Gesamtdeckungsprinzip

Das Gesamtdeckungsprinzip (auch Non-Affektationsprinzip) ist ein in der Kameralistik angewandter Haushaltsgrundsatz, der besagt, dass die Einnahmen eines öffentlichen Haushalts dessen Ausgaben zu decken haben und in der Doppik die Erträge des Ergebnishaushalts zur Deckung von dessen Aufwendungen dienen müssen (§ 16 GemHVO). Es gilt sowohl auf der staatlichen Ebene bei der Aufstellung der Bundeshaushalte und Landeshaushalte als auch bei den Haushalten der Gebietskörperschaften und öffentlich-rechtlicher Körperschaften (wie z.B. Rundfunkanstalten).

Allgemeines

Durch die kameralistische Gegenüberstellung von Einnahmen und Ausgaben in einem öffentlichen Haushalt liegt es nahe, bestimmten Ausgaben auch konkrete Einnahmen zuzuordnen und Kausalitäten zwischen beiden herzustellen. Es war und ist auch politisch motiviert, bestimmte Steuereinnahmen nur für konkrete Ausgabenzwecke zu erheben. So wurde die Mineralölsteuer im Bundeshaushalt 1959 erstmals fast vollständig dafür verwendet, um mit ihren Einnahmen den Straßenbau zu finanzieren. Allerdings standen im Jahre 2005 den Steuereinnahmen von € 48 Mrd. lediglich € 17,5 Mrd. Ausgaben für den Straßenbau gegenüber. Der Einnahmeüberschuss ist mithin für andere Ausgabenzwecke verwendet worden.

Funktion und Begründung

Das Gesamtdeckungsprinzip soll es dem Gesetz- (bzw. Satzungs-)geber erlauben, frei über die Einnahmen zu verfügen, ohne bezüglich der Ausgaben gebunden zu sein. Es soll verhindert werden, dass einzelne Einnahmequellen für spezifische Sonderzwecke gebunden sind. Letztlich ist das Gesamtdeckungsprinzip ein Ausdruck des Demokratieprinzips, denn der frei gewählte Gesetzgeber ist jedes Jahr autonom in der Verwendung der Mittel und kann nicht durch frühere Mehrheiten in seiner aktuellen Entscheidung eingeschränkt werden. Der Grundsatz der Gesamtdeckung ist letztlich Ausdruck des in Art. 28 GG verankerten kommunalen Eigenverantwortungsprinzips.

Folgen der Gesamtdeckung

Das seit Januar 1974 in Deutschland geltende Prinzip der Gesamtdeckung ermöglicht ein Höchstmaß an Flexibilität bei der Ausgabenplanung, da keine Ausgabenleistung von dem tatsächlichen Aufkommen irgendeiner Steuer abhängig gemacht werden darf (§ 7 HGrG Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG); Grundsatz der Gesamtdeckung). Wortgleich wurde es auch in § 8 BHO Bundeshaushaltsordnung (BHO) übernommen. Zwar wird durch den Grundsatz der Gesamtdeckung die Bindung einzelner Einnahmen zu bestimmten Ausgaben aufgehoben, doch wird die Zuordnung bestimmter Einnahmen zu bestimmten Ausgabengruppen hierdurch nicht untersagt. Eine Zweckbindung einzelner Einnahmen für bestimmte Ausgaben ist allerdings grundsätzlich ausgeschlossen. Durch Zweckbindung kann nämlich die Effizienz der Haushaltsplanung beeinträchtigt werden, wenn hierdurch die Lenkung der Ausgaben auf Zwecke mit höherer Priorität verhindert wird. Die Gesamtdeckung steht im Gegensatz zum früheren Prinzip der Einzeldeckung (Zweckbindung), wonach eine bestimmte Ausgabe durch eine bestimmte Steuer- oder Subventionseinnahme zu decken war. Wenn mit der Erhebung neuer Steuern oder der Erhöhung bestehender Steuerarten politisch bestimmte Verwendungszwecke verbunden werden, so hat entfaltet dies ausschließlich Außenwirkung, ist jedoch ein haushaltsrechtlicher Verstoß gegen den Grundsatz der Gesamtdeckung.

