Bürgernähe

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Offizielles Foto des Schweizer Bundesrats – der siebenköpfige Bundesrat mit Bundeskanzlerin inmitten von Bürgern (2008)

Als bürgernah wird eine Verwaltung bzw. eine Regierung bezeichnet, die sich an den Bedürfnissen und Problemen der Bürger orientiert[1] und auf deren Interessen eingeht. Diese Ausrichtung kann sich auch auf politische Parteien, Initiativen oder Vereine beziehen. In den Organisationslehren für öffentliche Verwaltungen wie New Public Management und Neues Steuerungsmodell wird für den Begriff der „Bürgernähe“ auch „Kundenorientierung“ angewandt.[2]

Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts liegt stets ein Spannungsverhältnis zwischen Verwaltungseffizienz und Bürgernähe vor.[3] In seinem Urteil wird Bürgernähe als verbindlicher Grundsatz beschrieben (vgl. Subsidiarität).

Verständnis über Bürgernähe[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Das Verständnis über Bürgernähe ist vielfältig. Im Zusammenhang mit Bürgernähe werden von Behörden im Regelfall „unbürokratische“ Vorgangsweisen erwartet wie einfache Erreichbarkeit, unverzügliche Entgegennahme von dringlichen Angelegenheiten und genaue Feststellung des Eingangstermins durch die Verwaltung.[4] Bei einer Befragung, wie der Landtag Nordrhein-Westfalen politisch gestärkt werden könnte, wird mehr Bürgernähe durch Eingehen auf die Bürger und Stärkung des Einflusses der Bürger genannt.[5] Anstelle einer genauen Begriffserläuterung wird Bürgernähe häufig durch ein Mehr in einem Teilbereich der Bürgerbelange beschrieben – etwa die Zusammenarbeit durch die Nutzung von elektronischen Medien, um damit die Bürgernähe und Serviceorientierung der Verwaltung zu stärken,[6] oder es wird einfach nur wie im Vertrag von Lissabon die Absicht erklärt, so bürgernah wie möglich zu sein.[7] Bei der Bürgernähe gibt es zwei Lager: Eines erklärt, es sei bürgernah;[8] das andere fordert Bürgernähe.[9]

Während der Deutsche Städtetag in der Bürgernähe verweilt,[8] will Bundeskanzlerin Angela Merkel „Europa bürgerfreundlicher machen“.[10]

Schritte zur Entwicklung von Bürgernähe[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Bisherige Bestrebungen gingen in Richtung Bürgerkommune, bei der die Verwaltung „näher“ am Bürger (dezentraler) aufgebaut bzw. zum Dienstleister umfunktioniert wird (Schlagwort „Der Bürger wird Kunde!“). Die Zielvorstellung ist eine möglichst breite partizipative Demokratie. Bis hin zu selbstverwalteten Bürgerkommissionen oder zur Bürgerbeteiligung am Gemeindehaushalt haben diesen Schritt aber erst wenige Städte getan, und es gibt Bedenken vor zu geringer Kontrolle der Bürgermeister.[11]

Einflussfaktoren[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Größe der Gebietskörperschaft[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die politische Gemeinde als nächstgelegene Verwaltungseinheit wird von den Staatsbürgern am ehesten als bürgernah empfunden, weil eine lokale Gemeinde mit den Bedürfnissen und Wünschen ihrer Bewohner beziehungsweise Bürger am unmittelbarsten zu tun hat. Bürgerbefragungen zeigen dies u. a. hinsichtlich des Personals (Serviceorientierung, Hilfsbereitschaft, Kompetenz), der Öffnungszeiten oder der Informationspolitik.[12]

Umgekehrt gilt eine Verwaltungseinheit tendenziell als umso „bürgerferner“, je größer sie an Einwohnern oder an Fläche ist. Besonders ausgeprägt ist dies in Diktaturen, wobei allerdings – wie auch in Demokratien – neben der Verwaltungsstruktur die Persönlichkeit des Regierungschefs bzw. der Leiter der Gebietskörperschaften und deren Beliebtheit eine Rolle spielt.

