Organstreit

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Beim Organstreit handelt es sich um ein verfassungsrechtliches Verfahren des deutschen Verfassungsprozessrechts. Es hat eine Streitigkeit über den Umfang der Rechte und Pflichten oberster Verfassungsorgane oder ihrer Mitglieder zum Gegenstand. Damit handelt es sich um ein kontradiktorisches Verfahren.

Das Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht ist in seinen Grundzügen in Art. 93 Absatz 1 Nummer 1 des Grundgesetzes (GG) geregelt. Konkretisiert wird diese Bestimmung durch § 63-§ 68 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes (BVerfGG). Das Verfahren hat Streitigkeiten zwischen Beteiligten auf Bundesebene zum Gegenstand.

Für Streitverfahren zwischen Landesorganen existieren in allen Bundesländern Gerichtsverfahren, die weitgehend parallel zum Organstreit vor dem Bundesverfassungsgericht ausgestaltet sind. Mit dem Organstreit vergleichbare Streitigkeiten existieren auf allen Ebenen der Organe der öffentlich-rechtlichen Körperschaften bis hin zum Kommunalverfassungsstreit.

Grundlagen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Das Organstreitverfahren hat seine Grundlage im Gewaltenteilungsprinzip und im Minderheitenschutz. Allerdings sind Organstreitverfahren wegen der parteipolitischen Verbindungen eher selten. Der Minderheitenschutz spielt hingegen eine erhebliche Rolle. Durch das Organstreitverfahren hat die Opposition die Möglichkeit, ihre Minderheitsrechte vor dem deutschen Bundesverfassungsgericht geltend zu machen und durchzusetzen. Das Organstreitverfahren ist in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG genannt und in § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG konkretisiert.

Beispiele
  • Der Deutsche Bundestag wendet sich gegen den Bundespräsidenten, der sich weigert, ein jedenfalls formell verfassungsgemäßes Gesetz zu unterzeichnen.
  • Der Bundeskanzler wendet sich gegen den Bundespräsidenten, der sich weigert, eine vom Bundeskanzler vorgeschlagene Person zum Bundesminister zu ernennen.
  • Die Bundesregierung oder der Bundesrat wendet sich gegen den Bundestag, der sich mit der Beschlussfassung über eine Gesetzesvorlage „Zeit lässt“.
  • Der Bundesrat, der ein Gesetz für zustimmungsbedürftig hält, wendet sich gegen den Bundestag, der dasselbe als Einspruchsgesetz ansieht und die Ablehnung des Bundesrates zurückweist.
  • Ein Abgeordneter wendet sich gegen die vom Präsidium des Bundestags beschlossene Begrenzung der Redezeit und sieht sich hierdurch in seiner Eigenschaft als Mitglied des Bundestages und damit zugleich Verfassungsorgan unzulässig beschränkt.
  • Ein Abgeordneter beanstandet die Lage des ihm von seiner Fraktion zugewiesenen Sitzplatzes im Plenum.

Zulässigkeit des Antrags vor dem Bundesverfassungsgericht[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Um vor dem Bundesverfassungsgericht ein Antrag im Organstreitverfahren stellen zu können, müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllt sein. Die Voraussetzungen für Organstreitigkeiten vor den Verfassungsgerichten der Länder sind weitgehend vergleichbar.

Parteifähigkeit[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Beim Organstreitverfahren handelt es sich um ein kontradiktorisches Verfahren.[1] Daher setzt die Zulässigkeit eines Antrags im Organstreitverfahren voraus, dass Antragsteller und Antragsgegner parteifähig sind.

§ 63 BVerfGG[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Parteifähig sind gemäß § 63 BVerfGG zunächst der Bundespräsident, der Bundestag, der Bundesrat und die Bundesregierung als oberste Bundesorgane.

