Föderalismus in der Schweiz

Der Föderalismus bildet mit der direkten Demokratie und der Konkordanz die Grundpfeiler der schweizerischen Staatsordnung. Das föderalistische System ist aus drei Ebenen aufgebaut: Zuoberst steht der Bund, dann die Kantone und schliesslich die Gemeinden. Die Aufgabenteilung beruht auf dem Prinzip der Subsidiarität: Eine Aufgabe darf nur dann von einer höheren Instanz übernommen werden, wenn sie die Kraft der unteren Stufe übersteigt. Die Bundesverfassung sieht zudem vor, dass der Bund nur jene Aufgaben übernimmt, die ihm explizit zugeschrieben werden; alle anderen kommen automatisch den Kantonen zu.

Der Schweizer Föderalismus ist durch die weitreichende Autonomie der Gliedstaaten (Kantone) geprägt. Die Kantone gestalten ihr politisches System eigenständig und erheben eigene Steuern. Die Autonomie existiert aber immer nur im Rahmen des Bundesrechts. Den Gemeinden kommt ebenfalls Autonomie zu, deren Ausprägung das kantonale Recht bestimmt. Ebenso wichtig wie die Autonomie sind die Mitwirkungsrechte der Kantone im Bund: Bei jeder Änderung der Bundesverfassung haben die Kantone das Recht, ein Veto einzulegen.

Historische Entwicklung

Alte Eidgenossenschaft (1291–1798)

Die Schweizerische Eidgenossenschaft entstand im Verlauf des 14. bis 16. Jahrhunderts durch den Zusammenschluss von Städten und Landorten. Dieser Zusammenschluss war äusserst stabil, da die eingegangenen Bünde als unbefristet und unkündbar galten; zugleich war das Bündnis aber lose, da jeder Ort umfassende Selbstständigkeit beanspruchte. Ab 1353 bestand die Eidgenossenschaft aus acht, von 1513 bis zu ihrem Untergang 1798 aus 13 vollberechtigten Kantonen sowie aus einigen zugewandten Orten und Gemeinen Herrschaften. Immer wieder kam es zu Bürgerkriegen und Aufständen, wobei oft die Unterschiede zwischen Stadt und Land eine wichtige Rolle spielten. Dazu kamen im 16. Jahrhundert konfessionelle Spannungen, die durch die Reformationsbewegungen hervorgerufen wurden.

Obschon der Begriff selber nicht verwendet wurde, war das staatsrechtliche Denken der Eidgenossen genuin föderalistisch. Bis 1648 war die Schweiz an das Heilige Römische Reich angegliedert, und die Kantone waren daher nur bedingt eigenständig. Erst mit dem Westfälischen Frieden erlangten sie ihre Souveränität. Die staatsrechtliche Einordnung der Schweiz zu dieser Zeit ist aber schwierig: Einerseits wurden die Dreizehn Alten Orte als souveräne Einheit angesehen (Corpus Helveticum), andererseits beanspruchten die einzelnen eidgenössischen Orte die Souveränität für sich selbst. Während die Schweiz nach aussen ihre staatliche Eigenständigkeit erfolgreich behauptete und dabei durchaus geschlossen auftrat, wachten im Inneren die eidgenössischen Orte über ihre Freiheit und Unabhängigkeit. Die Eidgenossenschaft war somit weder als Staatenbund – dafür war die Bindung der Orte untereinander zu eng und ihr Auftreten zu geschlossen – noch als Bundesstaat einzustufen – dazu pochten die Orte zu sehr auf ihre Souveränität.

Das Ringen um die föderale Ordnung (1798–1848)

Der Einfall der Franzosen 1798 beendete das Ancien Régime. Am 12. April 1798 trat die von Frankreich oktroyierte Verfassung in Kraft, die eine Adaptation der französischen Direktorialverfassung darstellte. Es entstand die Helvetische Republik. Die Helvetische Verfassung machte aus der Alten Eidgenossenschaft einen nationalen, zentralistisch organisierten Einheitsstaat, der auf den Prinzipien der Rechtsgleichheit, der Volkssouveränität und der Gewaltenteilung beruhte.

Die Debatte um den Föderalismus, die ihren Ursprung in den britischen Kolonien Nordamerikas hatte, kam in den 1780er und 1790er auch in der Schweiz an; mit der französischen Invasion nahm sie aber eine Wende. Während zuvor unter Föderalismus der engere Zusammenschluss der Orte und die Schaffung einer wirksamen Zentralgewalt verstanden wurde, war Föderalismus um 1800 die Bezeichnung für die politische Richtung, die den helvetischen Einheitsstaat bekämpfte. Die Bandbreite der Föderalisten war aber gross. Die Gemässigten befürworteten zum Beispiel die neu eingeführten Individualrechte; es gab er ebenso restaurative Kräfte, die die Helvetische Republik abschaffen und zum Ancien Régime zurückkehren wollten.

Im Jahr 1803 kam die Helvetische Republik zu Fall, und die französischen Besatzer verliessen die Schweiz. Es brach die Zeit der Mediation an, die bis zum Wiener Kongress 1815 dauern wird. In der Mediationsakte, der Verfassung Mediation, machte sich Napoléon einige Argumente der Föderalisten, seiner einstigen Gegner, zu eigen und kodifizierte sie in der Verfassung. Darin hat der schweizerische Föderalismusbegriff, der bis heute den Akzent auf eine möglichst dezentrale, örtlich verwurzelte Staatsstruktur und somit auf einen schwachen Zentralstaat setzt, seinen Ursprung, während das angelsächsische Federalism die Integration der Gliedstaaten in den Bund in den Vordergrund rückt Föderalismus.

Der Wiener Kongress von brachte eine neue Ordnung in Europa. Die Vertreter der Heiligen Allianz wollten aus der Schweiz einen neutralen, militärisch gestärkten Pufferstaat zwischen den Grossmächten Frankreich und Österreich schaffen. Der Kongress bekräftigte die Integrität und Souveränität der 19 Schweizer Kantone. Die ehemals zugewandten Orte Wallis, Genf und das preussische Fürstentum Neuenburg wurden als Kantone der Schweiz angegliedert, was die Zahl der Kantone auf 22 erhöhte.

Mit dem Bundesvertrag von 1815 wurde das einheitsstaatliche Element noch weiter zurückgedrängt, als es schon in der Mediation der Fall war. Während dieser sogenannten Restauration war die Schweiz – wie auch schon während der Mediation – ein Staatenbund. Die Restauration hatte zur Folge, dass viele Kantone zur ihren alten Ordnung zurückkehrten: Verfassungen wurden aufgehoben, die politischen Rechte der Bürger beschränkt und die Herrschaft des städtischen Patriziats wieder hergestellt. Ein vollständiger Rückgang zu den alten Zuständen vor der «Franzosenzeit» war jedoch nicht mehr möglich. Bereits Mitte der 1820er Jahre erstarkten vielerorts erneut die liberalen Kräfte, und die konservativen Regierungen sahen sich zunehmender Kritik ausgesetzt (Regeneration).

Eine Verfassungs- und Föderalismusdiskussion setzte verstärkt erst wieder in den 1830er Jahren ein, wobei die amerikanische Verfassung jetzt selbstverständlicher Gegenstand des politischen Diskurses wurde. In der Schweiz beabsichtigten besonders die Liberalen einen engeren Zusammenschluss der Stände. Im Zuge der aufkommenden Industrialisierung strebten die Liberalen einen einheitlichen Wirtschaftsraum an. Sie verlangten, dass Verkehrswege, Zölle, Mass und Gewicht einheitlich geregelt werden.

Aufbau des Bundesstaates

Mit der neuen Bundesverfassung von 1848 vollzog die alte Eidgenossenschaft den Schritt von einem losen Staatenbund zun einem Bundesstaat. Der Bundesverfassung ging mit dem Sonderbundskrieg ein Bürgerkrieg voraus, bei dem sich die liberalen Kantone, die eine stärkere Zentralisierung wünschten, gegen die katholisch-konservativen durchsetzten, die als Föderalisten die kantonale Souveränität verteidigten. Dennoch war die Bundesverfassung von 1848 kein Siegerdiktat, sondern ein Ausgleich zwischen zentralistischen und föderalen Bestrebungen, wobei die Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der Kantone gewahrt wurde. Dieser föderalistische Verfassungskompromiss ermöglichte eine Abschwächung der Spannungen zwischen Protestanten und Katholiken, die noch wegen des erst kurz zurückliegenden Bürgerkrieges schwelten.

Mit der Annahme der neuen Bundesverfassung wurden Kompetenzen von den Kantonen an den Bund übertragen, zum Beispiel in der Aussenpolitik, beim Zoll-, Post- und Münzwesen sowie beim Militär. Ebenso wurden die Binnenzölle, die zuvor zwischen den Kantonen existiert hatten, abgeschafft und die Aussenzölle vereinheitlicht. Das unterlegene konservative Lager stand dem Bundesstaat anfänglich ablehnend gegenüber und brachte den Revisionsversuch von 1872 zum Scheitern; erst der Übergang von der repräsentativen Demokratie zur direkten nach 1874 ermöglichte eine Aussöhnung. Seitdem gilt die Bundesstaatlichkeit auch in den Augen der Konservativen als Garantin des Föderalismus.

Viele Liberale erachteten die Bundesverfassung von 1848 als unzureichend. Sie monierten die übertriebene Kompromisshaftigkeit und die zu schwache Zentralmacht. Einige liberale Reformbemühungen, die wegen der Mehrheitsfindung 1848 zurückgestellt worden waren, flammten in den 1860er Jahren wieder auf. Im Jahr 1866 strebte die Bundesversammlung die erste Verfassungsrevision an, bei der unter anderem geändert werden sollte, dass die Gesetzgebung beim geistigen Eigentum, beim Glücksspiel oder bei Mass und Gewicht auf den Bund übertragen werden sollte. All diese Vorschläge scheiterten entweder am Volks- oder Ständemehr. Der Grund dafür war, dass 1866 das fakultative Gesetzesreferendum noch nicht existierte. Viele, vor allem in der westlichen Schweiz, fürchteten deswegen, dass zu viel der blossen Gesetzgebung überlassen werde, auf die man keinen Einfluss habe.

