Volksentscheid „Rundfunkfreiheit“ in Bayern 1973

Volksentscheid

„Rundfunkfreiheit“

 %

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

87,1

12,9

Ja

Nein

Vorlage:Wahldiagramm/Wartung/TITEL zu lang

Der Volksentscheid „Rundfunkfreiheit“ in Bayern vom 1. Juli 1973 war ein obligatorisches Referendum über die Ergänzung eines neuen Artikels in der Bayerischen Landesverfassung zur Rundfunkfreiheit. Das Plebiszit war notwendig geworden, weil der Bayerische Landtag das Volksbegehren Rundfunkfreiheit übernommen hatte, das eine Verfassungsänderung auf dem Wege der Volksgesetzgebung vorsah, und in Bayern alle Verfassungsänderungen zwingend einer Bestätigung durch das Stimmvolk bedürfen.

Während der Einschreibefrist des Volksbegehrens vom 27. Juni bis zum 10. Juli 1972 hatten mehr als eine Million Stimmberechtigte dieses unterstützt. Im Volksentscheid sprach sich eine sehr große Mehrheit von 87,1 % für die begehrte Verfassungsänderung aus. Es entschied die einfache Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen. Dies führte in der Folge zur Revision des 1972 von der CSU geänderten bayerischen Rundfunkgesetzes, das der Auslöser für das Volksbegehren gewesen war.

Der Volksentscheid zur Rundfunkfreiheit wurde zeitgleich mit einem Volksentscheid über das Landtagswahlrecht abgehalten. Es war der sechste Volksentscheid in der Geschichte Bayerns, der fünfte nach der Zeit des Nationalsozialismus und zugleich das dritte obligatorische Referendum sowie als politischer Kompromiss indirekt der zweite Volksentscheid aufgrund eines erfolgreichen Volksbegehrens.

Hintergrund

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Bayern, der Bayerische Rundfunk, wird durch das 1949 beschlossene bayerische Rundfunkgesetz geregelt. Beaufsichtigt wird der Rundfunk durch den Rundfunkrat, der anfangs 33, nach einer Novelle des Gesetzes im Jahr 1959 schließlich 43 Mitglieder, umfasste (heute: 50). Er wählt die Intendanz des Bayerischen Rundfunks und wählt die Mitglieder des Verwaltungsrates. In Artikel 111 der Bayerischen Landesverfassung ist, jedoch recht allgemein, die Verpflichtung der Presse „im Dienst des demokratischen Gedankens über Vorgänge, Zustände und Einrichtungen und Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens wahrheitsgemäß zu berichten“ festgehalten. Weiterhin schließt der Artikel die Vorzensur aus und sichert den Rechtsweg gegen polizeiliche Verfügungen zur Einschränkung der Pressefreiheit.

Seit den 1960er Jahren hatte es in der CSU Debatten über eine Neugestaltung des Rundfunkgesetzes gegeben. Einerseits waren Teile der CSU der Auffassung, es gebe eine „rote[n] Unterwanderung bei Funk und Fernsehen“. Zum anderen gab es Kräfte, die die Möglichkeit des privaten Rundfunks eröffnen wollten.

Am 20. Januar 1972 verkündete der CSU-Fraktionsvorsitzende Ludwig Huber auf einer Pressekonferenz, dass die CSU mit ihrer aboluten Mehrheit im Parlament in Kürze eine Änderung des Bayerischen Rundfunkgesetzes vornehmen werde. Bereits am Folgetag brachte die CSU einen entsprechenden Gesetzentwurf in den Landtag ein. In der Nacht vom 29. Februar auf den 1. März 1972 beschloss der bayerische Landtag nach über sechsstündiger und hitzig geführter Debatte eine Veränderung des bayerischen Rundfunkgesetzes mit den Stimmen der Partei CSU, die die absolute Mehrheit im Parlament hatte. Die Gesetzesänderung wurde am 2. März 1972 verkündet und trat rückwirkend zum 1. März in Kraft.

