Zitiergebot

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Als Zitiergebot bezeichnet man die in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 des deutschen Grundgesetzes festgelegte Pflicht des Gesetzgebers, bei einer Einschränkung von Grundrechten durch ein Gesetz oder auf Grundlage eines Gesetzes das betroffene Grundrecht unter Angabe des Grundgesetzartikels zu nennen. Bei einem Verstoß gegen das Zitiergebot ist das Gesetz verfassungswidrig. Ein Zitiergebot im weiteren Sinne kennt das Grundgesetz noch in Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG, wonach Rechtsverordnungen, die von der Bundesregierung, einem Bundesminister oder einer Landesregierung erlassen werden, ihre gesetzliche Rechtsgrundlage angeben müssen. Es gibt darüber hinaus auch viele einfachrechtliche Zitiergebote.

Grundgedanke von Zitiergeboten[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Den Anforderungen eines Zitiergebots liegt der Gedanke einer Rechtshierarchie zugrunde, wonach höherrangiges Recht jeweils nachrangigem Recht vorgeht, also etwa in absteigender Linie Europa- und Verfassungsrecht, parlamentarisches Gesetzesrecht, Verordnungsrecht, Satzungsrecht und Vertragsrecht und/oder Rechtsakte (wie z. B. Verwaltungsakte, die als öffentlich-rechtliche Rechtsakte aber dem Vertragsrecht vorgehen). Durch die Pflicht, das jeweils höherrangige Recht bei seinem Vollzug durch niedere Rechtsformen zu zitieren, soll regelmäßig aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit die Anwendung und Auslegung der höherrangigen Norm transparent gemacht und abgesichert werden. So finden sich Zitiergebote auf den verschiedensten Ebenen der Normen und in den unterschiedlichsten Rechtsbereichen. Art. 19 Abs. 1 Satz 2 und Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG sind die bekanntesten Zitiergebote im Verhältnis von Verfassungsrecht zu einfachem Gesetzesrecht, beziehungsweise von diesem zum Verordnungsrecht. Aber auch unterhalb dieser Normen werden Zitiergebote angewandt. So muss nach dem Strafprozessrecht bei bestimmten Vollzugsmaßnahmen, wie bei einer Durchsuchungsanordnung oder einem Haftbefehl, die zur Last gelegte Straftat gekennzeichnet werden, im Mietrecht muss bei bestimmten Rechtsakten, wie der Kündigung von Wohnraum in einem Zweifamilienhaus, dem Mieter die genaue Gesetzesstelle, auf welche die Kündigung gestützt wird, mitgeteilt werden (§ 573a BGB), aus Tarifverträgen ist die Regelung bekannt, dass bestimmte Gestaltungen von Arbeitsverträgen, wie z. B. Teilzeitbeschäftigung nach § 14 Abs. 2 Teilzeit- und Befristungsgesetz, die Rechtsgrundlage durch Zitat des Gesetzes benennen müssen.[1] Die Verletzung solcher Zitiergebote machen die jeweiligen Rechtsakte fehlerhaft und damit unwirksam.

Geschichte des verfassungsrechtlichen Zitiergebots[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die Weimarer Verfassung kannte kein vergleichbares Gebot zum Schutz der Grundrechte. Dies führte mehrfach zu einer unbewussten Einschränkung der Grundrechte durch den Reichsgesetzgeber. Dies galt umso mehr, als durch jedes Reichsgesetz, also auch außerhalb der Reichsverfassung, die Verfassung geändert werden konnte, solange es mit der hierfür erforderlichen Mehrheit von zwei Dritteln (der gesetzlichen Mitglieder) verabschiedet worden war. Bei den Beratungen des Parlamentarischen Rats zum GG wurde von Hermann von Mangoldt beantragt, das aus der Erfahrung mit der Weimarer Verfassung im Entwurf des GGs enthaltene Zitiergebot als unnötige Fesselung des Gesetzgebers wieder zu streichen. Dem wurde von Thomas Dehler mit dem Einwand widersprochen, „Wir wollen diese Fesseln des Gesetzgebers und bitten daher, den Satz 2 aufrechtzuerhalten“, so dass Art. 19 Abs. 1 in das GG aufgenommen wurde.[2] In der frühen Kommentarliteratur zum Zitiergebot fand diese Diskussion ihren Niederschlag und die Argumentation von v. Mangoldt über eine Behinderung des Gesetzgebers wurde überwiegend abgelehnt. So heißt es in einem der ersten Kommentare zum GG aus dem Jahre 1949: „Unter der Herrschaft des BGG [Bonner Grundgesetz] sollen Eingriffe in GR. [Grundrechte] etwas so Außergewöhnliches sein, dass sich der Gesetzgeber dazu nur nach reiflichster Überlegung und in einer für jedermann von vornherein erkennbaren Weise entschließen darf.[3] Die nachfolgende Auslegung durch das Bundesverfassungsgericht folgte jedoch dieser strengen Beurteilung nur eingeschränkt.