Entwicklung von 1874 bis 1914

Eine substanzielle Zentralisierung brachte erst die Verfassungsrevision von 1874. Ein umfassender, weitreichender Vorschlag zu einer neuen Bundesverfassung kam schon 1872 zur Abstimmung, der jedoch abgelehnt worden war. Sowohl das Scheitern vieler liberal-radikaler Anliegen im Jahr 1866 als auch im Jahr 1872 führte dazu, dass ein unverändert grosser Reformwille bestand, sodass man noch im Dezember 1872 den Bundesrat beauftragte, eine Botschaft für eine Totalrevision der Bundesverfassung auszuarbeiten.

Anders als 1872 hatten die zentralistischen Kräfte das Momentum auf ihrer Seite. Der andauernde Kulturkampf und die zunehmenden Auseinandersetzungen zwischen dem Staat und der katholischen Kirche (erstes Vatikanisches Konzil) führten dazu, dass einige Kantone, die sich 1872 noch gegen die Vorlage ausgesprochen hatten, nun die Seiten wechselten. Das Volk hatte zwei Jahre zuvor die Vorlage beinahe gutgeheissen (49,5 % Ja-Stimmen). Es galt, die protestantischen Kantone zu überzeugen, was den Liberalen dann auch gelang. Am 19. April 1874 stimmten 63,2 Prozent der Stimmberechtigten und 15 Stände der neuen Verfassung zu. Unter anderem wurde das Heer in des Hände des Bundes gelegt, denn der Deutsch-Französische Krieg (1870–1871) hatte den Schweizern aufgezeigt, dass ihre zusammengewürfelte Streitmacht nicht fähig war, ihren Staat im Zweifelsfalle zu schützen. Überdies wurde das fakultative Gesetzesreferendum und die Grundlage für die zunehmende Rechtsvereinheitlichung geschaffen.

Zwischen 1874 und 1891 wurden die Bundeskompetenzen sukzessive ausgebaut. In dieser Zeit zeigte sich auch das Veto-Potential des Referendums: Zwei Drittel der fakultativen Referenden zwischen 1874 und 1891 wurden abgelehnt – und zwar überwiegend jene, die zu einer stärkeren Zentralisierung geführt hätten. Dennoch wurde ein grosser Teil der Gesetzesvorhaben abgewunken, und die Föderalisten vermochten der zunehmenden Zentralisierung nicht Einhalt zu gebieten. In den folgenden Jahren bis zum Ersten Weltkrieg konsolidierte sich der Schweizer Bundesstaat. Der Bund erhielt das Notenbankmonopol, Kompetenz zur Rechtsvereinheitlichung im Zivil- und Strafrecht sowie die Zuständigkeit der Krankenversicherung.

Die Zeit bis zum Ersten Weltkrieg war von Prosperität und Fortschrittsglauben geprägt. Die Schweiz integrierte sich in die Weltwirtschaft, wobei sie die Internationalisierung in ihrer Gesamtheit transformierte. Aus der andauernden Industrialisierung erwuchsen immer mehr Aufgaben, die nicht innerhalb der Kantonsgrenzen erfüllt werden konnten. Daher fielen neu auftretende Aufgaben in den Zuständigkeitsbereich des Bundes. Während bis in das letzte Jahrzehnt des 19. Jahrhunderts die Föderalisten oft erbittert die Reformprogramme des Bundes bekämpften, beruhigte sich die Situation in den nachfolgenden zwanzig Jahren. Das ist darauf zurückzuführen, dass die Konservativen allmählich in den freisinnigen Bundesstaat integriert wurden. Ein deutliches Zeichen dafür war die Aufnahme von Josef Zemp als ersten katholisch-konservativen Bundesrat im Jahre 1891. Das Majorzwahlsystem für den Nationalrat garantierte jedoch den Freisinnigen immer noch eine Übermacht, was zur Folge hatte, dass die andern Gruppen weiterhin mit Initiativen und Referenden ihre Interessen verfochten.

1914–1945: Kriege und Krisenzeit

Diese dreissig Jahre andauernde Phase war von Kriegen, Wirtschafts- und Gesellschaftskrisen geprägt. Eine Welt, die bis 1914 stabil erschienen war, brach zusammen. Wenngleich die Schweiz nicht als Hauptleidtragende der beiden Kriege gilt, kam sie nicht unbeschadet davon. Betrachtet man den Föderalismus im Speziellen, ergeben sich zwei Teilphasen, die jede je 15 Jahre umfassen. In der Zeit von 1914 bis 1930 spielte der Föderalismus nur eine untergeordnete Rolle und fand im gesellschaftlichen Diskurs keine grosse Bedeutung; der Fokus lag auf anderen Themen. Es gab Konflikte zwischen der West- und Deutschschweiz, die in vielen Angelegenheiten divergierende Ansichten hatten. Auch führte die 1918 angenommene Initiative für eine Proporzwahl des Nationalrates zu einer Verschiebung des politischen Gleichgewichtes, das bin anhin noch von den Freisinnigen dominiert wurde. Der Föderalismus hatte da keinen Platz.

1931 ergriff die Weltwirtschaftskrise auch die Schweiz. Sie dauerte bis 1935; im Zeichen der Aufrüstung kam es dann zu einer Verbesserung der wirtschaftlichen Situation, was zur Entspannung zwischen Arbeit und Kapital führte. Zu dieser Zeit gab es jedoch eine ganz andere Bedrohung für die Schweiz: Der Aufstieg des Faschismus in Italien und des Nationalsozialismus in Deutschland versetzte die Schweiz in eine bedrohliche Lage. Politisch antwortete sie darauf mit einem breiten Zusammenschluss in der Mitte. Schon 1928 war der erste Vertreter der Bauern-, Gewerbe - und Bürgerpartei in den Bundesrat aufgenommen worden. Die sozialdemokratische Linke trennte sich von den Kommunisten und brachte sich mehr und mehr in den bürgerlichen Staat ein, was die Aufnahme des ersten sozialdemokratischen Bundesrates im Jahr 1943 vorbereitete. Damit wurde die Konkordanz und die permanente grosse Koalition in der Regierung geschaffen, die seither ca. 80 % der Bevölkerung repräsentiert. In diesen Auseinandersetzungen spielte der Föderalismus nie mehr die Rolle, die er nach 1874 innegehabt hatte. Zuweilen wurde er noch von verschiedenen Seiten instrumentalisiert; eine treibende Kraft war er aber nicht mehr.

1945–1964: Die Zeit des Vollzugsföderalismus

Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges fand sich die Schweiz zwar unversehrt, jedoch weitgehend isoliert wieder. Die alliierten Mächte hatten kein Verständnis für die Schweizer Neutralität. Die Schweiz konnte dieser misslichen Lage entkommen, indem der Kommunismus aufstieg und zur primären Gefahr für den Westen wurde. Die Krisenzeit führte dazu, dass der Bund, der in dieser Zeit federführend gewesen war, nun vollends in die Gesellschaft integriert war, sodass auch bürgerliche Kräfte lenkende Staatseingriffe akzeptierten.

Als Folge der liberalen Wirtschaftspolitik der USA kam es zu einem noch nie dagewesenen Wirtschaftswachstum (Les Trentes Glorieuses), von dem Schweiz ausgesprochen profitierte. Diese Entwicklung führte aber auch zu massiven gesellschaftlichen Veränderungen. Es folgte eine Phase der Bevölkerungszunahme, Urbanisierung, Mobilität und Pluralisierung. Diese grossflächige Modernisierung schuf viele neue Aufgaben für den Staat, die aber die Kantonsgrenzen überschritten. Daher erklang der Ruf nach dem Bund. Waren bis dahin vor allem die ordnenden Funktionen des Bundes entscheidend (Schaffung von Bundesrecht und eines gemeinsamen Wirtschaftsraums), so spielten in der Nachkriegszeit die gestaltenden Bundesaufgaben eine immer grössere Rolle.

In raschem Rhythmus wurde die Verfassung revidiert, um ihm die nötigen Kompetenzen zu verschaffen. Die meisten dieser Aufgaben konnten auch gar nicht von den Kantonen übernommen, da sie einer flächendeckenden Regelung bedurften. Das betraf zum Beispiel den stetigen Strom an ausländischen Arbeitern, die Atomenergie, den Umweltschutz oder die Raumplanung. Bedeutend waren auch die Wirtschaftsartikel von 1947, die dem Bund viele wirtschaftspolitische Kompetenzen übertrugen.

Anstatt dass neue Bundesorgane geschaffen wurden – was kaum mit der helvetischen Tradition vereinbar gewesen wäre –, betraute der Bund die Kantone immer mehr mit der Umsetzung der Bundesgesetz- und -verfassungsgebung (Vollzugsföderalismus, siehe Autonomie bei der Umsetzung des Bundesrechts). Denn im Unterschied zu anderen Föderationen (z. B. der USA) verfügt der Bund über keine Vollzugsbeamten. Obschon die Kantone finanziell unterstützt wurden, mussten sie auch für Kosten aufkommen, derer sie sich gar nicht entziehen konnten; die Kantone trugen ebenso die Hauptlast der neuen Aufgaben. Diese zahlreichen, am Einzelfall orientierten Verfassungsrevisionen führten zum kooperativen Föderalismus, aber eben auch zu einer Politikverflechtung mit dem Problem fehlender Verantwortlichkeit.