Die Veränderungen beinhalteten zum einen eine Vergrößerung des Rundfunkrats um zwölf Sitze für Landtagsabgeordnete und weitere sechs Sitze für Vertreterinnen und Vertreter gesellschaftlicher Gruppen. Konkret war hier an den Bayerischen Gemeindetag, den Bayerischen Zeitungsverlegerverband, den Bund Naturschutz in Bayern, den Verband der freien Berufe in Bayern e. V. und den bayerische Landes-Sportverband gedacht. Weiterhin sollte das Entscheidungsrecht des Rundfunkrats bei der Postenbesetzung im Bayerischen Rundfunk ausgeweitet und zugleich die Angestelltendauer wichtiger Leitungsposten auf fünf Jahre begrenzt werden. Zuletzt war vorgesehen, dass Beschwerde- und das Recht auf Gegendarstellung gegenüber dem öffentlichen Rundfunk auszubauen. Durch ihre Äußerungen hatte die CSU deutlich gemacht, dass sie im nächsten Schritt auf die Einführung eines privaten Rundfunks hinwirken würde.

Bereits die Ankündigung der Änderung des Rundfunkgesetzes hatte scharfe Kritik sowohl von der parlamentarischen Opposition der SPD und der FDP, als auch in weiten Teilen der Gesellschaft, nicht zuletzte des DGB, hervorgerufen. Noch vor der Beschlussfassung im Parlament hatten sich am 21. Februar 5000 Menschen zu einer Demonstration auf dem Münchner Marienplatz eingefunden.

Der Weg zum Volksentscheid

Volksbegehren

Am 15. März 1972 konstiuierte sich in München das „Landesbürgerkomitee Rundfunkfreiheit“, unter dem Vorsitz des Journalisten und Politikwissenschaftlers Paul Noack. Weitere Organisationen im Vorstand waren die Oppositonsparteien SPD und FDP, der DGB, die Rundfunk-Fernseh-Film-Union, der Verband deutscher Schriftstellerinnen und Schriftsteller, der Bayerische Journalisten-Verband sowie der Bund der Deutschen Katholischen Jugend. Getragen wurde das Bündnis von einer Vielzahl weiterer Organisationen und Privatpersonen. Das Ziel war es, mittels eines Volksbegehrens auf dem Weg der Volksgesetzgebung eine Ergänzung der Bayerischen Verfassung zu erreichen, die eine Rückabwicklung des Bayerischen Rundfunkgesetzes erzwingen würde.

Für das Volksbegehren „Rundfunkfreiheit“ konnte vom 27. Juni bis einschließlich 10. Juli 1972 Unterstützungsbekundungen auf amtlichen Eintragungsstellen geleistet werden. Letztlich unterschrieben 1.006.679 Stimmberechtigte (13,9 % des Stimmvolks) für das Volksbegehren. Das geforderte Unterschriftenquorum von 10 % (damals etwa 720.000 Stimmberechtigte) wurde damit deutlich überschritten.

Behandlung im Landtag

In den Landtag wurde das Volksbegehren am 21. September 1972 eingebracht. Der Wortlaut des Volksbegehrens war:

„(1) Hörfunk und Fernsehen werden ausschließlich von öffentlich-rechtlichen Anstalten betrieben. Die Anstalten werden von einem Rundfunkrat kontrolliert, der aus einem Vertreter der Staatsregierung, drei Vertretern des Senats, nach Maßgabe des Abs. 2 aus Vertretern des Landtags, sowie aus Vertretern der bedeutsamen weltanschaulichen und gesellschaftlichen Gruppen besteht. Der Anteil der Vertreter der Staatsregierung, des Senats und des Landtags darf ein Drittel nicht übersteigen.
(2) Der Landtag entsendet für je angefangene 20 Mitglieder seiner Fraktionen einen Vertreter aus deren Mitte. Die weltanschaulichen und gesellschaftlichen Gruppen wählen oder berufen ihre Vertreter selbst.“

– Gesetzentwurf des Volksbegehrens, Drucksache 7/3069

Der Landtag verwies das Volksbegehren sowohl in den Ausschuss für Kulturpolitische Fragen, der ihn ablehnte, sowie den Ausschuss für Verfassungs-, Rechts- und Kommunalfragen, der folgende Änderung des Wortlauts empfahl:

