Kommunalwahlrecht (Bayern)

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Das Kommunalwahlrecht in Bayern regelt die Wahlen für die Vertretungsgremien und für die Verwaltungsspitze in der unteren und oberen kommunalen Ebene, also die Wahl der Gemeinde- oder Stadträte und Bürgermeister sowie der Kreistage und Landräte. Die Bezirke werden in Bayern dagegen nicht zur kommunalen Ebene gezählt; entsprechend wird die Wahl der Bezirkstage nicht durch das Kommunalwahlrecht geregelt und entspricht in den Grundzügen dem Landtagswahlrecht. Verglichen mit den Landtags- oder Bundestagswahlen gibt das bayerische Kommunalwahlrecht dem Wähler außergewöhnlich viele Differenzierungsmöglichkeiten bei der Stimmabgabe, gilt damit aber auch als besonders komplex.

Historische Entwicklung[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Mit dem Gemeindeedikt des Jahres 1818 wurden für alle bayerischen Kommunen erstmals Vertretungsgremien geschaffen, die sich als Vorläufer der heutigen Gemeinde- und Stadträte darstellen. Nach der Wahlordnung vom 5. August 1818[1] wurden in den Städten und Märkten Wahlmänner gewählt welche die Gemeindebevollmächtigten bestimmten. Diese wählten dann Bürgermeister und Magistrat. In den Landgemeinden wurden Vorstand, Pfleger und Gemeindebevollmächtigte direkt gewählt. Es waren keine geheime Wahlen, die Stimmen wurden mündlich abgegeben. Mit der Gemeindeordnung vom 29. April 1869[2] wurden geheime Wahlen eingeführt und alle Gemeindebevollmächtigten direkt gewählt. Kommunalwahlen entsprechend heutigem Verständnis fanden ihre landesweite Rechtsgrundlage während der Münchner Räterepublik in § 14 des „Vorläufigen Staatsgrundgesetzes des Freistaates Bayern“ vom 17. März 1919, das eine Wahl nach den Grundsätzen des Landtagswahlrechts vorgab und somit eine allgemeine, gleiche, unmittelbare und geheime Wahl der Kommunalgremien bestimmte. Konkretisiert wurde dies im „Gesetz über die gemeindliche Selbstverwaltung“ vom 22. Mai 1919. und in der Gemeindeordnung vom 17. Oktober 1927.[3]

Rechtsgrundlagen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Das Recht der Gemeinden, „ihre Bürgermeister und Vertretungskörper zu wählen“ ist in Artikel 11 (2) der Bayerischen Verfassung verankert, das Wahlrecht der Gemeindebürger in Artikel 17 der Bayerischen Gemeindeordnung („Die Gemeindebürger wählen den Gemeinderat und mit der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen den ersten Bürgermeister.“)[4] bzw. der Kreisbürger in Artikel 12 der Landkreisordnung.[5] Die eigentlichen Regeln zum Wahlvorgang treffen das Bayerische Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz (Gesetz über die Wahl der Gemeinderäte, der Bürgermeister, der Kreistage und der Landräte)[6] und die Gemeinde- und Landkreiswahlordnung[7] sowie die ministeriellen Vollzugshinweise.[8]

Wesentliche wahlrechtliche Bestimmungen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Stimmzettel zur Stadtratswahl 2014 in München: Papierformat 1,4 auf 0,6 Meter

Die Zusammensetzung der Gemeinde- bzw. Stadträte und der Kreistage wird nach dem Verhältniswahlrecht bestimmt; die Wahl der Bürgermeister und Landräte erfolgt nach Mehrheitswahlrecht, wobei dabei eine absolute Mehrheit gefordert ist und gegebenenfalls zwei Wochen nach dem allgemeinen Wahltag eine Stichwahl durchgeführt wird. Wegen der örtlichen Gegebenheiten, die sich zwischen Großstädten und kleinen Gemeinden erheblich unterschieden können, enthält das bayerische Kommunalwahlrecht auch Bestimmungen für den Fall, dass auf den Stimmzetteln keine Wahlvorschläge oder nur ein einziger Wahlvorschlag aufgeführt sind und erlaubt unter Umständen das Hinzufügen von im Vordruck nicht genannten Personen. Außerdem werden teils unterschiedliche Regelungen für ehrenamtliche und für hauptamtliche Bürgermeister getroffen.