Neugestaltung des Finanzausgleiches und der Aufgabenteilung (NFA)

Die zunehmende Aufgabenverflechtung und die Überlagerungen der Kompetenzen führten zu einer Reihe von Problemen, darunter die fehlende Verantwortlichkeit, unübersichtliche Finanztransfers sowie eine Steigende Abhängigkeit der Kantone. Deswegen begann man, eine Reform für eine neue Aufgabenaufteilung auszuarbeiten. 2004 nahmen Volk und Stände die Vorlage an. Es handelte sich um eine der weitreichsten Reformen seit der Gründung des Bundesstaates. Die NFA trat 2008 in Kraft und sah im Wesentlichen vier Hauptmassnahmen vor: Es wurde ein Finanzausgleich geschaffen, der jedem Kanton ein Mindestmass an finanziellen Mitteln (86,5 % des nationalen Durchschnitts) gewähren soll, sowie ein Lastenausgleich für Kantone, die Sonderlasten zu tragen haben (siehe Abschnitt Finanzausgleich). Zudem wurde eine Entflechtung der Aufgaben vorgenommen. Sechs der 31 Gemeinschaftsaufgaben, die zuvor existiert hatten, waren fortan Sache des Bundes, 15 wurden in die Hände der Kantone gelegt. Es existieren dennoch Verbundaufgaben, beispielsweise bei der Krankenversicherung. Schlussendlich kann der Bund die Kantone verpflichten, gewisse Aufgabenbereiche mithilfe von interkantonalen Konkordaten zu regeln (siehe Art. 48a BV). Das geschieht auf Antrag der Kantone und soll die horizontale Zusammenarbeit verstärken. Diese neue Verfassungsnorm wird jedoch von Teilen der Staatsrechtslehre stark kritisiert.

Rechtsstellung des Bundes

Bundesstaatlicher Charakter der Schweiz

Bundesstaat

Ein Bundesstaat zeichnet sich dadurch aus, dass er eine föderalistische Gliederung aufweist; er ist ein Staat, der aus Gliedstaaten, in der Schweiz aus den Kantonen, zusammengesetzt ist. Während in Deutschland Art. 20 Abs. 1 des Grundgesetzes festhält, «Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.», bezeichnet die Bundesverfassung die Eidgenossenschaft nicht explizit als Bundesstaat. Dennoch gehen dessen Elemente klar aus ihr hervor. Die Bundesverfassung widmet dem Verhältnis zwischen Bund und Kantonen ein eigenes Kapitel (Verhältnis von Bund und Kantonen, Art. 42–53 BV), und sie trägt dem dreistufigen Staatsaufbau dadurch Rechnung, indem die Gemeinden ausdrücklich erwähnt werden (Art. 50 BV).

Nach vorherrschender Lehrmeinung sind es im Wesentlichen zwei Elemente, die den schweizerischen Bundesstaat ausmachen: Das ist einerseits die Tatsache, dass die Bundesverfassung die Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen aufteilt. Andererseits sind die Kantone an der Willensbildung des Bundes beteiligt. Die wichtigste Ausprägung davon ist, dass sie bei der Verfassungungsgebung ein Mitspracherecht haben: Die Bundesverfassung kann nur mit der Mehrheit der Kantone abgeändert werden (Art. 140 Abs. 1 lit. a und Art. 195 BV). Da die Bundeskompetenzen in der Verfassung kodifiziert werden, bedeutet das, dass die Kantone jeder potentiellen Erweiterung dieser Kompetenzen zustimmen müssen. Das stellt somit einen Abwehrmechanismus dar, um zu verhindern, dass der Bund die Staatsgewalt usurpiert (sogenannte Residualkompetenz der Kantone).

Bundesstaat vs. Staatenbund

Vergleicht man Bundesstaat mit Staatenbund, zeigt sich der bundesstaatliche Charakter der Schweiz deutlich. Anders als der Bundesstaat ist der Staatenbund kein Staat, sondern ein Zusammenschluss souveräner Einzelstaate. Eines der zentralen Merkmale für die Definition eines Staates ist, dass er eine Staatsgewalt hat, die über den Gliedstaaten steht; dieses Element fehlt dem Staatenbund. Weil im Staatenbund keine höchste Staatsgewalt existiert, steht ihm die Kompetenz nicht zu, unmittelbar Gesetze zu erlassen und sie zu vollstrecken. Den schweizerischen Bundesstaat zeichnet jedoch genau aus, dass das für die Bürger verbindliche Recht zum Teil vom Bund, zum Teil von den Kantonen stammt. Zudem beruht ein Staatenbund auf einem völkerrechtlichen Vertrag, ein Bundesstaat auf einer Verfassung. Dieser Umstand ist wichtig, denn völkerrechtliche Verträge können grundsätzlich nur mit Einstimmigkeit abgeändert, die Bundesverfassung kann hingegen nach dem Mehrheitsprinzip revidiert werden.

Rechtsstellung der Kantone

Autonomie der Kantone

Eines der zentralen Merkmale eines Bundesstaates ist, dass seine Gliedstaaten in einem bestimmten Rahmen selbstständig (autonom) Entscheidungen fällen können. In der Schweizer Verfassung kommt die kantonale Autonomie vor allem in den Artikeln Art. 46 und Art. 47 zur Geltung. Das Bundesverfassungsrecht äussert sich nur am Rande zur innerstaatlichen Ordnung der Kantone und schreibt ihnen keinen spezifischen Föderalismus vor. Traditionell wird zwischen vier Formen der Autonomie unterschieden: Organisations-, Finanz- und Aufgabenautonomie sowie der Autonomie zur Umsetzung des Bundesrechts.

Die Organisationsautonomie räumt den Kantonen den Freiraum ein, ihre rechtliche Gestalt selbst zu bestimmen. Sie umfasst die Kompetenz der Kantone, ihr Territorium selbst zu gliedern (z. B. in Gemeinden und Bezirke) und ihr politisches System eigenständig einzurichten, indem sie die Staatsorgane – Parlament, Regierung und Gerichte – konstituieren sowie deren Organisation und Zuständigkeit regeln. Die Kantone umschreiben ebenso die Verfahren besagter Staatsorgane und sie definieren die politischen Rechte der Bürger in kantonalen Angelegenheiten. Aus der Organisationsautonomie ergibt sich das Recht für die Kantone, eigene Verfassungen und Gesetze zu erlassen. Das Wahlverfahren und die Aufteilung der Wahlkreise transzendieren die kantonale Autonomie; in diesen Bereichen unterliegen sie bundesgerichtlichen Auflagen.

Die Finanzautonomie räumt den Kantonen das Recht ein, eigene Einnahmequellen zu erschliessen und die Verwendung der Einnahmen selbst zu bestimmen. Sie können Steuern auf juristische und natürliche Personen erheben. Zwar ist die finanzpolitische Autonomie der Kantone beachtlich, sie ist jedoch aufgrund vielfältiger Restriktionen eingeschränkt. Dazu gehören die Lasten, die die Kantone wegen der Umsetzung des Bundesrechts tragen müssen, und die zum Teil bürokratischen Strukturen in den Kantonen, die sich jedoch kaum verbessern lassen. Hier setzt der Finanz- und Lastenausgleich an, dessen Ziel es ist, diese Restriktionen etwas zu mildern.

Die Aufgabenautonomie hält eine substanzielle Unabhängigkeit der Kantone bei der Bestimmung, Gestaltung und Ausführung ihrer Aufgaben fest. Sachbereiche, die die Bundesverfassung nicht dem Bund zuweist, werden von den Kantonen geregelt. Die Bundesverfassung schreibt vor, dass der Bund nur jene Aufgaben übernimmt, die «die Kraft der Kantone übersteigen oder einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedürfen.» (Art. 43 Abs. 1 BV). Obgleich der Bund den Kantonen ausreichend Aufgaben überlassen muss (Art. 47 Abs. 2), übernimmt der Bund immer mehr herkömmliche Sachbereiche der Kantone. Um ihre Aufgaben zu erfüllen, dürfen die Kantone völkerrechtliche Verträge mit dem Ausland und interkantonale Verträge, Konkordate, abschliessen.

Art. 46 Abs. 1 BV hält fest: «Die Kantone setzen das Bundesrecht nach Massgabe von Verfassung und Gesetz um.» Umsetzung meint die gesamte Gesetzesverwirklichung und keine mechanische Rechtsanwendung. Darin eingeschlossen sind insbesondere der administrative Vollzug (z. B. untergeordnete Verwaltungstätigkeiten) und der Erlass von Rechtsvorschriften (kantonale Gesetze oder Verordnungen). Der Begriff der Umsetzung ist nicht so zu verstehen, dass die Kantone als Verwaltungseinheiten das vollziehen, was ihnen von der Zentralregierung diktiert wird; er wurde absichtlich anstelle von «Vollzug» ausgewählt, um klarzustellen, dass die Kantone nicht blosse Vollzugshelfer sind. Die Kantone verwirklichen das Bundesrecht – dazu zählen ebenfalls völkerrechtliche Verträge des Bundes –, wobei ihnen möglichst viele Freiheiten eingeräumt werden sollen. Dennoch ist es so, dass eine bundesrechtliche Norm in der ganzen Schweiz gleich angewendet werden muss – kantonsspezifische Gestaltungsfreiheiten gibt es somit nicht, ausser wenn der Bundesgesetzgeber diese explizit festhält. Dies wird oft als Vollzugsföderalismus bezeichnet; die naheliegendere Variante Umsetzungsföderalismus ist kaum verbreitet.

Obwohl die Verfassung festhält, dass den Kantonen die Verwirklichung des Bundesrechts obliegt, gibt es Ausnahmen. Art. 46 Abs. 1 BV erlaubt, wenngleich nicht explizit, dass der Bund den Vollzug per Gesetz (und auch per Verfassung) an sich zieht. Verordnungen, die meistens vom Bundesrat stammen, oder Entscheidungen des Bundesrates genügen dabei nicht; ein Bundesgesetz muss also festlegen, ob eine Zuweisung des Vollzugs an den Bund und seine Verwaltungsorgane stattfinden soll.

Die Kantone tragen grundsätzlich die Kosten für die Umsetzung; der Bund muss sie finanziell dabei unterstützen. Das bedeutet aber nicht, dass der Bund die Kantone entschädigen muss; Umsetzungspflicht heisst auch immer Kostentragungspflicht. Die Kantone profitieren aber von gewissen Bundeseinnahmen (z. B. der direkten Bundessteuer) und dem Finanzausgleich, was Erleichterungen mit sich bringt. Der Bund kann überdies die Umsetzung von Bundesrecht auch direkt unterstützen (Art. 46 Abs. 2).