Verwaltungs- und Gebietsreform[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die Ziele einer Verwaltungsreform (Umgestaltung der öffentlichen Verwaltung) hinsichtlich ihres Aufbaus und ihrer Abläufe sind neben der höherer Effizienz und Transparenz auch mehr Bürgernähe. Letztere wird von Strukturreformen wenig berührt, wohl aber von Funktionalreformen (etwa durch Verlagerung von Kompetenzen an die Kommunen) und von Gebietsreformen (weniger Landkreise bzw. Bezirke, Zusammenlegung von Gemeinden, Ortsstruktur). Die Zielvorstellung leistungsfähiger Gemeinden (mindestens 5000 Einwohner) lag 1968 in weiter Ferne, denn 80 % der 24.000 deutschen Gemeinden hatten unter 2000 Einwohner und hätten Dienstleistungen (z. B. Schulen, Bäder) aufgeben müssen.[13]

Die seither erfolgte Gebietsreform (2013 hatte Deutschland 11.200 Gemeinden) brachte „Verlust an räumlicher Nähe“, dem gegengesteuert wurde durch Verwaltungsgemeinschaften, Zweistufigkeit (Gesamtgemeinde und Ortsvertretung) und Bündelung einfacher Leistungen vor Ort, während schwierigere in der Zentrale verblieben. Gegen weitere subsidiäre Reformen bei Sonderbehörden waren die Widerstände aber zu groß.

Anforderungsprofil für Bürgermeister[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die Möglichkeit einer Direktwahl der Bürgermeister wurde vor allem als Schritt zu mehr Bürgernähe eingeführt. Deren Auswirkungen an der „ersten Generation“ untersuchte 2003 eine vergleichende Analyse und Bürgerbefragung in je fünf Städten Nordrhein-Westfalens und Baden-Württembergs.[14]

Alle Befragungen zeigten dieselben vier wichtigsten Eigenschaften, die ein Bürgermeister haben sollte:

Bürgernähe

Die Wege sind zwar verschieden, orientieren sich aber am Leitbild der Bürgerkommune, das sich 62 % der Bürgermeister in Baden-Württemberg und 52 % in Nordrhein-Westfalen zum Ziel gesetzt haben. Auch andere Daten der Befragung bestätigen diese Initiativen.

Parteiunabhängigkeit

Die angestrebte Bürgernähe konkurriert aber oft mit den Ansprüchen der eigenen Partei – in Nordrhein-Westfalen deutlich stärker als in Baden-Württemberg. Der Zeitaufwand für die Bürger und die eigene Fraktion ist im Durchschnitt 17,0 bzw. 4,5 Stunden in Nordrhein-Westfalen, aber 21,5 bzw. 2,1 Stunden in Baden-Württemberg.

Ähnliches zeigen zwei andere Parameter zur Parteifreiheit und zur Kandidatenaufstellung. Von den Gemeinden über 20.000 Einwohner sind in Baden-Württemberg 20 % der Bürgermeister parteilos, gegenüber nur 8,4 % in Nordrhein-Westfalen. Hier kamen zuletzt 42 % der nordrhein-westfälischen Bürgermeister aus dem Bereich der Kommunalpolitik, während es in Baden-Württemberg 14 % waren.

Führungsqualitäten

Als überwiegend bestimmende Person sehen sich 48 % Bürgermeister in Baden-Württemberg, in Nordrhein-Westfalen aber nur 27 %. Dies hängt mit unterschiedlichen Gemeindeordnungen zusammen. In Nordrhein-Westfalen hat der Gemeinderat wesentlich mehr Vetorechte.[15]

Dies wirkt sich bei der Direktwahl besonders aus, wenn der Bürgermeister keine Mehrheit im Rat hat, was in Nordrhein-Westfalen häufiger ist. Bei solchen (französisch Cohabitation genannten) Konstellationen herrscht mehr Parteienwettbewerb, und 67 % der Bürgermeister-Kompetenzen werden von der Ratsmehrheit beschnitten. Bei klarer Mehrheit werden sie hingegen zu 70 % erweitert.