Weiterhin spricht § 63 BVerfGG den Teilen oberster Bundesorgane Parteifähigkeit zu, die durch das Grundgesetz oder die Geschäftsordnung des Bundestags (GOBT), des Bundesrats (GOBR) oder der Bundesregierung (GOBReg) mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Dies trifft etwa auf Bundestagsfraktionen[2] und anerkannte Bundestagsgruppen[3] als ständige Untergliederungen des Parlaments zu, da diese durch § 10 GOBT mit eigenen Rechten ausgestattet werden. Ebenfalls parteifähig sind die ständigen Ausschüsse, die in Art. 45, Art. 45a, Art. 45c GG vorgesehen sind. Kein Organteil stellt der einzelne Bundestagsabgeordnete als Mitglied des Bundestags dar.[4] Dies ergibt sich daraus, dass das BVerfGG in § 22 Absatz 1 Satz 2 BVerfGG ausdrücklich Mitglieder nicht als Organteile ansieht.[5]

Art. 93 Absatz 1 Nummer 1 GG[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

§ 63 BVerfGG ist seinem Wortlaut nach enger als Art. 93 Absatz 1 Nummer 1 GG, der ebenfalls Vorgaben zur Parteifähigkeit macht. Da das Bundesverfassungsgerichtsgesetz in der Normenhierarchie dem Grundgesetz untergeordnet ist, wird § 63 BVerfGG von zahlreichen Rechtswissenschaftlern dahingehend erweitert, dass auch die lediglich in Art. 93 Absatz 1 Nummer 1 GG genannten Parteien parteifähig sind. Andere betrachten die Norm als teilweise verfassungswidrig und nichtig.[6]

Oberste Bundesorgane[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Gemäß Art. 93 Absatz 1 Nummer 1 GG sind alle obersten Bundesorgane parteifähig. Hierzu zählen neben den in § 63 BVerfGG genannten Organen der Gemeinsame Ausschuss, die Bundesversammlung und der Bundesrechnungshof.[7] Nicht parteifähig ist das Bundesverfassungsgericht: Zwar stellt dieses ein oberstes Bundesorgan dar, allerdings soll es nicht über eigenen Streit entscheiden, an dem es selbst beteiligt ist.[8]

Andere Beteiligte[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Andere Beteiligte sind parteifähig, soweit sie durch das Grundgesetz oder die Geschäftsordnung eines obersten Bundesorganes (GOBT, GOBR, GOBReg) mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Nach vorherrschender Auffassung in der Rechtswissenschaft ist der Begriff des anderen Beteiligten restriktiv dahingehend auszulegen, dass er lediglich solche Organe erfasst, die eine ähnliche Bedeutung wie ein oberstes Bundesorgan besitzen.[9][10]

Nach Art. 93 Absatz 1 Nummer 1 GG parteifähig ist etwa der einzelne Bundestagsabgeordnete, da dieser durch Art. 38 Absatz 1 Satz 2 GG sowie durch § 13, § 16 GOBT mit eigenen Statusrechten ausgestattet ist.[11] Rügt er allerdings die Verletzung eines subjektiven Rechts, ist nicht das Organstreitverfahren, sondern die Verfassungsbeschwerde statthaft.

Eine politische Partei ist im Organstreitverfahren parteifähig, soweit sie um ihre organschaftliche Rechtsstellung aus Art. 21 GG streitet.[12][13] Diese ist etwa betroffen, falls eine Partei rügt, dass die Bundesregierung ihre Öffentlichkeitsarbeit zu Werbezwecken missbraucht.[14] Für den Streit um subjektive Rechte muss die Partei auf die Verfassungsbeschwerde zurückgreifen.

Ferner sind auch der Bundestagspräsident (Art. 40 GG), der Bundesratspräsident (Art. 52 GG), und die Mitglieder der Bundesregierung (Art. 63-Art. 65a) parteifähig. Auch Minderheiten innerhalb eines Organs sind parteifähig, soweit sie über eigene Rechte verfügen. Dies trifft etwa auf die Minderheit von einem Viertel des Bundestags zu, die gemäß Art. 44 Absatz 1 Satz 1 GG einen Anspruch darauf hat, dass der Bundestag einen Untersuchungsausschuss einrichtet. Parteifähig ist zudem der Vermittlungsausschuss, dem Art. 77 Absatz 2 GG eigene Rechte verleiht.