Mitwirkungsrechte im Bund

Die Mitwirkungsrechte der Kantone im Bund sind neben der Kompetenzaufteilung zentral für den Schweizer Föderalismus. Art. 45 Abs. 1 BV hält eindeutig fest: «Die Kantone wirken nach Massgabe der Bundesverfassung an der Willensbildung des Bundes mit, insbesondere an der Rechtsetzung.» Diese allgemeine Norm wird in weiteren Verfassungsartikeln konkretisiert. So müssen die Kantone bei jeder Verfassungsänderung ebenfalls zustimmen; die alleinige Mehrheit der Volksstimmen reicht nicht aus (Art. 140 Abs. 1 lit. a und c, obligatorisches Referendum). Die Beteiligung an der Verfassungsrevision ist das wichtigste Mitwirkungsrecht der Kantone. Bei der Frage, ob die Schweiz einer Organisation für kollektive Sicherheit (z. B. UNO) oder einer supranationalen Gemeinschaft beitreten sollte (z. B. EU), sind ebenso die Stimmen der Kantone für die Annahme nötig (Art. 140. Abs. 1 lit. c, obligatorisches Staatsvertragsreferendum). Diese beiden Formen des obligatorischen Referendums werden für die Kantone immer wichtiger; in jüngster Zeit häufen sich die Fälle, bei denen die Stände (Kantone) bei Verfassungsrevisionen ein Veto einlegen, das Volk die Vorlage jedoch befürwortet. Während von 1848 bis 1970 zwei solcher Fälle vorkamen, sind es seitdem schon sieben. Auch der Beitritt der Schweiz in die Vereinten Nationen wäre beinahe am Ständemehr gescheitert.

Die Mitwirkungsrechte beschränken sich jedoch nicht auf die Verfassungsrevision. Jeder Kanton wählt zwei Abgeordnete in den Ständerat; davon ausgenommen sind jene mit halber Standesstimme (siehe Grundsatz der Gleichstellung). Die Ständeräte werden jedoch ohne Weisung gewählt; sie haben ein freies Mandat, weshalb die Kantone, in denen die jeweiligen Ständeräte gewählt wurden, keine Möglichkeit haben, die Haltung der Abgeordneten festzulegen. Die Ständeräte sind genau wie die Nationalräte Parlamentarier des Bundes und keine juristische Vertretung der Kantone – im Unterschied zur deutschen Länderkammer, dem Bundesrat, in den Vertreter der Exekutive der Bundesländer entsandt werden. Die Repräsentation der Kantone, genauer der Kantonsbevölkerungen durch den Ständerat zeigt sich darin, dass jeder Kanton unabhängig von seiner Bevölkerungszahl gleichwertig im Rat vertreten ist (mit Ausnahme der Kantone mit nur einem Sitz). Damit wird die Mitwirkung der gleichwertigen Gliedstaaten am bundesstaatlichen Entscheidungsprozess gesichert. Die Funktion des Ständerates als föderales Gleichgewicht muss jedoch relativiert werden. Politikwissenschaftliche Befunde ergaben, dass der Ständerat föderale Interessen nicht signifikant stärker vertritt als der Nationalrat. Dass sich der Ständerat nicht klar zugunsten der Kantonsinteressen poisitioniert, erklärt womöglich auch die Gründung der Konferenz der Kantonsregierungen und die verstärkte interkantonale Zusammenarbeit.

Siehe auch: Zweikammersystem#Zweikammersystem in der Schweiz

Die Kantone können auch eine Standesinitiative lancieren (Art. 160 Abs. 1 BV; Art. 115 Parlamentsgesetz (ParlG)). Mit einer Standesinitiative stellen die Kantone der Bundesversammlung einen Antrag für eine Gesetzes- oder Verfassungsrevision. Nach Art. 141 Abs. 1 BV können acht Kantone auch gegen eine Gesetzesrevision oder bestimmte völkerrechtliche Verträge das fakultative Referendum verlangen. Diese beiden Mitwirkungsrechte sind jedoch in der Praxis von geringer Bedeutung. Bisher gab es ein einziges Kantonsreferendum, das zustande kam (siehe Steuerpaket 2001). Die Standesinitiative wird von den Kantonen rege gebraucht, die allermeisten werden jedoch von der Bundesversammlung abgelehnt.

Gleichheit der Kantone

Grundsatz der Gleichstellung

Im Grundsatz sind alle Kantone einander gleichgestellt, ungeachtet der Unterschiede von Kanton zu Kanton. Damit ist der Umfang von Organisations-, Finanz- und Aufgabenautonomie für alle Kantone identisch; die Bundesgarantien kommen allen Kantonen gleich zu; und auch die Mitwirkungsrechte im Bund sind – mit einer Einschränkung – gleich. Diese Einschränkung betrifft die sogenannten sechs Halbkantone (Basel-Landschaft und Basel-Stadt, Obwalden und Nidwalden, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden), denen bei einer Volksabstimmung nur eine halbe Standesstimme zukommt und die nur einen Abgeordneten in den Ständerat entsenden; ihre Mitwirkungsrechte sind somit partiell vermindert. Während früher der Begriff «Halbkanton» in der Verfassung vorkam, verschwand er mit der Totalrevision von 1999. Damit sollte zum Ausdruck gebracht werden, dass die rechtliche Zurücksetzung besagter Kantone die Ausnahme ist. Wenn die Bundesverfassung nichts anderes festschreibt, sind sie den anderen Kantonen gleichgestellt.

Die Kantone gleich zu behandeln, ist nur dann angebracht, wenn die Kantone als Glieder des Bundesstaates auftreten. Handelt es sich um die Vertretung der Kantonsbevölkerung im Bund oder um die Ausschüttung von Bundeseinnahmen an die Kantone, gilt dieser Grundsatz nicht. In solchen Fällen ist die Kantonsgrösse massgebend.

Finanzausgleich

→ Hauptartikel: Finanzausgleich (Schweiz)

Aufgrund von strukturellen Unterschieden zwischen den Kantonen existiert ein finanzielles Gefälle zwischen ihnen. Obwohl solche Unterschiede wegen des bundesstaatlichen Aufbaus nicht vermieden werden können, muss ein Ausgleich zwischen den Kantonen erfolgen, damit das Gleichgewicht nicht aus den Fugen gerät. Art. 135 BV verpflichtet deswegen den Bund, für einen Finanz- und Lastenausgleich zu sorgen. Dabei wird zwischen dem Ressourcen- und Lastenausgleich unterschieden. Ersterer soll gewährleisten, dass jedem Kanton minimale finanzielle Mittel zur Verfügung stehen, wobei die Ressourcen-stärkeren Kantone und der Bund die schwächeren unterstützen. Die Beiträge werden von der Bundesversammlung festgelegt. Der Lastenausgleich steht jenen Kantonen zu, die aufgrund topographischer oder soziodemographischer Umstände besonders hohe Kosten haben. Das sind namentlich die Gebirgskantone wegen der hohen Kosten für Infrastruktur (Art. 7 Finanzausgleichsgesetz), aber auch Kantone mit grossen Agglomerationen (Art. 8 FiLaG). Sowohl der Ressourcen- als auch der Lastenausgleich erfolgen ohne Zweckbindung.

Rechtsstellung der Gemeinden

Die Gemeinden bilden nach dem Bund und den Kantonen die dritte Ebene des Bundesstaates. Indem ihnen ein eigener Artikel in der Bundesverfassung gewidmet wird (Art. 50 BV), anerkennt der Bund ihre wichtige Rolle im staatlichen Gefüge. Die Gemeinden sind Gegenstand des kantonalen Verfassungsrechts: Aufgrund der Organisationsautonomie, die den Kantonen zusteht, fallen der Bestand, das Gebiet und die Rechtsstellung der Gemeinden in die Zuständigkeit der Kantone. Bei der Aufgabenteilung zwischen Kantonen und Gemeinden kommt wiederum das Subsidiaritätsprinzip zur Anwendung. Die Gemeinden sollen, soweit dies möglich ist und zu qualitativ und quantitativ vertretbaren Ergebnissen führt, möglichst viele Aufgaben übernehmen. Das dient der besseren Legitimation sowie einer effektiveren und effizienteren Leistungserbringung. Das kantonale Verfassungsrecht bestimmt den Umfang der Gemeindeautonomie in einem bestimmten Sachbereich. Das Bundesgericht definierte die Gemeindeautonomie wie folgt:

„Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. [...] Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht.“

– Bundesgericht

Bei der Gemeindeautonomie gilt es zwischen Autonomie in der Rechtsetzung und jener in der Rechtsanwendung zu differenzieren. Eine Gemeinde darf eigenmächtig Recht setzen, wenn das kantonale oder eidgenössische Recht eine gewisse Materie nicht (ausreichend) regelt, sondern sie der Gemeinde überlässt. Damit eine Gemeinde übergeordnetes Recht anwenden kann, muss eine Ermächtigung vorliegen. Abgesehen davon kann sie ihr eigenes Recht anwenden.

Bundesgarantien

Gewährleistung der Kantonsverfassungen

Art. 51 BV

¹ Jeder Kanton gibt sich eine demokratische Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt.

² Die Kantonsverfassungen bedürfen der Gewährleistung des Bundes. Der Bund gewährleistet sie, wenn sie dem Bundesrecht nicht widersprechen.

Eine der drei Garantien, die der Bund leistet, um die bundesstaatliche Struktur aufrechtzuerhalten, ist die Gewährleistung der Kantonsverfassungen. Diese Garantie zielt darauf ab, dass die staatsrechtlichen Strukturen der Kantone untereinander sowie im Vergleich mit dem Bund auf denselben Grundsätzen beruhen. Das wird dadurch erreicht, dass die Kantonsverfassungen der Bundesversammlung zur Genehmigung vorgelegt wird. Die Genehmigung wird nur dann erteilt, wenn die Kantonsverfassung den Anforderungen der Bundesverfassung genügt.

Art. 51 BV verlangt von den Verfassungen, dass sie sich als Demokratien konstituieren und das obligatorische Verfassungsreferendum sowie die Verfassungsinitiative vorsehen. Einerseits müssen sich die kantonalen Behörden an die Gewaltenteilung halten, andererseits wird das Parlament durch direkte Volkswahl gewählt. Obwohl die Bundesverfassung nicht von den Kantonen verlangt, sich als direkte Demokratien zu organisieren, haben sich alle Kantone – wenngleich in unterschiedlichem Mass – dafür entschieden. Obwohl die Kantone ihre politischen Strukturen selbst gestalten sollen (Organisationsautonomie), soll Art. 51 eine gewisse Einheitlichkeit gewährleisten, die den Zusammenhalt des Landes sichert.