Restriktive Auslegung des Zitiergebots[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Nach Beurteilung des Bundesverfassungsgerichts besteht die Hauptaufgabe des Zitiergebots darin, den Gesetzgeber vor einer leichtfertigen oder unbeabsichtigten Einschränkung der Grundrechte zu warnen und es folgert hieraus weiter: „Dabei handelt es sich aber um eine Formvorschrift, die enger Auslegung bedarf, damit sie nicht zu einer leeren Förmlichkeit erstarrt und den die verfassungsmäßige Ordnung konkretisierenden Gesetzgeber in seiner Arbeit unnötig behindert. Das Zitiergebot soll lediglich ausschließen, dass neue, dem bisherigen Recht fremde Möglichkeiten des Eingriffs in Grundrechte geschaffen werden, ohne dass der Gesetzgeber sich darüber Rechenschaft legt und dies ausdrücklich zu erkennen gibt.“[4] Hiernach hat sich eine restriktive Auslegung von Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG entwickelt und die Geltung des Zitiergebots wird auf Gesetze bezogen, „die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus zu beschränken“,[5] wobei der Gesetzgeber zu dieser Beschränkung im GG ermächtigt sein muss.[6] Das Grundrecht und seine Einschränkung müssen ausdrücklich in dem Gesetzestext erwähnt werden, nicht aber ist es erforderlich, dass dies im unmittelbaren textlichen Zusammenhang mit der das Grundrecht beschränkenden Regelung geschieht.[7]

Nicht zitierpflichtige Einschränkungen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Nach der Rechtsprechung des BVerfGs gelten im Übrigen bei der Anwendung des Zitiergebots die folgenden Grundsätze. Naturgemäß kann das Gebot nicht für vorkonstitutionelle Gesetze gelten. Auch gilt es nicht, wenn es an einem in Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG vorausgesetzten Eingriff fehlt, weil das Grundrecht selber auf eine es konkretisierende gesetzliche Regelung oder seine Ausgestaltung durch ein Gesetz verweist (wie Art. 3, Art. 6, Art. 9, Art. 12 Abs. 1 Satz 2, Art. 14 Abs. 3 GG). Nicht zitierpflichtig sind weiterhin Einschränkungen der Meinungs- und Informationsfreiheit, einschließlich der Pressefreiheit und der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG), weil diese Grundrechte nach Art. 5 Abs. 2 GG nur im Rahmen der allgemeinen Gesetze und der dort genannten Schutzbestimmungen genannt sind.[8] Andererseits soll das Gebot nicht gelten, wenn es um Grundrechte geht, die einen gesetzlichen Eingriff erst gar nicht zulassen. Es gilt auch dann nicht, wenn es zur bloßen Förmelei erstarren würde, weil die Warnfunktion ins Leere laufen würde, so z. B. bei der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), die durch jedes gesetzliche Ver- oder Gebot tangiert wird. Schließlich hat das BVerfG in der im vorigen Abschnitt zitierten Entscheidung vom 30. Mai 1973 einen Hinweis auf die Grundrechtsbeschränkung auch für entbehrlich gehalten, weil der Grundrechtseingriff offenkundig gewesen sei. Soweit in der Rechtsliteratur gefolgert wird, dass das Zitiergebot nur gelte, wenn ein Grundrecht unter Gesetzesvorbehalt stehe, ist dies dahin zu ergänzen, dass es sich um sogenannte Einschränkungsvorbehalte handeln muss, da Gesetzesvorbehalte auch ausgestaltender Natur sein können und insoweit nicht dem Zitiergebot unterliegen.[9]

