Benutzer:Marnal/autonomien

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Geschichtliches

Auch nach der Vereinigung Spaniens unter einer Monarchie durch die Heirat der Katholischen Könige blieben die sie bildenden Einzelreiche der Kronen von Kastilien-León, Aragon und Navarra mit ihren eigenen Rechtsordnungen, Institutionen und Verwaltungen erhalten. Diese wurden erst Anfang des 18. Jahrhunderts unter den Bourbonen abgeschafft und Spanien unter Zugrundelegung des kastilischen Rechtssystems als Zentralstaat (mit fortbestehenden foralen Sonderrechten für Navarra und die baskischen Territorien) organisiert. Hierbei blieb es bis zur Zeit der Zweiten Republik (1931-1939).

Während der Zweiten Republik traten Autonomiestatute für Katalonien (1932) und das Baskenland (1936) in Kraft. Das Autonomiestatut für Galicien wurde zwar ebenfalls per Volksabstimmung in dieser Region angenommen, trat aber wegen des Ausbruchs des Bürgerkriegs nicht mehr in Kraft.

Unter der Franco-Diktatur (1936-1975) wurden die Autonomien abgeschafft und die Autonomiebestrebungen rigide unterdrückt bis hin zum Verbot des Gebrauchs der katalanischen, baskischen und galizischen Sprache in der Öffentlichkeit.

Nach dem Tod Francos begann der Übergang zur Demokratie (transición), wobei die Frage der Regionalisierung einer der Hauptstreitpunkte war. Die Ansichten reichten von einer Beibehaltung des Einheitsstaats über die Errichtung eines föderalen Systems bis hin zu Unabhängigkeitsbestrebungen im Baskenland und Katalonien.

Als territoriale Gliederungen bestanden seit 1833 die Provinzen mit rein administrativer Funktion.

Präautonomien

Bei den ersten freien Wahlen 1977 erzielten die Regionalparteien (im spanischen Sprachgebrauch: "Nationalisten") in Katalonien und dem Baskenland hohe Stimmanteile. Unter dem Eindruck dieser Ergebnisse wurden durch die Regierung zunächst für Katalonien (September 1977) und das Baskenland (Januar 1978) vorläufige Autonomieregelungen ("Präautonomien") getroffen. Um die Sonderstellung dieser beiden Landesteile zu relativieren, folgte von März bis Oktober 1978 die Einrichtung von Präautonomien in weiteren elf Regionen (Galicien, Aragonien, Kanaren, Valencia, Andalusien, Balearen, Extremadura, Kastilien-León, Asturien, Murcia und Kastilien-La Mancha).

Die Organe der Präautonomien verfügten sämtlich nur über exekutive und noch nicht über gesetzgeberische Kompetenzen. Die Bildung der Präautonomien erfolgte parallel zum Prozess der Verfassungsgebung.

Verfassung von 1978

Art. 2 der Verfassung vom 29. Dezember 1978 lautet: "Die Verfassung gründet sich auf der unauflöslichen Einheit der spanischen Nation, dem gemeinsamen und unteilbaren Vaterland aller Spanier, und anerkennt und garantiert das Recht auf Autonomie der Nationalitäten und Regionen, die ihr Bestandteil sind, und die Solidarität zwischen ihnen."

Damit wurde ein Mittelweg zwischen den Extrempositionen - Einheitsstaat auf der einen und Bundesstaat auf der anderen Seite - gewählt, der "Staat der Autonomien" (Estado autonómico). Die Ausgestaltung dieses Grundsatzes in den Art. 137 - 158 der Verfassung stellt einen Minimalkonsens der widerstreitenden Interessen dar. Es handelt sich nicht um eine ins Detail gehende abschließende Regelung, sondern um die Vorgabe eines flexiblen Rahmens für die zukünftige, im Ergebnis offene Entwicklung.

Dies beginnt schon damit, dass die Autonomen Gemeinschaften nicht durch die Verfassung selbst konstituiert werden, sondern nur der Prozess ihrer späteren Bildung geregelt wird. Auch findet sich keine abschließende Kompetenzverteilung zwischen dem Staat und den Autonomen Gemeinschaften, sondern diese bleibt den später zu verabschiedenden Autonomiestatuten vorbehalten.