Wahlperiode[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die Wahlperiode der Gremien und Amtsträger beträgt sechs Jahre und beginnt stets am dem allgemeinen Wahltermin folgenden 1. Mai. Wenn Bürgermeister oder Landräte vorzeitig aus dem Amt ausscheiden, finden Neuwahlen für deren Funktion (nicht aber für das Vertretungsgremium) statt, sofern der nächste allgemeine Wahltermin nicht ohnehin zeitlich nahe liegt. Ehrenamtliche Bürgermeister werden dabei stets für eine verkürzte Amtsdauer bis zur nächsten allgemeinen Kommunalwahl gewählt, [9] berufsmäßige Bürgermeister und Landräte jedoch auf volle sechs Jahre, wenn die Amtszeit bis zur nächsten Wahl weniger als vier Jahre betragen würde.[10] Um erneut zeitgleiche Wahlen zu erreichen, kann der hauptamtliche Bürgermeisters oder Landrat auch in diesem Fall eine zeitgleiche Wahl durch einen entsprechenden Antrag an den Gemeinde-/Stadtrat bzw. Kreistag erreichen.[11] Ebenfalls im Interesse der Rückkehr zu zeitgleichen Wahlen kann sich die Amtszeit auf bis zu acht Jahre verlängern, wenn eine Landrats- oder Bürgermeisterwahl innerhalb der letzten zwei Jahre vor dem landesweiten Wahltermin stattfand.[12]

Aktives Wahlrecht[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Das aktive Wahlrecht besitzen alle Unionsbürger – also alle Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten – die das 18. Lebensjahr vollendet haben und deren „Schwerpunkt ihrer Lebensbeziehungen“ seit mindestens zwei Monaten in der Gemeinde bzw. Landkreis liegt.[13] In der Regel fällt dies mit dem Hauptwohnsitz im melderechtlichen Sinn zusammen, kann aber zum Beispiel bei Obdachlosen, Pendlern oder Studenten davon abweichen.[14] Durch das aktive Wahlrecht auch der EU-Ausländer ist die Zahl der Stimmberechtigten bei Kommunalwahlen höher als bei Landtags- oder Bundestagswahlen, im Jahr 2008: lag sie bei 9,65 Mio. (Landtagswahl im gleichen Jahr: 9,32 Mio.).

Passives Wahlrecht[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die Wählbarkeit, also das passive Wahlrecht für die Vertretungsgremien und als ehrenamtlicher Bürgermeister, setzt eine Wohnung nach Melderecht (bei Wohnungslosen den gewöhnlichen Aufenthalt) im Wahlkreis seit drei Monaten voraus.[15][16] Zudem können Verwaltungsangestellte und Beamte einer Kommune dort nicht ehrenamtliche Gemeinde- bzw. Stadträte oder Bürgermeister sein.[17] Zu Landräten oder hauptamtlichen Bürgermeistern können nur Deutsche gewählt werden,[18] weil sie gleichzeitig Leiter ihrer Behörden sind und beamtenrechtliche Regelungen angewendet werden. Auch liegt das Höchstalter für berufsmäßige Amtsträger ab der Kommunalwahl 2020 zu Amtszeitbeginn (in der Regel also am der Wahl folgenden 1. Mai) bei 66 Jahren, bis dahin bei 64 Jahren.[19]

Wahlvorschläge[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Wahlvorschläge können von Parteien und von Wählergruppen eingereicht werden,[20] ein festes Organisationsgefüge ist also nicht Voraussetzung für die Zulassung einer Liste. Parteien und Gruppen, die bislang nicht im Gremium vertreten waren und bei der jüngsten vorausgehenden Landtags- Bundestags- oder Europawahl landesweit auch nicht wenigstens fünf Prozent der Stimmen erreicht haben, benötigen zur Zulassung ihres Wahlvorschlags aber Unterstützungsunterschriften. [21] Ihre Zahl hängt von der Zahl den Einwohnern der jeweiligen Gemeinde oder des Landkreises ab und beträgt abgestuft zwischen 40 in Gemeinden mit bis zu 1000 Einwohnern bis hin zu 1000 in der Landeshauptstadt München.[22] Anders als bei Zulassungsanträgen für Volksbegehren oder Wahlvorschlägen für Landtags- oder Bundestagswahlen werden die Unterstützungsunterschriften nicht durch die Vereinigungen selbst gesammelt und nachfolgend eingereicht, sondern können von den Wahlberechtigten nur direkt bei der Gemeindeverwaltung geleistet werden.[23] Ausnahmen sind vergleichbar dem Ablauf bei der Briefwahl möglich.