„(1) Die Rundfunkfreiheit wird gewährleistet. Der Rundfunk darf von politischen Parteien nicht abhängig sein.
(2) Der Rundfunk hat durch wahrheitsgemäße, umfassende und unparteiische Berichterstattung der Information und durch Ausgewogenheit der Kommentierung der freien Meinungsbildung des Staatsbürgers zu dienen. Er hat zur Bildung und Unterhaltung beizutragen und in seinen Sendungen die freiheitliche demokratische Grundordnung, die Menschenwürde und die religiöse und weltanschauliche Überzeugung zu achten. Die Verherrlichung von Gewalt und Darstellungen, die das allgemeine Sittlichkeitsgefühl grob verletzen, sind unzulässig.“

– Gegenvorschlag des Landtags, Drucksache 7/3421

Am 14. Dezember 1972 fasste der Landtag dann mit 104 Ja-Stimmen, bei 77 Nein-Stimmen und drei Enthaltungen den Beschluss, dass er das Volksbegehren für unzulässig halte, da es sowohl gegen verschiedenen Artikel der Bayerischen Landesverfassung, als auch gegen Artikel 5 des Grundgesetzes verstoße. Weiterhin beschloss der Landtag mit 99 Ja-Stimmen, bei 71 Nein-Stimmen und drei Enthaltungen, dass, sollte der Bayerische Verfassungsgerichtshof die Zulässigkeit des Volksbegehrens feststellen, der Landtag dem Stimmvolk die vom Ausschuss für Verfassungs-, Rechts- und Kommunalfragen entwickelte Fassung als Gegenvorschlag zur Abstimmung stellen werde.

Aushandlung eines Kompromisses

Angesichts dieser Beschlusslage hätte das Landesbürgerkommitee „Rundfunkfreiheit“ das Volksbegehren nur durch eine Beschwerde vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof weiterverfolgen können. Zugleich war angesichts der Proteste deutlich geworden, dass die Beibehaltung des von der CSU geänderten Rundfunkgesetzes auf erheblichen gesellschaftlichen Widerstand stieß.

In dieser Situation nahmen die Staatsregierung unter Franz Josef Strauß und die Landesbürgerkommitee unter dem Vorsitz von Paul Noack Verhandlungen miteinander auf. In zwei Sitzungen, am 11. und am 22. Januar 1973 verständigte man sich auf einen gemeinsamen Entwurf für den Artikel 111a. Der so entwickelte Vorschlag zur Änderung der Verfassung wurde schließlich gemeinsam von den Fraktionen CSU, SPD und FDP in den Landtag eingebracht. Der vereinbarte Text lautete:

„(1) Die Freiheit des Rundfunks wird gewährleistet. Der Rundfunk dient der Information durch wahrheitsgemäße, umfassende und unparteiische Berichterstattung sowie durch die Verbreitung von Meinungen. Er trägt zur Bildung und Unterhaltung bei. Der Rundfunk hat die freiheitliche demokratische Grundordnung, die Menschenwürde, religiöse und weltanschauliche Überzeugungen zu achten. Die Verherrlichung von Gewalt sowie Darbietungen, die das allgemeine Sittlichkeitsgefühl grob verletzen, sind unzulässig. Meinungsfreiheit, Sachlichkeit, gegenseitige Achtung, Schutz vor Verunglimpfung sowie die Ausgewogenheit des Gesamtprogramms sind zu gewährleisten.
(2) Rundfunk wird in öffentlicher Verantwortung und in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft betrieben. An der Kontrolle des Rundfunks sind die in Betracht kommenden bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Gruppen angemessen zu beteiligen. Der Anteil der von der Staatsregierung, dem Landtag und dem Senat in die Kontrollorgane entsandten Vertreter darf ein Drittel nicht übersteigen. Die weltanschaulichen und gesellschaftlichen Gruppen wählen oder berufen ihre Vertreter selbst.
(3) Das Nähere regelt ein Gesetz.“