Die Studienautoren sehen hier Reformbedarf in der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung und in der Strukturierung der Kommunalpolitik in den Parteien, um die Erwartungen der Bürger besser erfüllen können.

Internet-Präsenz[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Mit zunehmender Bedeutung des Internet für Verwaltungsabläufe wird die Bürgernähe einer Gebietskörperschaft auch anhand der Qualität und Verständlichkeit der Website beurteilt.[16] Hier ist neben ihrem Einfluss auf die Beziehung zwischen Bürgern und Verwaltung auch die Auswirkung auf bisherige Kommunikationskanäle (persönliches Gespräch, telefonischer oder schriftlicher Kontakt) zu beachten.

Die Webseite ist heute fester Bestandteil fast jeder Gemeinde (2010 in Österreich zu 93 %).[17] Sie wird von Bürgern, Wirtschaft und Tourismus gleichermaßen erwartet und bedeutet vor allem viel Öffentlichkeitsarbeit. Das meist genutzte Online-Service ist der Veranstaltungskalender, gefolgt von lokalem Wetter, Stadtplan und Verwaltungsinfos. Auch wer lieber persönlich vorspricht, will sich vorher Überblick verschaffen. So wollen für Amtswege 80 % der Bürger/-innen vorab die Formulare und 75 % die zuständige Abteilung wissen. Angebote der Bürgerbeteiligung wie Diskussionsforen oder Wikis werden hingegen kaum angeboten.

Das Institut für Politikwissenschaft der Universität Duisburg untersuchte 2008 das E-government und die Internetauftritte von 60 verschieden großen Städten in Nordrhein-Westfalen.[18] Online verfügbar waren:

  • Pressemitteilungen zu 70 %, Archiv 62 %
  • Öffnungszeiten 99 %, Wegbeschreibung 47 %
  • Katalog der Verwaltungs-Dienstleistungen 84 %
  • Formulare online abrufbar 84 %, Anträge online möglich 28 %
  • Bürgerservice 77 %, Beschwerdemöglichkeit 37 %
  • Klick zum Bürgermeister 35 %, zum Bürgeramt 17 %
  • Klick zum Beschwerdemanagement: 13 %
  • Reaktion auf das Nutzer-Verhalten 33 %

Ein daraus abgeleiteter „Bürgernähe-Index“ der Webseiten ergab 15x sehr gut und gut, 15x über dem Durchschnitt, 14x Durchschnitt, 9x unterm Durchschnitt, 7x schlecht. Inhaltlich sind die großen Kommunen nur bei Pressearbeit und Online-Antragsbearbeitung besser als die kleineren.

In den fünf Jahren seither haben kleine Gemeinden nachgezogen, wie aus verschiedenen Preisen hervorgeht, z. B. der Stiftung Digitale Chancen.[19] Internet-Experten erwarten deutliche Wirkungen auf Struktur und Ablauforganisation der Stadtverwaltungen – was diese aber nicht direkt bestätigen.

Teilweise problematisch sind personenbezogene Bearbeitungen wie Steuererklärungen oder Verträge, die eine Authentifizierung durch eine gut abgesicherte elektronische Signatur erfordern.[20] Damit wäre sogar das viel diskutierte Projekt des E-Votings realisierbar. Erste Versuche gibt es schon seit 2004, aber auch unerwartete Probleme und Gegenmeinungen. Nach Claus Leggewie steht der Aufwand in keinem Verhältnis zum Effekt.

Bürgerbefragung[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Wieweit die von der Verwaltung angestrebte Bürgernähe tatsächlich empfunden wird, ist nur schwierig zu erheben. Eine der gründlichsten Untersuchungen wurde 2008 vom Institut für Politikwissenschaft der Universität Duisburg-Essen publiziert. Befragt wurden

  • 160 Bedienstete der Stadtverwaltung in Duisburg und in Mülheim an der Ruhr zu den Verwaltungsreformen der letzten zehn Jahre und ihre Auswirkungen auf Arbeitsbedingungen und Kontakte zu den Bürger/innen
  • 150 Bürger/innen beider Städte zur Bürgernähe der Stadtverwaltung und den Erwartungen an deren Dienstleistungsqualität
  • und die Internetauftritte von 60 Städten und Kreisen in NRW untersucht.[21]