Nicht parteifähig sind die Länder, da für Streitigkeiten zwischen Land und Bund der Bund-Länder-Streit als vorrangiges Verfahren vorgesehen ist. Entsprechendes gilt für Private, die ihre Rechte mit der Verfassungsbeschwerde durchsetzen können.[15]

Streitgegenstand[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Gemäß § 64 Absatz 1 BVerfGG hat das Organstreitverfahren ein Handeln oder Unterlassen des Antragsgegners zum Gegenstand. Typische Antragsgegenstände sind beispielsweise parlamentarische Auskunftsbegehren. Auch der Erlass oder Nichterlass eines Gesetzes kann einen tauglichen Antragsgegenstand darstellen.[16][17]

Die Abgrenzung zwischen Handeln und Unterlassen kann im Einzelfall Schwierigkeiten bereiten. Daher verzichtet das Bundesverfassungsgericht darauf, eine Abgrenzung durch den Antragsteller zu fordern.[18]

Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts ist für die Annahme eines geeigneten Streitgegenstands erforderlich, dass die Maßnahme oder Unterlassung rechtserheblich ist. Dies trifft zu, wenn sich das Verhalten des Antragsgegners dazu eignet, die verfassungsrechtliche Stellung des Antragstellers zu beeinträchtigen.[19][20] Hieran kann es beispielsweise bei bloßen Meinungsäußerungen fehlen.[21] Ein Unterlassen ist lediglich dann rechtserheblich, falls die Möglichkeit besteht, dass der Antragsgegner zum Handeln verpflichtet ist.[22][20] Aus Art. 82 Absatz 1 Satz 1 GG ergibt sich beispielsweise die Pflicht des Bundespräsidenten, einen Gesetzesentwurf auszufertigen. Verweigert er dies, stellt dies einen geeigneten Streitgegenstand dar.[23] Auch das Unterlassen des Ausarbeitens eines Gesetzes durch den Bundestag kann einen tauglichen Streitgegenstand darstellen, sofern das Gesetz dem Schutz von durch die Verfassung vermittelten Rechten dient.[24]

Antragsbefugnis[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Gemäß § 64 Absatz 1 BVerfGG setzt die Zulässigkeit eines Antrags im Organstreitverfahren weiterhin voraus, dass der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Im Organstreitverfahren können ausschließlich organschaftliche Rechte überprüft werden, weshalb ein Berufen etwa auf Grundrechte nicht möglich ist.

Das Merkmal der Antragsbefugnis bringt zum Ausdruck, dass das Organstreitverfahren keine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle bezweckt, sondern dem Schutz organschaftlicher Rechte dient. Es dient insbesondere dazu, um von vornherein aussichtslose Anträge schon als unzulässig abzuweisen und damit dem Bundesverfassungsgericht eine intensive zeitaufwendige Begründetheitsprüfung zu ersparen.[25]

Wendet sich der Antragsteller gegen ein Handeln, muss er darlegen, dass ihm eine Rechtsposition zusteht, die der Antragsgegner verletzt. Greift er hingegen ein Unterlassen an, muss er geltend machen, einen Anspruch auf das Handeln des Antragsgegners zu haben. Das betroffene Recht des Antragstellers muss in der Verfassung wurzeln. Nicht ausreichend ist daher, wenn sich eine Rechtsposition lediglich aus einfachem Recht ergibt. Notwendig ist also, dass sich die Beteiligten im Rahmen eines Verfassungsrechtsverhältnisses streiten.[25]

§ 64 Absatz 1 BVerfGG erlaubt es Organteilen, ein Recht des Organs, dem sie angehören, im Wege der Prozessstandschaft geltend zu machen. Dies dient dem Minderheitenschutz. Diese Möglichkeit steht lediglich den Antragstellern offen, die in § 63 VerfGG genannt sind. So kann etwa eine Bundestagsfraktion im Organstreitverfahren Rechte des Bundestags geltend machen. Zwecks effektiven Minderheitenschutzes kommt dies auch in Frage, falls die Bundestagsmehrheit kein Organstreitverfahren einleiten will. Dem einzelnen Bundestagsabgeordneten ist die Möglichkeit der Prozessstandschaft hingegen verwehrt, da dieser lediglich gemäß Art. 93 Absatz 1 Nummer 1 GG parteifähig ist.[26]

An der Antragsbefugnis fehlt es, falls die geltend gemachte Rechtsverletzung offensichtlich ausscheidet. Sie besteht daher nur, wenn die Rechtsverletzung zumindest möglich erscheint.[27] Dies erfordert einen schlüssigen Vortrag des Antragstellers.[28]

Form und Frist[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Ein Antrag auf ein Organstreitverfahren muss gemäß § 23 Absatz 1 Satz 1 BVerfGG schriftlich beim Gericht eingereicht werden. Gemäß § 23 Absatz 1 Satz 2 BVerfGG muss er weiterhin eine Begründung angeben. § 64 Absatz 2 BVerfGG bestimmt, dass hierbei die Norm genannt werden muss, deren Verletzung gerügt wird.