– Kompromissvorschlag für das „Vierte Gesetz zur Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern“

Für die CSU bedeutete der Kompromiss den absehbaren Verzicht auf die Einführung von privatem Rundfunk, was zumindest in Teilen der Partei als klare Niederlage gesehen wurde. Das Landesbürgerkommitee musste sich mit der Aufgabe der konkreten Vorghaben zur Zusammensetzung des Rundfunkrats zufriedengeben, konnte jedoch sein Hauptziel, eine Begrenzung der vom Landtag entsandten Mitglieder auf ein Drittel, durchsetzen. Die aus dem Vorschlag der CSU übernommenen, qualifizierenden Beschreibungen zur Aufgabe des Öffentlichen Rundfunks, nicht zuletzt der Appell an die „Ausgewogenheit des Gesamtprogramms“, beruhigte die Befürchtungen beider Seiten, vor einer einseitigen Berichterstattung. Die Initiatoren des Volksbegehrens verzichten auf eine Beschwerde vor dem Verfassungsgerichtshof gegen die Ungültigerklärung durch den Landtag, wodurch die Gegenvorlage des Parlaments ebenfalls gegenstandslos wurde.

Der so vereinbarte Kompromiss wurde am 8. Mai 1973 im Landtag mit Mehrheit bei sieben Gegenstimmen und zwei Enthaltungen beschlossen. Der Volksentscheid wurde, zusammen mit demjenigen über das zeitgleich beschlossene Dritten Gesetz zur Änderung der Verfassung, auf den 1. Juli 1973 festgelegt.

Volksentscheid

Der Volksentscheid über die Hinzufügung des Artikels 111a in die Landesverfassung fand am 1. Juli 1973 zeitgleich mit dem Volksentscheid „Landtagswahl“ statt. Beide Abstimmungen fanden jedoch auf getrennten Stimmzetteln statt, sodass auch eine Beteiligung unabhängig voneinander möglich war und erfasst wurde. Bei beiden Plebisziten entschied die einfache Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen.

Von den knapp 7,4 Millionen Stimmberechtigten nahmen 1.713.739 (= 23,3 %) an dieser Abstimmung zur Verfassung teil. Die Vorlage zur Hinzufügung des Artikels 111a wurde von einer sehr großen Mehrheit der Abstimmenden (87,1 %) unterstützt. Die Zahl der ungültigen Stimmen war mit 1,3 % nur leicht erhöht. Die Zustimmung fiel etwas höher, und die Zahl der ungültigen Stimmen etwas geringer als bei der zeitgleichen Abstimmung über das Landtagswahlrecht (dort: 84,8 % und 1,6 %) aus.

Amtliches Endergebnis des Volksentscheids „Rundfunkfreiheit“ vom 1. Juli 1973 in Bayern

Gebiet	Stimm­berechtigte (a)	Abstimmende (b)		gültige Stimmen (c)		ungültige Stimmen		Ja		Nein
	Anzahl	Anzahl	Anteil (an a)	Anzahl	Anteil (an b)	Anzahl	Anteil (an b)	Anzahl	Anteil (an c)	Anzahl	Anteil (an c)
Regierungsbezirk Oberbayern	2.296.291	584.675	25,46 %	578.623	98,96 %	6.052	1,04 %	507.308	87,68 %	71.315	12,32 %
Regierungsbezirk Niederbayern	695.324	121.719	17,51 %	119.917	98,52 %	1.802	1,48 %	102.496	85,47 %	17.421	14,53 %
Regierungsbezirk Oberpfalz	673.447	152.612	22,66 %	150.229	98,44 %	2.383	1,56 %	127.092	84,60 %	23.137	15,40 %
Regierungsbezirk Oberfranken	773.129	181.919	23,53 %	179.213	98,51 %	2.706	1,49 %	159.569	89,04 %	19.644	10,96 %
Regierungsbezirk Mittelfranken	1.062.931	285.054	26,82 %	281.964	98,92 %	3.090	1,08 %	251.872	89,33 %	30.092	10,67 %
Regierungsbezirk Unterfranken	821.692	158.849	19,33 %	155.923	98,16 %	2.926	1,84 %	137.771	88,36 %	18.152	11,64 %
Regierungsbezirk Schwaben	1.028.890	228.911	22,25 %	225.234	98,39 %	3.677	1,61 %	187.496	83,24 %	37.738	16,76 %
Bayern Bayern	7.351.704	1.713.739	23,31 %	1.691.103	98,68 %	22.636	1,32 %	1.473.604	87,14 %	217.499	12,86 %