Theoretisch sind damit nach der Verfassung gänzlich "autonomiefreie" Gebiete ebenso denkbar wie das Nebeneinanderbestehen von Autonomen Gemeinschaften mit rein exekutiven Befugnissen und solchen mit weitreichenden auch legislativen Kompetenzen wie auch die flächendeckende Aufteilung des Staatsgebiets in mächtige Autonome Gemeinschaften, in der dem Staat nur noch die ihm durch die Verfassung exklusiv zugewiesenen Kompetenzen verbleiben.

Kompetenzverteilung

Die Verteilung der Kompetenzen zwischen Staat und den Autonomen Gemeinschaften ergibt sich aus den Autonomiestatuten, die festlegen, welche Kompetenzen die jeweilige Region übernimmt. Hierfür gibt die Verfassung folgenden Rahmen vor:

Art. 149.1 enthält eine List der exklusiv dem Staat vorbehaltenen Kompetenzmaterien.

Auf allen anderen Gebieten können die Autonomen Gemeinschaften Exekutiv- und Legislativ-Kompetenzen übernehmen, soweit ihre jeweiligen Autonomiestatute dies vorsehen. Dabei enthält Art. 148.1 eine Liste derjenigen Kompetenzmaterien, die die Autonomen Gemeinschaften schon bei ihrer Konstituierung übernehmen können (nicht müssen). Diese anfängliche Beschränkung gilt nicht für die Autonomen Gemeinschaften des "schnellen Wegs" (s.u.), für die schon bei ihrer Gründung nur die Grenze des Art. 149 gilt. Die restlichen Autonomen Gemeinschaften können andere als die in Art. 148.1 vorgesehenen Kompetenzen erst nach Ablauf von fünf Jahren seit ihrer Konstituierung durch Reform des jeweiligen Autonomiestatuts erlangen.

Da sowohl die erstmalige Verabschiedung des Autonomiestatuts als auch dessen Reform die Zustimmung durch staatliches Organgesetz erfordern (s.u.) handelt es sich bei der Fixierung der Kompetenzverteilung um einen Prozess an dem sowohl die jeweilige Autonome Gemeinschaft als auch der Staat beteiligt sind und damit letztlich einen Konsens beider Ebenen erfordert.

Schließlich kann der Staat nach Art. 150 auch außerhalb des Sytems der Autonomiestatute durch Organgesetz staatliche Befugnisse auf die Autonomen Gemeinschaften übertragen oder delegieren.

Kompetenzstufen

In den Autonomiestatuten finden sich für die verschiedenen Sachgebiete drei Kompetenzstufen:

• die exklusive Kompetenz, bei der der Autonomen Gemeinschaft Legislative und Exekutive zusteht
• die "geteilte" Kompetenz, bei der die Autonome Gemeinschaft die Rahmengesetzgebung des Bundes durch eigene Gesetze ausfüllen kann, außerdem steht ihr die Exekutive zu
• die niedrigste Kompetenzstufe ist die reine Vollzugskompetenz, hier obliegt der Autonomen Gemeinschaft lediglich die Ausführung der staatlichen Gesetze

So verfügt z.B. Aragonien auf dem Gebiet des Verbraucherschutzes über die exklusive, auf dem Gebiet des Umweltschutzes über die "geteilte" und auf dem Gebiet des Arbeitsschutzes nur über die Vollzugskompetenz.

Bildung der Autonomen Gemeinschaften

Als Autonome Gemeinschaften können sich nach Art. 143.1 der Verfassung konstituieren:

• benachbarte Provinzen mit gemeinsamen historischen, kulturellen und wirtschaftlichen Gegebenheiten,
• die Inselgebiete (Balearen und Kanaren)
• Einzelprovinzen mit eigener regional-historischer Identität

Der Konstituierungsprozess unterscheidet sich danach, ob von Anfang an die "Vollautonomie" ohne Beschränkung auf die Kompetenzmaterien des Art. 148.1 (s.o.) erstrebt wird (sog. "schneller Weg") oder nicht (sog. "langsamer Weg"). Was den Prozess selbst angeht, ist die Bildung einer Autonomen Gemeinschaft des "schnellen Wegs" umständlicher als einer solchen des "langsamen Wegs".

In beiden Fällen unterscheidet man die Phase der Initiative und die der Ausarbeitung des Autonomiestatuts. Erst mit dem Inkrafttreten des Autonomiestatuts entsteht die Autonome Gemeinschaft.