Die Verfassung verlangt jedoch ein Mindestmass an direktdemokratischen Elementen – das sind das Verfassungsreferendum und die Verfassungsinitiative. Das obligatorische Referendum ist in den Kantonen ähnlich wie im Bund ausgestaltet. Die Bundesverfassung schreibt den Kantonen jedoch nur vor, dass das Referendum obligatorisch bei Änderungen der Kantonsverfassung (sowohl Teil- als auch Totalrevision) ist, ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum ist nicht vorgeschrieben. Sodann muss die Verfassung «revidiert werden können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt.» Daraus folgt, dass die Verfassung jederzeit geändert werden darf und dass sie sich auf beliebige Verfassungsinhalte – im Rahmen des Bundesrechts – beziehen kann. Letzteres schliesst Ewigkeitsklauseln, wie sie das Deutsche Grundgesetz vorsieht, aus.

Laut Art. 51 Abs. 2 darf die kantonale Verfassung nicht dem – geschriebenen und ungeschriebenem – Bundesrecht entgegenstehen. Indem die Bundesversammlung die Kantonsverfassung gewährleistet, überprüft sie deren Rechtmässigkeit. Das geschieht nicht nur beim Erlass einer neuen Verfassung. Jedwede Änderung einer Kantonsverfassung muss der Bundesversammlung vorgelegt werden. Sie ist umgekehrt verpflichtet, die Genehmigung zu erteilen, wenn die Kantonsverfassung dem Bundesrecht nicht widerspricht.

Garantie der verfassungsmässigen Ordnung

Art. 52 BV

¹ Der Bund schützt die verfassungsmässige Ordnung der Kantone.

² Er greift ein, wenn die Ordnung in einem Kanton gestört oder bedroht ist und der betroffene Kanton sie nicht selber oder mit Hilfe anderer Kantone schützen kann.

Zunächst ist es die Aufgabe der Kantone, die verfassungsmässige Ordnung zu wahren. Der Schutz der verfassungsmässigen Ordnung durch den Bund erfolgt primär durch das Bundesgericht, bei dem eine Verletzung verfassungsmässiger Rechte durch die Kantone eingeklagt werden kann. Der Bund gewährleistet somit die verfassungsmässige Ordnung, indem er den Bürgern Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung stellt. Die Beschwerde beim Bundesgericht kann zwar auch bei Unruhen geltend gemacht werden, sie ist aber kaum tauglich, um die Unruhen oder Aufstände aufzulösen. In einem solchen Fall sind die Polizeibehörden des Kantons zuständig. Sehen sie sich nicht imstande, die Situation zu entschärfen, ersuchen sie andere Kantone um polizeiliche Hilfe (Der Bund verfügt über keine polizeiliche Einsatzkräfte). Wenn all diese Mittel versagen, kann der betroffene Kanton den Bund beantragen, militärisch einzugreifen. Diese Bundesintervention ist jedoch immer die Ultima Ratio. Die Bundesintervention ergeht zum Schutz eines bundestreuen, aber überforderten Kanton. Die sogenannte Bundesexekution (siehe unten) richtet sich hingegen gegen einen Kanton, der Bundesrecht bricht.

Damit eine Bundesintervention erfolgen darf, muss eine Bedrohung, die den öffentlichen Frieden gefährden könnte, entweder unmittelbar bevorstehen oder bereits erfolgt sein. Derartige Störungen können aufgrund von sozialen Unruhen, Ausschreitungen oder Sabotageakten entstehen. Die zweite Voraussetzung, die zwingend erfüllt sein muss, ist die Unfähigkeit des Kantons, die Gefahr selbstständig abzuwenden. Die Bundesintervention hat somit subsidiären Charakter. Für die Einleitung einer Bundesintervention ist die Bundesversammlung zuständig (Art. 173 Abs. 1 Bst. b BV), sofern sie dazu in der Lage ist. Bei Dringlichkeit geht die Kompetenz auf den Bundesrat über (Art. 185 Abs. 2 BV, Notrecht). Wenn der Fall eintritt, dass der Bund Truppen entsendet, obliegt ihm die Befehlsgewalt.

Seit Errichtung des Bundesstaates 1848 kam die Bundesintervention zehnmal zum Einsatz; neunmal im 19. und einmal im 20. Jahrhundert (1932 in Genf). Fünf dieser Einsätze erfolgten im Kanton Tessin.

Bestandes- und Gebietsgarantie

Art. 53 BV

¹ Der Bund schützt Bestand und Gebiet der Kantone.

² Änderungen im Bestand der Kantone bedürfen der Zustimmung der betroffenen Bevölkerung, der betroffenen Kantone sowie von Volk und Ständen.

³ Gebietsveränderungen zwischen den Kantonen bedürfen der Zustimmung der betroffenen Bevölkerung und der betroffenen Kantone sowie der Genehmigung durch die Bundesversammlung in der Form eines Bundesbeschlusses.

⁴ Grenzbereinigungen können Kantone unter sich durch Vertrag vornehmen.

Art. 53 BV statuiert zwei Garantien, die der Bund zu schützen hat: Die Bestandsgarantie wahrt das Existenzrecht der Kantone nach Art. 1 und ihren rechtlichen Status als Gliedstaaten, d. h., die Kantone müssen nicht nur als solche erhalten bleiben, sondern dürfen auch nicht einfach zu blossen Verwaltungseinheiten des Bundes degradiert werden, wie das zum Beispiel in der Helvetischen Republik der Fall war. Die Gebietsgarantie schützt die kantonalen Territorien. Der Bund ist wegen Art. 53 verpflichtet, das Gebiet der einzelnen Kantonen vor Übergriffen zu schützen; er soll verhindern, dass das Gebiet oder der Bestand (darin ist auch eine selbstständige Sezession eines Kantons eingeschlossen) eigenmächtig geändert wird. Art. 53 deckt aber nur den Fall eines Übergriffs eines Kantons auf einen anderen Kanton ab. Erfolgt ein Angriff aus dem Ausland, ist der Bund dennoch aus Art. 2 Abs. 1 zum Handeln ermächtigt.

Die Verfassung verbietet keine Gebiets- oder Bestandsänderungen. Massgebend ist, ob sie gegen den Willen des betroffenen Kantons erfolgen. Bestandesänderungen können sich zum Beispiel aus Fusion von zwei Kantonen zu einem neuen, aus der Aufspaltung eines Kantons in zwei Kantone oder der Aufwertung eines Kantons mit halber Standesstimme zu einem Kanton mit ganzer ergeben. Sämtliche Bestandesänderungen müssen drei Abstimmungen durchlaufen: Zuerst einmal müssen die Stimmberechtigten im betroffenen Territorium der Bestandesänderung zustimmen – es erfolgt ein obligatorisches Referendum auf Gemeindeebene. Stimmen sie zu, wird ein obligatorisches Referendum im betroffenen Kanton durchgeführt. Da Art. 1 BV, der die Kantone aufzählt, geändert werden muss, folgt ein obligatorisches Referendum auf Bundesebene.

Auch Gebietsänderungen sind möglich. Sie verlangen ebenfalls nach Zustimmung auf allen drei Staatsebenen. Auf Bundesebene ist die Hürde aber tiefer: Anstelle eines obligatorischen Referendums tritt das fakultative, das keiner Zustimmung der Kantone bedarf.

Siehe auch: Abschnitt Änderungen im Bestand und Gebiet der Kantone im Artikel Kanton (Schweiz)

Kompetenzaufteilung

Grundsatz

Art. 3 der Bundesverfassung regelt die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen. Er hält fest: «Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind.» Aus Art. 3 geht hervor, dass der Bund nur jene Kompetenzen hat, die ihm durch die Verfassung zustehen. Eine direkte Zuweisung ist aber nicht immer erforderlich. Neben den ausdrücklichen kennt das schweizerische Verfassungsrecht auch sogenannte stillschweigende Bundeskompetenzen. Das sind Bundeskompetenzen, die in einer Verfassungsnorm mitenthalten sind, ohne dass sie explizit genannt werden. So ist der Bund von der Verfassung nicht ausdrücklich ermächtigt, wichtige Gesetze wie das Parlamentsgesetz oder das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz zu erlassen. Die Ermächtigung zum Erlass lässt sich aus dem Sachzusammenhang herleiten. Dann gibt es noch stillschweigende Kompetenzen, die dem Bund wegen des bundesstaatlichen Staatsaufbaus zustehen. Die Aufgaben des Bundes entstammen jedoch alle dem geschriebenen Verfassungsrecht – auch die stillschweigenden Kompetenzen, die sich auf eine Verfassungsnorm stützen. Daher ist es unzulässig, Zuständigkeiten gewohnheitsrechtlich herzuleiten.

Bei den kantonalen Kompetenzen kommt hingegen ein Automatismus zur Anwendung: Alle Rechte, die nicht explizit dem Bund übertragen sind, fallen automatisch in den Kompetenzbereich der Kantone. Dieser Automatismus wird subsidiäre Generalkompetenz der Kantone genannt. Somit fallen alle neu auftretenden Staatsaufgaben in den Kompetenzbereich der Kantone, sofern nicht eine neue Bundeskompetenz geschaffen wird. Es liegt also ein Verfassungsvorbehalt zulasten des Bundes vor, da alle seine Kompetenzen in der Verfassung festgeschrieben sein müssen.

Entgegen dem Wortlaut von Art. 3 BV kann die kantonale Souveränität theoretisch ebenfalls durch ein Bundesgesetz (oder einen Bundesbeschluss) und nicht nur durch die Verfassung beschränkt werden. Obschon das klar verfassungswidrig wäre, müsste das Gesetz angewendet werden, denn in der Schweiz existiert nur eine beschränkte Verfassungsgerichtsbarkeit. Gesetze können vom Bundesgericht nicht für hinfällig erklärt werden, weil sie der Verfassung widersprechen (das folgt aus Art. 190 BV). Ein Gesetz, das die kantonale Souveränität beschränkt, müsste daher hingenommen und angewendet werden. Das zweite Element der Aufgabenteilung ist die Kompetenzhoheit des Bundes. Er bestimmt, welche Rechte den Kantonen zukommen.