Folgen

Die Verfassungsänderung zur Rundfunkfreiheit trat am 1. August 1973 in Kraft. Die Einführung von privatem Rundfunk und Fernsehen erfolgte in Deutschland erst 1984, wobei der erste private Fernsehsender, Sat.1, seinen Sitz im bayerischen Unterföhring bei München hatte.

Siehe auch

• Direkte Demokratie in Bayern
• Liste der Plebiszite in Deutschland

Literatur

• Der Landeswahlleiter des Freistaates Bayern (Hrsg.): Volksentscheid über das Dritte und Vierte Gesetz zur Änderung der Verfassung des Freistaates Bayern am 1. Juli 1973. Endgültiges Ergebnis. 12. Juli 1973, ZDB-ID 584098-3. 
• Peter Sander: Wirkungen des Volksbegehrens Rundfunkfreiheit in Bayern. In: Bundesvorstand des Deutschen Gewerkschaftsbundes (Hrsg.): Gewerkschaftlichen Monatshefte. Band 1973, Nr. 5, ZDB-ID 3650-X, S. 311–316 (fes.de [PDF]). 
• Markus Behmer, Bettina Hasselbring: Radiotage, Fernsehjahre: Studien zur Rundfunkgeschichte nach 1945. Münster 2006, DNB 977709248, Rundfunkpolitik und Rundfunkentwicklung in Bayern: Das „Schlüsseljahr“ 1972 (google.de [abgerufen am 4. Dezember 2025]). 

Weblinks

• Otmar Jung: Volksabstimmungen. In: Historisches Lexikon Bayerns. 30. Mai 2006, abgerufen am 30. November 2025. 
• Karl Huber: Volksbegehren und Volksentscheid. In: Historisches Lexikon Bayerns. 18. März 2020, abgerufen am 3. Dezember 2025. 
• Bettina Hasselbring: Volksentscheid für die Rundfunkfreiheit. In: br.de. Bayerischer Rundfunk, 13. Oktober 2023, abgerufen am 4. Dezember 2025. 
• http://protest-muenchen.sub-bavaria.de/artikel/1951
• http://protest-muenchen.sub-bavaria.de/artikel/484

Einzelnachweise

Wahlen und Abstimmungen im Freistaat Bayern

a: Freistaat Coburg | b: Freistaat Bayern in der Weimarer Republik | c: als Teil der US-amerikanischen Besatzungszone | d: nach Initiative aus Landtag | e: nach Volksbegehren

Volksbegehren im Freistaat Bayern

Überblick | Volksbegehren „Christliche Gemeinschaftsschule“ (FDP) | Volksbegehren „Christliche Gemeinschaftsschule“ (SPD/FDP) | Volksbegehren „CSU Christliche Volksschule“ | Demokratische Gebietsreform | Rundfunkfreiheit | Lernmittelfreiheit | Sport-, Behinderten-, Naturschutz-Organisationen in den Senat | Das bessere Müllkonzept | Mehr Demokratie in Bayern: Bürgerentscheide in Gemeinden und Kreisen | Schlanker Staat ohne Senat | Gentechnikfrei aus Bayern | Die bessere Schulreform | Macht braucht Kontrolle: Für ein unabhängiges Verfassungsgericht in Bayern | Menschenwürde ja, Menschenklonen niemals! | Aus Liebe zum Wald | G 9 | Für Gesundheitsvorsorge beim Mobilfunk | Für echten Nichtraucherschutz! | Nein zu Studiengebühren in Bayern | Ja zur Wahlfreiheit zwischen G9 und G8 in Bayern | Artenvielfalt & Naturschönheit in Bayern | Abberufung des Landtags