Ausnahme Einzeldeckung

Diese Zweckbindung ist nunmehr als Ausnahmeregelung vorgesehen. Ein Abweichen vom Gesamtdeckungsprinzip ist unter den strengen Voraussetzungen des § 17 GemHVO aber möglich, wobei die ein- oder gegenseitige Deckungsfähigkeit durch Zweckbindungsvermerk hergestellt werden muss (gekorene Deckungsfähigkeit). Zweckbindungen sind nur statthaft, wenn sie durch Gesetz vorgeschrieben sind oder sich aus der Herkunft oder der Natur der Einnahme ergeben (§ 17 Abs. 1 GemHVO). Die zweckgebundenen Einnahmen werden aus der Gesamtdeckung herausgelöst und stehen nicht mehr zur Finanzierung aller Ausgaben, sondern nur noch als Deckungsmittel für bestimmte Ausgaben zur Verfügung. Auf kommunaler Ebene besteht diese Möglichkeit nicht. Jedoch sind die Gebührenhaushalte vom Gesamtdeckungsprinzip ausgeschlossen. Die jeweiligen Gebühren sollen kostendeckend kalkuliert sein. Damit sind Gebühreneinnahmen zweckgebunden für die jeweiligen Aufgaben zu entrichten und fallen nicht in die frei verfügbare Masse des Haushalts. Das ist insbesondere der Fall bei selbständigen kommunalen Aufgabenträgern (kommunale Abfallentsorgung oder Wasserwirtschaft), deren Gebühreneinnahmen zweckbestimmt für die an sie übertragenen Aufgaben verwendet werden müssen. Eine derartige Zweckbindung erhöhte für den Bürger die Transparenz, weil er hierdurch die genaue Verwendung bestimmter Einnahmen nachverfolgen konnte. Diese Transparenz fehlt beim Gesamtdeckungsprinzip, denn der Bürger kann zwar eine bestimmte Ausgabe (im Haushalt unter einem genauen „Titel“ verbucht) feststellen, nicht jedoch die sie deckende Einnahme. Das Einzeldeckungsprinzip prägt weiterhin US-amerikanische Haushalte.

Politische Debatte

In der politischen Debatte werden vielfach neue Steuern bzw. Steuererhöhungen mit neuen Ausgaben oder Ausgabenerhöhungen im Paket beschlossen. Bekannte Beispiele sind

• die Einführung der Sektsteuer zur Finanzierung der kaiserlichen Marine (1902)
• die Einführung des Solidaritätszuschlags zur Finanzierung der Folgen der sozialistischen Wirtschaftspolitik und des Investitionsstaus der ehemaligen DDR (1991) oder
• die Erhöhung der Tabaksteuer zu Erhöhung des Staatszuschusses für die gesetzliche Rentenversicherung ("Rauchen für die Rente") (2001)

Aufgrund des Gesamtdeckungsprinzips bestehen diese Zusammenhänge rechtlich nicht. Eine Abschaffung des Solidaritätszuschlags hätte daher ebenso wenig Wirkung auf die Transferzahlungen an die neuen Länder wie eine Reduzierung der Tabaksteuer Rentenkürzungen bewirken würde. Diese Zusammenhänge sind lediglich Teil der politischen Darstellung, bei der unpopuläre Steuererhöhungen mit populären Leistungsverbesserungen kombiniert werden.

Ein weiterer Aspekt der politischen Debatte ist der Wunsch von Minderheiten, anteilig die Steuern für unerwünschte Ausgaben zu verweigern. So fordert das Netzwerk Friedenssteuer die Möglichkeit des Verweigerns der kalkulatorisch auf die Rüstung anfallenden Steuern. Dies steht im Widerspruch zum Gesamtdeckungsprinzip und ist in Deutschland verfassungswidrig (siehe Steuerverweigerung).

Einzelnachweise

Bitte den Hinweis zu Rechtsthemen beachten!