Jeder Wahlvorschlagsträger darf nur einen Wahlvorschlag einreichen.[24] Hohe Aufmerksamkeit erfuhr dies bei der Kommunalwahl in München im Jahr 1990, als der Wahlvorschlag der CSU-nahen Jungen Liste unter Verweis auf die Beschränkung nicht zugelassen wurde, die Liste nachträglich aber vor dem Verwaltungsgerichtshof Recht bekam und die Stadtratswahl vier Jahre nach dem ursprünglichen Termin wiederholt werden musste.[25] Bei der Wiederholungswahl erreichte sie zwei Stadtratsmandate.

Zahl der Gremienmitglieder[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die Zahl der zu wählenden Gemeinde- bzw. Stadtratsmitglieder und der Kreisräte ist abhängig von der Einwohnerzahl des jeweiligen Wahlgebietes.

Die Zahl der Mitglieder beträgt nach Artikel 31 (2) der Bayerischen Gemeindeordnung im Gemeinde- bzw. Stadtrat:

  • bei bis zu 1.000 Einwohnern 8
  • bei mehr als 1.000 bis zu 2.000 Einwohnern 12
  • bei mehr als 2.000 bis zu 3.000 Einwohnern 14
  • bei mehr als 3.000 bis zu 5.000 Einwohnern 16
  • bei mehr als 5.000 bis zu 10.000 Einwohnern 20
  • bei mehr als 10.000 bis zu 20.000 Einwohnern 24
  • bei mehr als 20.000 bis zu 30.000 Einwohnern 30
  • bei mehr als 30.000 bis zu 50.000 Einwohnern 40 (z. B. Straubing)
  • bei mehr als 50.000 bis zu 100.000 Einwohnern 44 (z. B. Passau)
  • bei mehr als 100.000 bis zu 200.000 Einwohnern 50 (Regensburg, Würzburg, Ingolstadt, Fürth und Erlangen)
  • bei mehr als 200.000 bis zu 500.000 Einwohnern 60 (betrifft nur Augsburg)
  • in Nürnberg 70
  • in München 80

Bei der Zahl der Kreistagsmitglieder kennt Artikel 24 (2) der Landkreisordnung dagegen nur drei Abstufungen:

  • bei bis zu 75.000 Einwohnern 50
  • bei mehr als 75.000 bis zu 150.000 Einwohnern 60
  • bei mehr als 150.000 Einwohnern 70

Stadtbezirksvertretungen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Zeitgleich mit den Stadträten können in Kommunen mit mehr als 100.000 Einwohnern auch die Mitglieder von Stadtbezirksvertretungen direkt gewählt werden, wenn diese mit eigenen Entscheidungsrechten ausgestattet sind. Eine solche Direktwahl der Bezirksausschussmitglieder findet in München seit 1996 als einziger bayerischer Kommune statt. Das Wahlverfahren entspricht dem der Stadtratsmitglieder.[26]

Stimmabgabe[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Bei der Wahl des ersten Bürgermeisters bzw. Oberbürgermeisters und des Landrats hat jeder Wahlberechtigte jeweils eine Stimme, die direkt vergeben wird. Die weiteren Bürgermeister einer Kommune werden nicht bei der Kommunalwahl bestimmt, sondern vom neuen Gemeinde- bzw. Stadtrat aus seiner Mitte gewählt.

Bei der Wahl des Gemeinde- bzw. Stadtrats (und analog bei der des Kreistags) hat jeder Wähler so viele Stimmen, wie das Gremium Mitglieder zählt, kann also je nach Gemeinde zwischen 8 und 80 Stimmen abgeben. Die Stimmzettel verfügen über Markierungsfelder sowohl im Kopf jeder Wahlvorschlagsliste als auch neben jedem einzelnen Kandidaten. Der Wähler kann Kandidaten bis zu drei Stimmen zukommen lassen („Kumulieren“ oder „Häufeln“) und Kandidaten unterschiedlicher Listen wählen („Panaschieren“). Reststimmen, die nicht an bestimmte Kandidaten vergeben wurden, gehen an die Liste, die im Kopf des Wahlvorschlags markiert wurde („Listenkreuz“). Durch das Listenkreuz erhält jeder Kandidat in der Listenreihenfolge je eine Stimme, bis die Reststimmen aufgebraucht sind. Kandidaten, die vom Wähler auf der Liste gestrichen wurden oder bereits Einzelstimmen erhalten haben, bleiben bei der Reststimmenvergabe unberücksichtigt.