Von den Bediensteten sehen 22 % das Ziel der „Dienstleistungs-Orientierung“ erreicht, für 40 % ist es erst ein „Sollmodell“, das aber 65 % für sehr wichtig halten. Für Karrierechancen und Personalbeurteilung spielt es hingegen noch kaum eine Rolle. Das neu eingeführte Beschwerdemanagement wird überwiegend positiv (58 %), zum Teil neutral (32 %) beurteilt. Budget- und Personalkürzungen sowie die Ausgliederung von Leistungen werden zu 67 % abgelehnt.

Die Bürgerbefragung zeigt eine mittlere Verteilung: 2 % „sehr zufrieden“, 32 % „zufrieden“, 40 % „teils/teils“, 17 % „eher unzufrieden“, 5 % „völlig unzufrieden“ sowie 9 % keine Antwort.

Beim letzten Amtskontakt sahen sich die Bürger/-innen zu 43 % in der Rolle als „Bürger“, zu 26 % als „Kunde“, zu 22 % als „Bittsteller“ und zu 6 % als „Verhandlungspartner“.

Zum Machtgefüge haben 69 % der Befragten das Gefühl, dass die öffentlich Bediensteten „am längeren Hebel sitzen“, 42 % meinen, sich nicht gegen ihre Entscheidungen wehren zu können. Dennoch geben 49 % an, mit den Verwaltungsleuten auf Augenhöhe reden zu können.

Mit der Leistungserbringung selbst sind 61 % der Befragten zufrieden. Wenn der Zeitraum angemessen erschien, waren 81 % der Personen zufrieden, im gegenteiligen Fall 53 % unzufrieden.

Initiativen für mehr Bürgernähe[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Schon seit längerem gibt es verschiedenste Modelle und Initiativen zu mehr Bürgernähe. Neben Verfahren zur Volksgesetzgebung (Volksabstimmungen, Petitionen und Volksbegehren) sind vor allem der Direktwahl von Abgeordneten oder Bürgermeistern zu erwähnen, die Möglichkeit von Vorzugsstimmen, und auf kommunaler Ebene die Bürgerkommune (in Deutschland in einigen Städten) und der Bürgerhaushalt (erstmals in Brasilien 1989). Der Politologe Karlheinz Niclauss empfiehlt zusätzlich mehr innerparteiliche Demokratie durch Abstimmungen zu Einzelfragen und Programmen sowie zur Nominierung von Kandidaten[22], was sich erst zögernd durchsetzt.

Darüber hinaus gibt es in ganz Europa Bürgerinitiativen, Wählergruppen und spezielle Organisationen, um von den Gemeinden bis zur Bundes- und Europapolitik größere Bürgernähe zu fördern. Beispielhaft seien genannt:

NGO „Mehr Demokratie!“

In Deutschland wurde 2003 die überparteiliche Initiative Mehr Demokratie! gegründet. Diese gemeinnützige NGO engagiert sich für direkte Demokratie, Bürgerbeteiligung und besseres Wahlrecht auf allen politischen Ebenen Deutschlands und der Europäischen Union.

Sie umfasst inzwischen 13 Landesverbände, hat etwa 40 Mitarbeiter/innen und darüber hinaus ein beratendes Kuratorium mit 50 Mitgliedern aus Wissenschaft, Kultur und Politik. Ihr jährliches Budget beträgt etwa eine Million Euro und wird von Mitgliedern, Förderern und 3.600 Spendern gespeist.