Obgleich der Bund die Aufgaben der Kantone festlegt, darf er nur jene übernehmen, die «die Kraft der Kantone übersteigen oder einer einheitlichen Regelung bedürfen» (Art. 43a BV). Damit soll ein bundesstaatliches Subsidiaritätsprinzip (Art. 5a BV) begründet werden. Das heisst: Der Zentralstaat soll keine Zuständigkeiten an sich ziehen, die die Gliedstaaten übernehmen könnten. Es gilt ebenso bei der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden. Das Subsidiaritätsprinzip dient im Wesentlichen dazu, die oberste Staatsgewalt (den Bund) zu beschränken, um die kantonale Autonomie zu wahren, sowie staatliche Aufgaben bürgernahe aufzuteilen. Vor diesem Hintergrund bezweckt es eine Aufgaben- und Kompetenzteilung, die die Autonomie der unteren Staatsebenen möglichst schont. Es fordert sowohl für die Zuweisung neuer Kompetenzen und Aufgaben an den Bund als auch für die Ausweitung bestehender Bundeskompetenzen eine besondere Rechtfertigung. Art. 43a stellt aber keine Schranke der Verfassungsrevision dar. Es ist dem Bund nicht untersagt, die Verfassung so zu ändern, dass er Zuständigkeiten für sich beansprucht, die man auch den Kantonen überlassen könnte. Es existiert ohnehin keine Definition, welche Kompetenzen «die Kraft der Kantone übersteigen».

Zum Subsidiaritätsprinzip gesellt sich das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz, das in der Verfassung folgendermassen umschrieben wird: «Das Gemeinwesen, in dem der Nutzen einer staatlichen Leistung anfällt, trägt deren Kosten. Das Gemeinwesen, das die Kosten einer staatlichen Leistung trägt, kann über diese Leistung bestimmen.» (Art. 43a Abs. 2 und 3 BV). Daraus folgt: Einerseits sollen staatliche Leistungen, die weite Teile der Bevölkerung betreffen, vom Bund geregelt, finanziert und vollzogen werden. Andererseits sollen Leistungen, die sich nur regional auswirken, von den Kantonen getragen werden. Des Weiteren sollen jene, die zahlen, auch die Entscheidungsgewalt innehaben: Wenn also eine Autobahn mit Bundesmitteln finanziert wird, ist der Bund federführend.

Sowohl das Subsidiaritätsprinzip als auch das Prinzip fiskalischer Äquivalenz sind staatliche Maximen und keine Verfassungsgrundsätze, die eingeklagt werden können; sie sind somit nicht justiziabel. Sie stellen Leitlinien dar, anhand derer die Gesetz- und Verfassungsgebung erfolgen muss. Alle Gesetzes- und Verfassungsänderungen sollen auf die Übereinstimmung mit diesen Grundsätzen geprüft werden.

Kompetenzen des Bundes

Die Aussenpolitik liegt ausschliesslich im Zuständigkeitsbereich des Bundes. Darin eingeschlossen sind der Abschluss völkerrechtlicher Verträge, die Repräsentation der Schweiz und die diplomatischen Beziehungen. Die Kompetenz des Bundes, völkerrechtliche Verträge abzuschliessen, wird durch die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen nicht tangiert. Art. 54 der Bundesverfassung (BV) räumt dem Bund umfassende Kompetenzen für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge ein, die auch die innerstaatlich in den Kompetenzbereich der Kantone fallenden Materien betreffen können. So kann er etwa Fragen des Polizeiwesens oder des Schulrechts staatsvertraglich regeln, obgleich diese eigentlich der Zuständigkeit der Kantone unterstehen. Somit ergibt sich, dass die Kompetenz des Bundes im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten über seine Gesetzgebungskompetenz im innerstaatlichen Bereich hinausgeht, weil er ja die gesetzliche Regelung in Fragen des Steuerrechts oder eben des Polizeiwesens den Kantonen überlässt. Allerdings steht den Kantonen ein Mitspracherecht zu, wenn ihre Interessen davon betroffen sind (Art. 55 BV, Bundesgesetz vom 22. Dezember 1999 über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes). Die Kantone dürfen zudem in einem begrenzten Rahmen eigene völkerrechtliche Verträge abschliessen.

Des Weiteren stehen dem Bund umfassende Kompetenzen in Rechtsetzung und Verwaltung zu. Das sind (Auswahl):

• Bürger- und Ausländerrecht, Bundesbehörden
• Zivil- und Strafrecht, Obligationenrecht (daneben kantonale Residualrechte), Zivil- und Strafprozessrecht
• Arbeitsrecht
• Berufsbildung
• Gesundheitswesen (teilweise, namentlich Gentechnologie, Lebensmittelaufsicht, Epidemien)
• Krankenversicherung und andere Sozialversicherungen
• Finanzhaushalt, Steuern, Abgaben
• Messwesen
• Bankenrecht
• Verkehrsrecht
• nationale Infrastruktur (Landesteile verbindendes Eisenbahnnetz, Autobahnen)
• Landesverteidigung

Der Bund erhebt direkte Steuern – namentlich die direkte Bundessteuer (Art. 128 Abs. 1 BV) und die Verrechnungssteuer (Art. 132 Abs. 2 BV) –, indirekte Steuern – zum Beispiel die Mehrwertsteuer (Art. 130 BV), Verbrauchssteuern auf Alkohol und Mineralöle (Art. 131 BV) sowie eine Stempelsteuer auf Wertpapiere (Art. 132 Abs. 1 BV) – und Zölle (Art. 133 BV). Wenn der Bund einen Tatbestand besteuert oder aber ihn für steuerfrei erklärt, ist es den Kantonen untersagt, ihn einer Steuer zu unterstellen. Daher ist die Steuererhebung eine konkurrierende Zuständigkeit zwischen Bund und Kantonen.

Typische Kompetenzen der Kantone

Aufgrund ihrer Aufgabenautonomie legen die Kantone fest, welche Aufgaben sie im Rahmen ihrer Zuständigkeit erfüllen. Die grosse Mehrheit der Kantonsverfassungen enthält einen Aufgabenkatalog, der mehr oder weniger präzis Auskunft über den Inhalt kantonaler Tätigkeiten gibt. Vier Kantone (Luzern, Neuenburg, St. Gallen und Tessin) begnügen sich jedoch mit wenigen Grundsätzen zur Aufgabenerfüllung oder mit einer stichwortartigen Auflistung der öffentlichen Aufgaben. Drei ältere Verfassungen (Appenzell Innerrhoden, Wallis und Zug) enthalten gar keine Bestimmungen hierzu. Umgekehrt haben drei Kantone (Aargau, Basel-Landschaft und Thurgau) Verfassungsvorbehalte wie auf Bundesebene festgeschrieben, was bedeutet, dass jedwede Staatsaufgabe, die neu aufgenommen wird, zwingend und vollständig in der Verfassung niedergelegt werden muss. Das erhöht zwar die demokratische Legitimation, da die Bürger Verfassungsänderungen zustimmen müssen. Die Flexibilität der staatlichen Institutionen leidet aber darunter.

Typische kantonale Aufgaben sind folgende:

• kantonale Staats-, Gerichts- und Verwaltungsorganisation, Gemeindewesen
• öffentliches Personalrecht
• Staatshaftungsrecht
• Enteignungsrecht
• Steuerrecht
• Öffentliche Ordnung und Polizeirecht
• Raumplanung und Baurecht
• Natur- und Heimatschutz
• öffentlicher Verkehr und Strassenwesen
• Wasser- und Energieversorgung
• Abwasserreinigung und Abfallentsorgung
• Sozialhilfe, Familie, Jugend und Alter, Integration
• Wohnungwesen
• Gesundheitswesen
• Schulen
• Universität und Fachhochschulen
• Kulturförderung
• Förderung von Freizeit, Sport und Erholung
• Wirtschaftspolizei, Gastgewerbe, Ladenöffnungszeiten
• Förderung der Land- und Forstwirtschaft
• Regalrechte
• Kantonalbank

Aufgrund der grossen Verflechtung zwischen Bund und Kantonen sind die Kantone in diesen Aufgabenbereichen jedoch nicht vollständig autonom.

Delegation von Bundeskompetenzen an die Kantone

In der Schweiz kommt es häufig vor, dass Kompetenzen des Bundes an die Kantone delegiert werden und der Bund somit auf einen Teil seiner Zuständigkeiten verzichtet (föderative Delegation). Das dient der (vertikalen) Dezentralisierung. Der Bund trägt im Rahmen seiner Bundesaufsicht dennoch die Verantwortung, dass die Aufgaben korrekt ausgeführt werden.

Die Verfassung äussert sich nicht zur Kompetenzübertragung des Bundes an die Kantone. Lehre und Praxis anerkennen diese Möglichkeit, weil sie dem Geist des Schweizer Föderalismus entspricht. Dass aber ein Kanton Zuständigkeiten an den Bund überträgt, ist unzulässig. Das folgt aus der Bundesverfassung, die eine klare Kompetenzordnung – der Bund steht über den Kantonen – vorsieht. Die föderative Delegation unterliegt jedoch gewissen Schranken. Der Bund darf eine ihm zugeteilte Kompetenz nicht vollständig delegieren, sondern höchstens teilweise. Des Weiteren gibt es Sachbereiche, deren Regelung den Kantonen von vorneherein untersagt ist. Diese ausschliesslichen Bundeskompetenzen sind selten, ein Beispiel stellt Art. 99 Abs. 1 dar: «Das Geld- und Währungswesen ist Sache des Bundes; diesem allein steht das Recht zur Ausgabe von Münzen und Banknoten zu.»

Den Kantonen können Rechtsetzungs- und Verwaltungsaufgaben übertragen werden. Die Kantone erhalten neue Rechtsetzungsungsbefugnisse in den meisten Fällen, wenn der Bund einen Rechtsakt erlässt, den Kantonen aber einen gewissen Spielraum gewährt. Im Rahmen der Umsetzung des Bundesrechts werden den Kantonen Verwaltungsbefugnisse übertragen.