Eine mögliche Besonderheit ist das mehrfache Aufscheinen von Kandidaten innerhalb einer Liste. Wahlvorschlagsträger können sich für diese Option entscheiden, wenn sie weniger als die höchstmögliche Zahl von Bewerbern (die der Zahl der Gremienmitglieder entspricht) aufgestellt haben. Durch die bis zu dreimalige Nennung von Kandidaten auf der Liste werden die Listenkreuze voll verwertet, während sonst Reststimmen nicht zugeteilt würden und somit auch bei der Ermittlung der auf die Liste entfallenden Mandate unberücksichtigt blieben. Trotzdem kann auch bei Mehrfachnennung keiner der Kandidaten mehr als drei Stimmen erhalten.

EDV-Unterstützung bei der Stimmenauszählung[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

In der Gemeinde- und Landkreiswahlordnung wird in § 81 (6), § 82 (9) und § 87 (2) auch der Einsatz von Datenverarbeitungsanlagen bei der Stimmenauszählung (nicht jedoch bei der Stimmabgabe) berücksichtigt. Seit der Kommunalwahl 2002 werden die Stimmzettel dazu in zahlreichen Kommunen mit Barcodes neben den Kandidatennamen versehen, die eine Erfassung der Stimmen per Barcode-Lesestift ermöglichen. Die Übermittlung und Auswertung jeder Stimme an einem angeschlossenen Computer erleichtert das Aufsummieren der Stimmen und führt zu einer automatisierten Gültigkeitsprüfung der einzelnen Stimmzettel. Das System OK.Wahl der öffentlich-rechtlichen Anstalt für Kommunale Datenverarbeitung in Bayern wurde bei den Kommunalwahlen 2008 in rund 1000 Kommunen mit 15.000 Lesestiften eingesetzt.[27][28] Der Interessenverband Chaos Computer Club kritisierte dies als „unsicher und intransparent“.[29]

Siehe auch[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Literatur[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

  • Gemeinde- und Schulverlag Bavaria: Kommentar Kommunalverfassungsrecht Bayern, Loseblattausgabe Juni 2013, ISBN 978-3-89382-212-6

Weblinks[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Einzelnachweise[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

  1. Gemeinde-Wahlordnung vom 5. August 1818 in der Google-Buchsuche
  2. Gemeindeordnung vom 29. April 1869 in der Google-Buchsuche
  3. Gemeindeverfassung (19./20. Jahrhundert) im Historischen Lexikon Bayerns
  4. Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern
  5. Landkreisordnung für den Freistaat Bayern
  6. Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz
  7. Gemeinde- und Landkreiswahlordnung
  8. Gemeinde- und Landkreiswahlbekanntmachung des Bayerischen Innenministeriums vom 15. November 2012
  9. Art. 41 (2) Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz
  10. Art. 42 (2) Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz
  11. Art. 42 (3) Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz
  12. Art. 43 (2) Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz
  13. Art. 1 (1) Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz
  14. Punkt 2.1 der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 15. November 2012
  15. Art. 21 (1) bzw. 39 (1) Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz
  16. Wählbarkeit, Punkt 4.1 Gemeinde- und Landkreiswahlbekanntmachung vom 19. August 2013
  17. Art. 31 (3) bzw. 34 (5) Bayerische Gemeindeordnung
  18. Art. 39 (1) Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz
  19. Art. 39 (2) Satz 2 (Fußnote) Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz
  20. Art. 24 (1) Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz
  21. Art. 27 (1) Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz
  22. Art. 27 (3) Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz
  23. Art. 28 (2) Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz
  24. Art. 24 (3) Gemeinde- und Landkreiswahlgesetz
  25. Der Spiegel: Alles kaputt; In: Der Spiegel 23/1994
  26. Art. 60 (3) Bayerische Gemeindeordnung
  27. AKDB: E-Learning-Programm für die Wahlauszählung unterstützt Kommunen, Pressemitteilung vom 25. Februar 2014
  28. AKDB: Sichere und schnelle Wahlauswertung durch OK.WAHL, Pressemitteilung vom 6. März 2008
  29. Chaos Computer Club: Bayerische Kommunalwahl 2008: Computerisierte Auszählung mit Barcodes unsicher und intransparent, Pressemitteilung vom 25. Februar 2008