3. Februar 2019.
  4. https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/the_withdrawal_agreement_explained.pdf
  5. Bespoke Brexit needed to avoid hard border, says Leo Varadkar. In: The Irish Times. 10. November 2017, abgerufen am 5. Februar 2019: „in order to preserve the Good Friday Agreement peace deal, the Brexit divorce deal must respect the integrity of the internal market and the customs union“
  6. Good Friday Agreement 'wouldn't have happened without EU'. In: BBC. 29. Dezember 2017, abgerufen am 30. Januar 2019 (englisch): „I don't think the European Union was essential in the [Good Friday Agreement] talks themselves, but I believe the talks would never have occurred had there not been a European Union“
  7. Brexit: Does the Irish peace accord rule out a hard border? In: BBC. 30. Januar 2019, abgerufen am 30. Januar 2019 (englisch).
  8. Ronan McCrea: Ireland’s Brexit backstop gamble may not be a wise bet. In: The Irish Times. 3. Januar 2019, abgerufen am 5. Februar 2019.
  9. Bernard Ryan: The Common Travel Area between Britain and Ireland. In: Modern Law Review. Band 64, 2001, S. 855, doi:10.1111/1468-2230.00356.
  10. Reality Check: The Brexit challenge for Irish trade. In: BBC. 29. Juni 2018, abgerufen am 4. Februar 2019 (englisch).
  11. gtai.de: Transport und Logistik − Irland (Memento vom 9. Februar 2019 im Internet Archive) („Die schnellste Verbindung zum europäischen Kontinent ist die Route per Fähre nach Wales samt Landweg über die britische Insel und erneuter Fähre nach Zeebrugge oder zu einem anderen nordwesteuropäischen Hafen.“)
  12. Brexit Ireland and the UK in numbers. In: cso.ie, Central Statistics Office. 2016, abgerufen am 9. Februar 2019 (englisch, Der Bericht gibt die Situation der Jahre 2014 und 2015 wieder).
  13. Main world producers (2007). Abgerufen am 23. Juli 2018 (PDF).
  14. Lorna Siggins: Fishing announcement UK's "first serious shot on Brexit". In: The Irish Times. 3. Juli 2017, abgerufen am 3. Juli 2017.
  15. Brexit stokes tax fight between Ireland and EU. In: Politico. 17. August 2017, abgerufen am 4. Februar 2019 (englisch).
  16. European digital tax as big a threat as Brexit, Ministers fear. In: Irish Times. 28. Oktober 2017, abgerufen am 4. Februar 2019 (englisch).
  17. Fiach Kelly: Classified report shows Brexit will hit Ireland worse than UK. In: The Irish Times. 24. Februar 2018, abgerufen am 4. Februar 2019.
  18. Jan Hildebrand: Merkels Antwort auf Macron – So will die Bundeskanzlerin Europa verändern. In: Handelsblatt. 3. Juni 2018, abgerufen am 4. Februar 2019: „Zusätzlich zu den langfristigen Hilfsprogrammen schlägt die Kanzlerin ein neues Instrument vor: eine Kreditlinie mit einer Laufzeit von etwa fünf Jahren. „Damit könnten wir Ländern, die durch äußere Umstände in Schwierigkeiten geraten, unter die Arme greifen.“ Merkel greift hier eine Idee des IWF und der Franzosen auf, die für einen sogenannten Schlechtwetterfonds („rainy day fund“) plädieren. Der soll Staaten, die unverschuldet in eine Krise geraten, helfen. Als Beispiel wurde Irland genannt, das unter dem Brexit besonders leiden könnte. Über die konkrete Ausgestaltung dieses Instruments dürfte noch gestritten werden. Merkel hat deutlich gemacht, was ihr wichtig ist: „Immer gegen Auflagen natürlich, in begrenzter Höhe und mit vollständiger Rückzahlung.““
  19. Ronan McCrea: Ireland’s Brexit backstop gamble may not be a wise bet. In: The Irish Times. 3. Januar 2019, abgerufen am 5. Februar 2019: „The fundamental premise of the Irish Government’s approach has been that the British authorities will either swallow the backstop or cancel Brexit altogether.
  20. Zoll-Notlösung gesucht: Eine Extrawurst für Großbritannien, bitte! In: Frankfurter Allgemeine Zeitung. 16. Januar 2019, abgerufen am 6. Februar 2019.
  21. Brexit: Eine Zollunion als Lösung? In: Wirtschaftsdienst. 5. November 2018, abgerufen am 6. Februar 2019.
  22. Brexit backstop 'could leave NI alone in customs union'. In: BBC. 5. Dezember 2018, abgerufen am 6. Februar 2019 (englisch).
  23. Brexit: Eine Zollunion als Lösung? In: Wirtschaftsdienst. 5. November 2018, abgerufen am 6. Februar 2019.
  24. Downing Street hits back at Macron threat over Brexit fishing deal. In: Ihe Guardian. 26. November 2018, abgerufen am 5. Februar 2019 (englisch).
  25. Patrick Smyth: EC spokesman who confirmed hard border insists EU still ‘fully behind Ireland’. In: The Irish Times. 23. Januar 2019, abgerufen am 5. Februar 2019: „[European Commission spokesman] Mr Schinas re-emphasised Ireland’s responsibility for protecting the integrity of the EU single market. That is a barely coded reminder that Ireland may not have any alternative in a no-deal scenario other than to check goods coming across the Border.
  26. Troops could return to Irish border, warns Varadkar. In: BBC. 25. Januar 2019, abgerufen am 5. Februar 2019 (englisch).
  27. Joe Brennan: Taoiseach warns of ‘major dilemma’ on Border in no-deal Brexit. In: The Irish Times. 24. Januar 2019, abgerufen am 5. Februar 2019.
  28. Besuch in Nordirland: May betont Willen zur offenen Grenze. In: tagesschau.de. 5. Februar 2019, abgerufen am 5. Februar 2019: „Im Karfreitagsabkommen von 1998 ist eine Grenze ohne Kontrollen zugesagt.“