Kritik[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die stark einschränkende Auslegung des Zitiergebots bei Grundrechtseingriffen gemäß Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG durch das BVerfG ist in der Rechtswissenschaft nicht ohne Widerspruch geblieben, wobei vor allem der Befreiungsgrund einer offenkundigen Einschränkung in Frage gestellt wird.[10] Auch wird die Reduzierung der Bedeutung des Zitiergebots auf eine bloße Warnfunktion als zu einseitig empfunden, weil damit die Signalfunktion, die der Vorschrift ebenfalls zukomme, vernachlässigt werde.[11]

Zitiergebot bei Rechtsverordnungen[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen durch Gesetz ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Neben Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung muss nach Satz 3 auch die Rechtsgrundlage in der erlassenen Verordnung angegeben werden. Dieses Zitiergebot dient der Rechtsklarheit[12] und erfordert die genaue Wiedergabe der die Ermächtigung enthaltenden Gesetzesstelle.[13] Eine Rechtsverordnung, die gegen das Zitiergebot verstößt, ist nichtig.[14]

Einzelnachweise[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

  1. BAG, Urteil vom 17. Juni 2009, Az. 7 AZR 193/08.
  2. Protokoll der Parlamentarische Rat 48/49, S. 620, Sitzung vom 8. Februar 1949
  3. Bonner Kommentar, Anm. zu Art. 19 Abs. 1 GG, 1949.
  4. BVerfGE 35, 185, 188 f., Entscheidung vom 30. Mai 1973, BVerfG Urteil vom 30. Mai 2009, Az. 2 BvL 4/73; vgl. auch: BVerfGE 28, 36, 46; BVerfGE 5, 13, 16; BVerfGE 15, 288, 293.
  5. BVerfGE 28, 55, 62; Entscheidung vom 18. Februar 1970.
  6. BVerfGE 83, 130, 154; BVerfGE 113, 348, 366.
  7. Hans D. Jarass und Bodo Pieroth: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 10. Aufl. 2009, Beck München, ISBN 978-3-406-58375-9, Art. 19 Rn. 7.
  8. Hömig (Hrsg): Grundgesetz, 8. Auflage 2007, Art. 19 Rn. 4, Nomos Verlag, ISBN 978-3-8329-2442-3.
  9. Hans D. Jarass und Bodo Pieroth: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 10. Aufl. 2009, Beck München, ISBN 978-3-406-58375-9, Art. 19 Rn. 4 und 5; Volker Epping: Grundrechte, 3. Aufl. 2007, Springer, ISBN 978-3-540-73807-7 S. 293 f.; Martin Gellermann: Grundrechte im einfachgesetzlichen Gewand, Mohr Siebeck, 2000, ISBN 978-3-16-147441-5, S. 303 f.
  10. Hans D. Jarass und Bodo Pieroth: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 10. Aufl. 2009, Beck München, ISBN 978-3-406-58375-9, Art. 19 Rn. 6.
  11. Jürgen Bröhmer: Transparenz als Verfassungsprinzip, Mohr Siebeck, 2004, ISBN 978-3-16-148420-9, S. 173 f.; Denninger, in AK – Grundgesetz, Art. 19 Abs. 1, Rn. 18.
  12. BVerfGE 101, 1, 41 f.
  13. Jarass-Pieroth, Grundgesetz, Kommentar, 10. Aufl., München 2009, ISBN 978-3-406-58375-9, Art. 80 Rn. 16.
  14. BVerfGE 101, 1,  43; BVerwG NJW 1971, 1626; Jarass-Pieroth, Grundgesetz, Kommentar, 10. Aufl., München 2009, ISBN 978-3-406-58375-9, Art. 80 Rn. 20.
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