Die Frist beträgt gemäß § 64 Absatz 3 BVerfGG sechs Monate. Die relativ kurze Frist dient dazu, dem Rechtsfrieden beizutragen. Eine Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand ist ausgeschlossen.[29] Die Frist beginnt in dem Moment, in dem der Antragsteller vom angegriffenen Handeln oder Unterlassen des Antragsgegners Kenntnis erlangt. Beim Unterlassen tritt dies im Regelfall ein, wenn der Antragsgegner erkennen lässt, dass der die vom Antragsteller begehrte Handlung nicht vornehmen will.

Rechtsschutzbedürfnis[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Das Rechtsschutzbedürfnis stellt eine ungeschriebene Zulässigkeitsvoraussetzung des Antrags im Organstreitverfahren dar. Es liegt vor, wenn der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an gerichtlichem Rechtsschutz hat.

Im Regelfall wird das Vorliegen des Rechtsschutzbedürfnisses indiziert, falls die Antragsbefugnis vorliegt.[30] Ausnahmsweise fehlt es, falls der Antragsteller die dargelegte Verletzung durch eigenes politisches Handeln hätte vermeiden können, er auf andere Weise schneller und einfacher sein Recht verwirklichen kann oder eine gerichtliche Entscheidung dem Antragsteller letztlich nichts bringt.[25]

Begründetheit des Antrags vor dem Bundesverfassungsgericht[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Ist der Antrag im Organstreitverfahren zulässig, prüft das Bundesverfassungsgericht dessen Begründetheit. Diese liegt vor, wenn der Antragsgegenstand ein verfassungsmäßiges Recht des Antragstellers verletzt.[31]

Antragsgegenstand ist Handeln[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Greift der Antragsteller ein Handeln an, ist der Antrag begründet, wenn der Antragsgegner in ein Recht des Antragstellers eingegriffen hat und dieser Eingriff nicht gerechtfertigt ist.

Löst etwa der Bundespräsident den Bundestag infolge einer gescheiterten Vertrauensfrage auf, greift er hiermit in das Recht des Abgeordneten aus Art. 38 Absatz 1 Satz 2 GG ein, während der gegenwärtigen Legislaturperiode dem Bundestag anzugehören. Die Möglichkeit der Rechtfertigung eines Eingriffs kann sich ausdrücklich aus einer Norm des Grundgesetzes oder aus dessen Auslegung ergeben.[32] Für den Fall der Bundestagsauflösung ergibt sich eine ausdrückliche Rechtfertigung aus Art. 68 Absatz 1 Satz 1 GG, sofern die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Norm vorliegen.[33]

Antragsgegenstand ist Unterlassen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Greift der Antragsteller ein Unterlassen an, ist der Antrag begründet, soweit er einen Anspruch auf das Handeln des Antragsgegners hat.

Anspruchsgrundlagen ergeben sich aus dem Grundgesetz sowie aus einfachen Gesetzen, welche ein im Grundgesetz angelegten Anspruch konkretisieren. So folgt etwa aus Art. 44 GG und den Vorschriften des Untersuchungsausschussgesetzes ein Anspruch aus Auskunft gegen Organe der Exekutive. Gemäß Art. 82 Absatz 1 Satz 1 GG haben Gesetzgebungsorgane einen Anspruch darauf, dass der Bundespräsident ein Gesetz ausfertigt.

Der geltend gemachte Anspruch besteht, wenn alle Tatbestandsvoraussetzungen der Anspruchsgrundlage vorliegen und der Antragsgegner die Erfüllung nicht verweigern darf. So kann beispielsweise der Adressat eines parlamentarischen Auskunftsverlangens die Auskunft verweigern, wenn die Anfrage eine Angelegenheit berührt, die in den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung fällt.[34]

Entscheidung des Gerichts[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Gemäß § 67 Satz 1 BVerfGG stellt das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung fest, ob die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Die Entscheidung besitzt keinen gestaltenden Charakter, sondern beschränkt sich auf eine feststellende Wirkung. Da ein feststellendes Urteil des Bundesverfassungsgerichts allerdings gemäß § 31 Absatz 1 GG die Wirkung eines Gesetzes besitzt, zwingt es den Antragsgegner im Erfolgsfall regelmäßig zu einer Reaktion.[35]