Typische Aufgaben, die der Bund den Kantonen zur Ausführung und zur Verfahrensregelung übertragen hat, sind folgende:

• Kindes- und Erwachsenenschutz
• Grundstückerwerb durch Personen im Ausland
• Handelsregisterwesen
• Grundbuchwesen
• Migrationswesen (Fremdenpolizei)
• Verkehrspolizei
• Luftreinhaltung (Massnahmenpläne)
• Umweltverträglichkeitsprüfung
• Lärmschutz (Festsetzung von Empfindlichkeitsstufen)
• Sozialversicherung (AHV, IV usw.)

Vorrang des Bundesrechts

Art. 49 BV

¹ Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor.

² Der Bund wacht über die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone.

Die subsidiäre Generalkompetenz der Kantone führt dazu, dass das System der Kompetenzaufteilung lückenlos ist. Alle Kompetenzen, die nicht dem Bund zustehen, obliegen den Kantonen – das ist jedoch nur theoretisch der Fall. In der Praxis sind die Aufgaben der drei Ebenen eng miteinander verflochten, wobei die genaue Tragweite der eidgenössischen oder kantonalen Kompetenz nicht immer ersichtlich ist. Dazu kommt noch, dass Bund und Kantone zum Teil entgegengesetzte Ziele verfolgen. Daher lassen sich Konflikte nicht vermeiden.

Bei Konflikten zwischen Bundesrecht und kantonalem Recht muss zwischen Norm- und Kompetenzkonflikten unterschieden werden. Von einem Normkonflikt ist dann die Rede, wenn sowohl der Bund als auch die Kantone Rechtsnormen erlassen haben, deren Anwendung zu widersprüchlichen Ergebnissen führt. Die Folge ist, dass die beschlossenen Inhalte nicht miteinander vereinbar sind. Einem Normkonflikt liegt zumeist ein Kompetenzkonflikt zugrunde. Dieser kann eintreten, wenn der Bund Zuständigkeiten beansprucht, die den Kantonen zustehen. Genauso kann es auch umgekehrt sein, dass die Kantone eine Aufgabe übernehmen, die ihnen nicht zusteht. Es existieren zudem Konflikte, bei denen sich weder Bund noch Kanton als zuständig erachten. Zu solchen Fällen äussert sich die Verfassung nicht; sie werden von Einzelfall zu Einzelfall entschieden.

Der Vorrang des Bundesrechts wird in Art. 49 Abs. 1 definiert. Oft sprechen Lehre und Rechtsprechung anstelle vom Vorrang von der derogatorischen (d. h. aufhebenden) Kraft des Bundesrechts. Sie wird vom Bundesgericht folgendermassen umschrieben:

„Der Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht nach Art. 49 Abs. 1 BV schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur Vorschriften erlassen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts kann als verfassungsmässiges Individualrecht angerufen werden. Das Bundesgericht prüft mit freier Kognition, ob die kantonale Norm mit dem Bundesrecht im Einklang steht.“

– Bundesgericht

Vom Vorrang des Bundesrechts profitieren sämtliche Erlasse des Bundes. Somit gehen die Bundesverfassung, Bundesgesetze und Bundesverordnungen kantonalem Recht jeglicher Stufe (siehe Normenhierarchie) vor. Im Extremfall müsste also eine kantonale Verfassungsbestimmung einer Bundesratsverordnung weichen. Zum Bundesrecht gehört wegen des monistischen Systems, zu dem sich die Schweiz bekennt, auch das Völkerrecht.

Obgleich der Vorrang des Bundesrechts eigentlich nur gilt, soweit der Bund die verfassungsmässigen Zuständigkeiten beachtet (Art. 42 BV), kommt er auch kompetenzwidrigen Bundesgesetzen zu. Das liegt daran, dass sämtliche Bundesgesetze, ob verfassungswidrig oder nicht, vom Bundesgericht und den rechtsanwendenen Behörden angewendet werden müssen (Art. 190 BV). Bei kompetenzwidrigen Bundesratsverordnungen kann die Justiz aber eingreifen, da sie nicht unter das Anwendungsgebot von Art. 190 BV fallen. Sie können aber nur im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle angefochten werden; Art. 189 Abs. 4 BV schliesst die direkte Anfechtung (abstrakte Normenkontrolle) aus. Wenn es sich um eine selbstständige (verfassungsunmittelbare) Verordnung handelt, ist die Anfechtung im Einzelfall möglich. Allerdings ist unklar und umstritten, ob auf Art. 184 Abs. 3 oder Art. 185 Abs. 3 BV gestützte Verordnungen und Verfügungen des Bundesrates im Lichte von Art. 189 Abs. 4 BV (keine Anfechtbarkeit von Akten des Bundesrates vor dem Bundesgericht) im Anwendungsfall angefochten werden können.

Bei unselbstständigen Verordnungen, die sich auf ein Bundesgesetz stützen, ist das jedoch nicht der Fall. Die Verfassungswidrigkeit der Verordnung bleibt folgenlos, wenn schon das Bundesgesetz verfassungswidrig ist. Ist die unselbstständige Verordnung verfassungswidrig, das Bundesgesetz jedoch nicht, kann das Bundesgericht einschreiten und ihr im Einzelfall die Anwendung versagen. Weil der Bund völkerrechtliche Verträge über Gegenstände des kantonalen Rechts abschliessen darf (Art. 54 BV), ist kompetenzwidriges Völkerrecht nicht denkbar.

Wenn es zu einer Kollision von Bundesrecht und kantonalem Recht kommt, ist Letzteres nicht anwendbar – auch dann, wenn der Erlass nicht vor Gericht angefochten wurde. Die kantonale Justiz muss im Zweifel die Übereinstimmung mit dem Bundesrecht von Amtes wegen klären. Auch Private können eine Beschwerde gegen bundesrechtswidriges kantonales Recht einreichen. Ein kantonaler Erlass kann einerseits direkt, losgelöst von einem Einzelfall angefochten werden (abstrakte Normenkontrolle). Das geschieht im Rahmen einer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 Bundesgerichtsgesetz). Neben der abstrakten ist auch die konkrete Normenkontrolle zulässig, wobei auch hier die öffentlich-rechtliche Beschwerde das erste Mittel ist. Erweist sich diese als ungültig, kann auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde zurückgegriffen werden (Art. 113, Art. 116 BGG).

Bundesaufsicht und Bundesexekution

Zwangsfreie Massnahmen

Der Bund überprüft laufend, ob das Handeln der Kantone im Rahmen des Bundesrechts erfolgt. Alle Massnahmen, die der Bund zu diesem Zweck trifft, werden unter Bundesaufsicht subsumiert. Die Bundesaufsicht richtet sich für gewöhnlich an die Kantone als solche, selten auch gegen bestimmte Behörden, jedoch nie an Einzelpersonen. In einem weiteren Sinn soll die Bundesaufsicht sicherstellen, dass die Kantone jene Aufgaben, die ihnen zugewiesen sind, richtig erfüllen. Mit einer Kompetenzdelegation an die Kantone wird der Bund somit nicht von seiner Verantwortung entbunden.

Primäres Organ der Bundesaufsicht ist der Bundesrat. Er überwacht den Vollzug der Bundesgesetzgebung, der Bundesbeschlüsse und der richterlichen Urteile des Bundes (Art. 182 Abs. 2 BV). Er sorgt für die Einhaltung des Bundesrechts (Art. 186 Abs. 4 BV). Einzelne Bereiche der Bundesaufsicht obliegen der Bundesversammlung. Sie genehmigt die Kantonsverfassungen, die Verträge der Kantone untereinander, falls der Bundesrat oder ein Kanton Einsprache erhebt (Art. 172 BV), und sie kann die Bundesexekution beschliessen (Art. 173 Abs. 1 Bst. e BV).

Das Instrumentarium der Bundesaufsicht beschränkt sich primär auf präventive Massnahmen, ohne dabei Zwang auszuüben. Die wenigen Zwangsmassnahmen fallen unter die Bundesexekution. Bevor der Bund aufsichtsrechtlich agiert, muss er – das gebietet die Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) – den Kantonen die Möglichkeit einräumen, den Missstand selbst zu beheben. Erst wenn das versagt oder von vornherein ungeeignet ist, darf eine Bundesbehörde korrigierend eingreifen. Ein Mittel der präventiven Bundesaufsicht sind sogenannte allgemeine Weisungen, die der Bund bezüglich der Umsetzung des Bundesrechts erteilt. Sie sollen für einheitliche Anwendung des Bundesrechts sorgen. Das wichtigste Aufsichtsmittel ist aber die Genehmigung kantonaler Erlasse: Der Bund genehmigt die Kantonsverfassungen; Verträge zwischen den Kantonen sind dem Bund zur Kenntnis zu bringen (Art. 48 Abs. 3 BV). Völkerrechtliche Verträge der Kantone und interkantonale Verträge werden der Bundesversammlung nur zur Genehmigung unterbreitet, wenn gegen sie Einspruch vom Bundesrat oder einem Kanton erhoben wird.

Ein weiteres Instrument der Bundesaufsicht ist die Behördenbeschwerde. Die Behördenbeschwerde ist ein Mittel der zuständigen Bundesbehörden, Entscheidungen letzter kantonaler Instanzen mit öffentlich-rechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht weiterzuziehen. Das ist nur dann möglich, wenn der Akt, der angefochten wird, die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann (Art. 82, Art. 89 Abs. 2 Bst. a BGG). Der Bundesrat kann nach Art. 189 Abs. 2 beim Bundesgericht Klage zur Austragung von Kompetenzkonflikten einreichen.

Es gibt aber auch Verfügungen der Kantone, gegen die der Bund keine Beschwerde führen kann. Art. 83 BGG sieht eine Reihe von Ausnahmen vor, die dem Bund den ordentlichen Rechtsweg versperren. Die Frage stellt sich, ob der Bund einen kantonalen Akt, der Bundesrecht verletzt, ausserhalb eines Rechtsmittelverfahrens rügen kann. Hierbei muss zwischen den kantonalen Behörden differenziert werden. Unstrittig ist, dass der Bund Erlasse kantonaler Verwaltungsbehörden aufsichtsrechtlich aufheben kann. Hingegen divergieren die Meinungen stark, was die Aufhebung (Kassation) kantonaler Gerichtsentscheide angeht.