Einer ihrer Proponenten ist der frühere Bundesminister Heiner Geißler, der 2010 Mediator der Schlichtungsgespräche für Stuttgart 21 war. Im Lichte der Koalitionsverhandlungen 2013 forderte in einem Interview am 10. November 2013 mehr direkte Demokratie auf Bundesebene:

  • „Wir brauchen dringend eine Ergänzung der Parlamentarischen Demokratie durch Formen der direkten Bürgerbeteiligung. Dafür die gesetzlichen Voraussetzungen zu schaffen, ist eine großartige Zukunftsaufgabe des Deutschen Bundestages. Dadurch kann auch das Vertrauen in unsere Demokratie gestärkt werden.“[23]

Zwar ist eine dreistufige Volksgesetzgebung in allen deutschen Bundesländern Verfassungsrecht, soll aber durch einen aktuellen (Stand 2014) Gesetzentwurf[24] um fakultative Referenden ergänzt werden.

Wählergemeinschaft „Bürgernähe“ in Bielefeld

In der nordrhein-westfälischen Stadt Bielefeld existiert eine freie Wählergemeinschaft mit dem Namen „Bürgernähe, Wählergemeinschaft für Bielefeld“.

Kommunale Wählergruppen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Seit etwa 2000 entstanden im deutschsprachigen Raum zahlreiche Wählerinitiativen, die auf Gemeindeebene mehr Bürgernähe anstreben und dieses Schlagwort auch im Namen führen. Einige besonders erfolgreiche mit Wähleranteil über 20 Prozent sind:

Auch einige Bürgerlisten haben diese Ausrichtung, etwa die Bürgerliste für Dortmund sowie in Österreich die Freie Bürgerliste (Burgenland) und die Bürgerliste Salzburg.

Eine große Zahl weiterer kommunaler Gruppen nennt sich „bürgernahe Liste“ oder „bürgernahe Gruppe“. Viele von ihnen erreichen zwischen 10 und 20 % der Stimmen, darunter in Deutschland Amstetten (Württemberg), Berg (Oberpfalz), Breitbrunn (Unterfranken), Danndorf, Ebelsbach, Engstingen, Ensdorf (Oberpfalz), Gries (Pfalz), Höxter, Kastl (Lauterachtal), Lingen (Ems), Lohra, Heiligenstadt (Oberfranken), Marienmünster, Parchim, Pettstadt, Pinneberg und Viersen sowie in Tirol Navis und Nesselwängle.

Siehe auch[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Einzelnachweise[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