Einzelnachweise[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

  1. BVerfGE 20, 18 (23): Beitritt im Organstreitverfahren.
  2. BVerfGE 67, 100 (124): Flick-Untersuchungsausschuß.
  3. BVerfGE 83, 304 (318).
  4. BVerfGE 90, 286 (343): Out-of-area-Einsätze.
  5. Christian Hillgruber, Christoph Goos: Verfassungsprozessrecht. 4. Auflage. C. F. Müller, Heidelberg 2015, ISBN 978-3-8114-9363-6, Rn. 333.
  6. Christoph Gröpl: Staatsrecht I: Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Verfassungsprozess. 9. Auflage. C. H. Beck, München 2017, ISBN 978-3-406-71257-9, Rn. 1504.
  7. Christian Hillgruber, Christoph Goos: Verfassungsprozessrecht. 4. Auflage. C. F. Müller, Heidelberg 2015, ISBN 978-3-8114-9363-6, Rn. 338-339.
  8. Andreas Voßkuhle: Art. 93, Rn. 103. In: Hermann von Mangoldt, Friedrich Klein, Christian Starck (Hrsg.): Kommentar zum Grundgesetz. 6. Auflage. Band 3. Artikel 83 bis 146. Vahlen, München 2010, ISBN 978-3-8006-3730-0.
  9. BVerfGE 13, 54 (96): Neugliederung Hessen.
  10. Ernst Benda, Eckart Klein, Oliver Klein: Verfassungsprozessrecht: ein Lehr- und Handbuch. 3. Auflage. Müller, Heidelberg 2012, ISBN 978-3-8114-8080-3, Rn. 1007.
  11. BVerfGE 124, 161 (184): Überwachung von Bundestagsabgeordneten.
  12. BVerfGE 4, 27: Klagebefugnis politischer Parteien.
  13. BVerfGE 110, 403 (405).
  14. BVerfGE 44, 125 (136): Öffentlichkeitsarbeit.
  15. Christian Hillgruber, Christoph Goos: Verfassungsprozessrecht. 4. Auflage. C. F. Müller, Heidelberg 2015, ISBN 978-3-8114-9363-6, Rn. 342-343.
  16. BVerfGE 118, 277 (317): Verfassungsrechtlicher Status der Bundestagsabgeordneten.
  17. BVerfGE 1, 208 (220): 7,5%-Sperrklausel.
  18. BVerfGE 137, 185 (223): Rüstungsexport.
  19. BVerfGE 97, 408 (414): Gysi I.
  20. a b BVerfGE 103, 81 (86): Pofalla I.
  21. BVerfGE 2, 143 (168): EVG-Vertrag.
  22. BVerfGE 96, 264 (277): Fraktions- und Gruppenstatus.
  23. Christian Hillgruber, Christoph Goos: Verfassungsprozessrecht. 4. Auflage. C. F. Müller, Heidelberg 2015, ISBN 978-3-8114-9363-6, Rn. 358.
  24. Christian Hillgruber, Christoph Goos: Verfassungsprozessrecht. 4. Auflage. C. F. Müller, Heidelberg 2015, ISBN 978-3-8114-9363-6, Rn. 361.
  25. a b c Andreas Engels: Die Zulässigkeitsprüfung im Organstreitverfahren. In: Jura 2010, S. 421 (425).
  26. Christoph Gröpl: Staatsrecht I: Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Verfassungsprozess. 9. Auflage. C. H. Beck, München 2017, ISBN 978-3-406-71257-9, Rn. 1513.
  27. BVerfGE 134, 141 (194): Beobachtung von Abgeordneten.
  28. BVerfGE 129, 356 (365).
  29. BVerfGE 24, 252 (257).
  30. BVerfGE 62, 1 (33): Bundestagsauflösung I.
  31. Anna-Miria Fuerst, Volker Steffahn: Die Begründetheit des Organstreits vor dem BVerfG. In: Jura 2012, S. 90 (91).
  32. Anna-Miria Fuerst, Volker Steffahn: Die Begründetheit des Organstreits vor dem BVerfG. In: Jura 2012, S. 90 (91-92).
  33. BVerfGE 114, 121: Bundestragsauflösung III.
  34. BVerfGE 67, 101.
  35. Christoph Gröpl: Staatsrecht I: Staatsgrundlagen, Staatsorganisation, Verfassungsprozess. 9. Auflage. C. H. Beck, München 2017, ISBN 978-3-406-71257-9, Rn. 1520.
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