Zwangsmassnahmen (Bundesexekution)

Unter Bundesexekution werden sämtliche Aufsichtsmassnahmen zusammengefasst, mit denen der Bund Zwang auf die Kantone ausübt. Sie besteht aus Sanktionen, die den Kanton anregen sollen, seine Aufgaben im Rahmen des Bundesrechts zu erfüllen, oder als Eintritt des Bundes, um kantonale Versäumnisse zu beheben. Die Bundesexekution ist somit eine Weiterführung des Bundesaufsicht mit stärkeren Mitteln. Die Bundesexekution hat ihre Grundlage in Art. 173 Abs. 1 Bst. e BV; die Bundesverfassung sieht aber keinen Massnahmenkatalog vor. Demnach ist die Bundesversammlung zentrales Organ zur Durchsetzung des Bundesrechts. Nur bei Dringlichkeit ist der Bundesrat zuständig (Art. 185 Abs. 4).

Dem Bund stehen im Wesentlichen drei Mittel zur Verfügung, um das Bundesrecht mit Zwang durchzusetzen. Er darf Druck auf die Kantone ausüben, indem er finanzielle Mittel, die er den Kantonen zukommen lassen müsste, zurückhält und sie dazu zum Handeln bewegt. Diese sogenannte Sistierung von Subventionen ist aber nur dann zulässig, wenn die Zuwendungen, die zurückgehalten werden, eng mit der verweigerten Pflichterfüllung des Kantons zusammenhängen. Anders ausgedrückt heisst das, dass der Bund Subventionen verweigern, aussetzen oder zurückfordern darf, wenn die nicht erfüllten Bedingungen direkt mit der Subvention verknüpft sind.

Das zweite Mittel ist die Ersatzvornahme. Im Kontext der Bundesaufsicht liegt eine Ersatzvornahme dann vor, wenn der Bund eine Aufgabe erfüllt, die eigentlich dem Kanton obläge. Die Ersatzvornahme geschieht auf Kosten des Kantons. Damit eine Ersatzvornahme erfolgen darf, muss zuvor eine Androhung erfolgen.

Die Ultima Ratio ist der Einsatz militärischer Truppen zur Durchsetzung des Bundesrechts (Art. 173 Abs. 1 Bst. d, Art. 185 Abs. 4 BV). Dafür zuständig ist die Bundesversammlung, bei Dringlichkeit der Bundesrat. Ab einer gewissen Truppenanzahl muss eine ausserordentliche Session einberufen werden, damit das Parlament seine Zuständigkeit wahrnehmen kann. Derartiges Einschreiten ist nur bei Verletzung elementarer Bundespflichten zulässig. Diese militärische Exekution würde gegen die kantonalen Behörden erfolgen, was sie von der Bundesintervention unterscheidet, die zur Unterstützung der Behörden dient. Zu einer militärischen Exekution ist es in der Geschichte der Schweiz noch nie gekommen.

Zusammenwirken von Bund und Kantonen

Kooperativer Föderalismus

→ Hauptartikel: Kooperativer Föderalismus

Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kanton ist selbstverständlich. Sie ist vor allem in der Verwaltung zu beobachten. Die Zusammenarbeit kann in Form von Arbeitskontakten zwischen den Ämtern erfolgen. Es können aber auch Vollzugshilfen des Bundes zuhanden der Kantone sein. Dieser kooperative Föderalismus hat zwei Ausprägungen: den vertikalen und horizontalen kooperativen Föderalismus.

Der vertikale kooperative Föderalismus meint die (freiwillige) Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen. In der Rechtsetzung wirken Bund und Kantone in zwei Formen miteinander. Die Kantone nehmen mit ihren Mitwirkungsrechten Einfluss auf die Rechtsetzung des Bundes. Eine Kooperation ergibt sich ebenfalls als Folge der Delegation von Rechtsetzungskompetenzen des Bundes an die Kantone. Die Kantone setzen des Weiteren das Bundesrecht um. Eine weitere Ausformung der föderalistischen Zusammenarbeit bilden Subventionen des Bundes an die Kantone.

Unter dem horizontalem kooperativen Föderalismus wird das Zusammenwirken unter den Kantonen, ohne dass der Bund einwirkt, verstanden. Die wichtigste Form der Zusammenarbeit stellen die interkantonalen Verträge (Konkordate) dar. An zweiter Stelle stehen die interkantonalen Konferenzen. In bestimmten Themengebieten existieren sogenannte Direktorenkonferenzen, an denen sich die zuständigen Regierungsräte der betroffenen Kantone austauschen und aktuelle Schwierigkeiten besprechen. Das wären zum Beispiel die Finanzdirektorenkonferenz oder die Erziehungsdirektorenkonferenz.

Verträge zwischen den Kantonen

→ Hauptartikel: Interkantonales Konkordat

Die interkantonalen Konkordate stellen den wichtigsten Aspekt des horizontalen kooperativen Föderalismus dar. Da sie sämtliche Staatsfunktionen betreffen können, ist es möglich, dass Kantone auch gemeinsame Einrichtungen oder Organisationen schaffen. Vertragspartner sind die Kantone; an einigen Verträgen ist auch das Fürstentum Liechtenstein beteiligt. In diesem Fall handelt es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag. Auch der Bund darf Vertragspartner sein (Art. 48 Abs. 2); er erlangt dadurch aber keine neuen Kompetenzen. Auch dürfen Verpflichtungen, die gegenüber anderen Kantonen bestehen, nicht eingeschränkt werden.

Die Konkordate ermöglichen eine Rechtsvereinheitlichung in der gesamten Schweiz, ohne dass die Kantone ihre Kompetenzen verlieren. Das ist zwar für den Schweizer Föderalismus ein Gewinn, darunter hat jedoch die Demokratie zu leiden, da die Parlamentarier in den Kantonen nur einen beschränkten Einfluss auf die inhaltliche Ausgestaltung haben: Wie bei völkerrechtlichen Verträgen kann das Parlament im Genehmigungsverfahren den Vertrag lediglich gesamthaft annehmen und verwerfen, nicht aber auf dessen Inhalt Einfluss nehmen.

Siehe auch

• Politisches System der Schweiz
• Kantönligeist
• Geschichte der Schweiz

Literatur

Bibliographie

• Ulrich Häfelin, Walter Haller, Helen Keller, Daniela Thurnherr: Schweizerisches Bundesstaatsrecht. 10. Auflage. Schulthess, Zürich 2020, ISBN 978-3-7255-8079-8, S. 313–402.
• Pierre Tschannen: Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft. 5. Auflage. Stämpfli, Bern Juni 2021, ISBN 978-3-7272-8928-6, S. 241–368.
• Giovanni Biaggini: BV Kommentar. Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft. 2. Auflage. Orell Füssli, Zürich 2017, ISBN 978-3-280-07320-9.
• Oliver Diggelmann, Maya Hertig Randall, Benjamin Schindler: Verfassungsrecht der Schweiz / Droit constitutionnel suisse. Schulthess, Zürich/Basel/Genf 2020, ISBN 978-3-7255-7995-2, S. 531–797.
• Andreas Auer: Staatsrecht der schweizerischen Kantone. 1. Auflage, Stämpfli, Bern 2016, ISBN 978-3-7272-3217-6.
• Adrian Vatter: Das politische System der Schweiz. 4. Auflage, Nomos, Baden-Baden 2020, ISBN 978-3-8487-6564-5, S. 431–480.

Weiterführende Literatur

• Adrian Vatter: Swiss federalism: the transformation of a federal model. 2018, ISBN 978-1-138-29427-1
• Andreas Ladner: Überlegungen und empirische Befunde zur territorialen Gliederung und der Organisation der staatlichen Aufgabenerbringung in der Schweiz (PDF; 6,0 MB). IDHEAP, Lausanne 2018, ISBN 978-2-940390-90-8.
• Rainer J. Schweizer, Ulrich Zelger: Föderalismus. In: Historisches Lexikon der Schweiz.
• Jürg Marcel Tiefenthal: «Vielfalt in der Einheit» am Ende? Aktuelle Herausforderungen des schweizerischen Föderalismus. EIZ, Zürich 2021, ISBN 978-3-03805-402-3.
• Wolf Linder: Die deutsche Föderalismusreform – von aussen betrachtet Ein Vergleich von Systemproblemen des deutschen und des schweizerischen Föderalismus. In: PVS 2007, Heft 1.
• Roman Lehner: Souveränität im Bundesstaat und in der Europäischen Union. Eine Untersuchung auf Grundlage des deutschen und schweizerischen Verfassungsrechts. Jus Publicum, 2021, ISBN 978-3-16-159833-3
• Reiner Eichenberger: Starker Föderalismus: Drei Reformvorschläge für fruchtbaren politischen Wettbewerb. In: Uwe Wagschal, Hand Rentsch (Hrsg.): Der Preis des Föderalismus. Orell Füssli 2002, S. 177–199.
• Bernhard Waldmann: Subsidiarität und fiskalische Äquivalenz als Garanten für einen substanziellen Föderalismus? Newsletter Institut für Föderalismus, Universität Freiburg, 2015.

Weblinks

• Föderalismus. Bundesamt für Justiz; abgerufen am 10. Januar 2023 
• Der Weg zum modernen demokratischen Bundesstaat – Die Regeneration um 1830 – Die Entstehung des schweizerischen Bundesstaats. In: Schweizer Geschichte. Abgerufen am 10. Januar 2023 
• Institut für Föderalismus. Universität Freiburg; abgerufen am 10. Januar 2023 
• Zweckgemeinde – Zusammenarbeitsmodell zwischen Gemeinwesen. Archiviert vom Original am 10. Januar 2023; abgerufen am 10. Januar 2023. 
• Schweizer Föderalismus in Bewegung. In: Neue Zürcher Zeitung. Archiviert vom Original am 10. Januar 2023; abgerufen am 10. Januar 2023.