  1. Duden online: Bürgernähe
  2. Kuno Schedler und Jürg Felix: Veränderung dank neuer Legitimation. Kundenorientierung als Grundlage für eine neue Sinnhaftigkeit der Verwaltung. In: Forschungsplattform Alexandria. Universität St. Gallen, 2000, abgerufen am 16. April 2014 (PDF, 81 kB). in Christian Belz / Thomas Bieger (Hrsg.). Dienstleistungskompetenz und innovative Geschäftsmodelle, Thexis-Verlag, St. Gallen, März 2000, ISBN 3-908545-54-4, S. 124 – 142
  3. Zweiter Senat des Bundesverfassungsgerichts: BVerfGE 79, 127 - Rastede. Beschluß - 2 BvR 1619, 1628/83 - in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden der Gemeinde Rastede, vertreten durch den Gemeindedirektor, - 2 BvR 1619/83 - und der Stadt B..., vertreten durch den Stadtdirektor - 2 BvR 1628/83 - gegen § 1 Absätze 1 und 2 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Abfallbeseitigungsgesetz vom 9. April 1973 (GVBl. S. 109). 23. November 1988, abgerufen am 23. Juni 2014.
  4. Allgemeine Geschäftsordnung für die Behörden des Freistaates Bayern (AGO). In: GVBl 2000, S. 873, § 5. 12. Dezember 2000, S. § 5, Bürgernähe, abgerufen am 15. Januar 2014.
  5. Das Land als politische Handlungsebene. Meinungen und Einstellungen der Bürger in Nordrhein-Westfalen zum Föderalismus, zur Rolle des Landtags und zur Landespolitik. In: Forsa, Gesellschaft für Sozialforschung und statistische Analysen mbH. Landtag NRW, 17. Mai 2013, S. 36, abgerufen am 9. Januar 2014 (PDF, 189 kB, Dateiname: 1906_PK_Forsa_Das_Land_als_politische_Handlungsebene_120613.pdf).
  6. Eckpunkte zur Open Government-Strategie „Open.NRW“. E-Zusammenarbeit. In: Zukunftsforum „Digitale Bürgerbeteiligung“, Open Government und Open Parliament in NRW. Die Landesregierung Nordrhein-Westfalen, 17. Mai 2013, abgerufen am 29. Januar 2014.
  7. Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. In: Eur Lex. Europäische Union, 13. Dezember 2007, S. C306/15 und C306/150, abgerufen am 12. Januar 2014 (deutsch).
  8. a b Frankfurter Erklärung. „Europa stärken – für seine Bürgerinnen und Bürger, für seine Städte“. In: 37. ordentlichen Hauptversammlung des Deutschen Städtetages. Deutscher Staädtetag, 25. April 2013, S. 2, abgerufen am 14. Januar 2014 (PDF, 31 kB): „Zitat: Die Städte schaffen und praktizieren Bürgernähe, sie sind den Menschen am nächsten.“
  9. Ziele der Stiftungsallianz Bürgernaher Bundesstaat. Stiftungsallianz Bürgernaher Bundesstaat, 2004, abgerufen am 27. Januar 2014.
  10. Rede von Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel auf der Hauptversammlung des Deutschen Städtetags am 24. April 2013 in Frankfurt am Main. In: Bulletin 48-1. Die Bundesregierung, 27. April 2013, abgerufen am 28. Januar 2014. – Selbst suchen
  11. Lars Holtkamp und Jörg Bogumil: Bürgerkommune und Local Governance. In: Local Governance - mehr Transparenz und Bürgernähe? Lilian Schwalb,Heike Walk, 2007, S. 231 - 251, abgerufen am 16. Mai 2014 (PDF (90 kB)). (vgl. Prof. Dr. Jörg Bogumil - Publikationen und Aufsätze in Sammelbänden, Lehrstuhl für Öffentliche Verwaltung, Stadt- und Regionalpolitik, Ruhr Universität Bochum (Hrsg.), abgerufen am 29. Juni 2014)
  12. Dieter Grunow: Bürgernähe als Gegenstand empirischer Implementationsforschung, p. 10
  13. J. Bogumil, W. Jann: Verwaltungswissenschaft in Deutschland, Springer 2008 p. 222 f.
  14. J. Bogumil, D. Gehne, L. Holtkamp: Bürgermeister und Gemeindeordnungen im Leistungsvergleich. Informationen für Rat und Verwaltung, Heft 10/2003, p. 337 f.
  15. J. Bogumil, D. Gehne, L. Holtkamp: Bürgermeister und Gemeindeordnungen im Leistungsvergleich. Informationen für Rat und Verwaltung, Heft 10/2003, p. 339
  16. Report 2005: Kantonale Internetseiten mit unterschiedlicher Bürgernähe
  17. Hink/Rupp/Parycek/Pirker: E-Government in Gemeinden, p.22-44, österr.Gemeindebund 2010
  18. Universität Duisburg-Essen, Prof. Dieter Grunow: Forschungsergebnisse zum Projekt „BürgerInnen und Verwaltung“ im Überblick, Abschnitt Internet (p. 7–9), Duisburg 2008
  19. Webseiten-Prämierung, Aktion Mensch & Stiftung Digitale Chancen, Berlin 2009
  20. BPB: E-Demokratie – neue Bürgernähe oder virtuelle Luftblase?
  21. Universität Duisburg-Essen, Prof. Dieter Grunow: Forschungsergebnisse zum Projekt „BürgerInnen und Verwaltung“ im Überblick, Bürgerbefragung (p.10-14), Duisburg 2008
  22. Karlheinz Niclauss: Fünf Wege zur bürgernahen Demokratie, Berlin 1999
  23. Regine Laroche: PM: Heiner Geißler für direkte Demokratie auf Bundesebene. In: Mehr Demokratie e.V. Google Groups, 11. November 13, abgerufen am 30. Januar 2014.
  24. Gesetzentwurf Volksentscheid (pdf-File)

Weblinks[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

 Wiktionary: Bürgernähe – Bedeutungserklärungen, Wortherkunft, Synonyme, Übersetzungen