Autonomien des "langsamen Wegs"

Initiativphase: Zur Einleitung des Autonomieprozesses bedarf es entsprechender Beschlüsse der Vertretungskörperschaften aller Provinzen, die die spätere Region bilden sollen, und von zwei Dritteln der Gemeinden, die mindestens die Hälfte der wahlberechtigten Bevölkerung in jeder Provinz repräsentieren müssen (Art. 143.2). In den bestehenden Präautonomien (s.o.) können die Beschlüsse der Provinzen durch einen solchen des Vertretungsorgans der Präautonomie ersetzt werden.

Ausarbeitung des Autonomiestatuts (Art. 146): Der Entwurf des Autonomiestatuts wird von einer Versammlung, die aus den Mitgliedern der Vertretungskörperschaften der betroffenen Provinzen und der in diesen gewählten Abgeordneten und Senatoren der Cortes Generales besteht, ausgearbeitet. Dieser Entwurf wird von den Kammern der Cortes Generales (also des gesamtspanischen Parlaments) nach den für ein Organgesetz geltenden Regeln behandelt (also verändert oder unverändert verabschiedet oder endgültig abgelehnt).

Autonomien des "schnellen Wegs"

Initiativphase: Zur Einleitung des Autonomieprozesses bedarf es entsprechender Beschlüsse der Vertretungskörperschaften aller Provinzen, die die spätere Region bilden sollen, und von drei Vierteln der Gemeinden jeder Provinz, die jeweils mindestens die Hälfte der wahlberechtigten Bevölkerung der Provinz repräsentieren müssen. Zusätzlich muss die Initiative in einer Volksabstimmung bestätigt werden, die eine Mehrheit in jeder der Provinzen erfordert (Art. 151.1). In den Präautonomien, in denen bereits in der Zweiten Republik ein Autonomiestatut per Volksabstimmung angenommen wurde (Katalonien, Baskenland und Galicien, s.o.), genügt zur Einleitung des Autonomieprozesses allein ein Beschluss der Vertretungskörperschaft der Präautonomie.

Ausarbeitung des Autonomiestatuts (Art. 151.2): Der Entwurf des Autonomiestatuts wird von einer Versammlung der in den betroffenen Provinzen gewählten Abgeordneten und Senatoren der Cortes Generales ausgearbeitet. Dieser Entwurf wird dem Verfassungsausschuss des Abgeordnetenhauses zugeleitet, der diesen gemeinsam mit einer Abordnung der Versammlung, die den Entwurf erarbeitet hatte, mit dem Ziel des Erreichens einer Übereinkunft über eventuelle Streitpunkte berät. Das weitere verfahren hängt davon ab, ob eine solche Übereinkunft erreicht wird oder nicht:

Ergeben die Beratungen eine Endfassung des Entwurfs, dem sowohl diese Abordnung als auch der Verfassungsausschuss zustimmen, wird dieser einer Volksabstimmung in den betroffenen Provinzen unterworfen, wobei zur Annahme die Mehrheit in jeder der Provinzen nötig ist. Schließlich müssen dann noch beide Kammern der Cortes Generales den Entwurf ratifizieren (also unverändert annehmen oder ablehnen, ohne die Möglichkeit von Änderungen).

Können sich der Verfassungsausschuss und die Abordnung der Abgeordneten und Senatoren der betroffenen Provinzen nicht auf einen gemeinsamen Entwurf einigen, wird der ursprüngliche Vorschlag von den Kammern der Cortes Generales nach den für ein Organgesetz geltenden Regeln behandelt (also verändert oder unverändert verabschiedet oder endgültig abgelehnt). Die danach verbschiedete Endfassung bedarf dann noch der Annahme in einer Volksabstimmung in den betroffenen Provinzen, die eine Mehrheit in jeder der Provinzen erfordert.

innere Verfassung der Autonomen Gemeinschaften

Für die Autonomen Gemeinschaften des "schnellen Wegs" (s.o.) sieht Art. 152.1 der Verfassung vor, dass diese über ein nach Verhältniswahlrecht gewähltes Parlament (Asamblea Legislativa), einen von diesem aus dessen Mitte gewählten Ministerpräsidenten und eine von diesem geleitete Regierung verfügen müssen.

Nach den Vereinbarungen des Autonomiepakts von 1981 (s.u.) wurde dieses Organisationsmodell auch in alle anderen Autonomiestatute übernommen.

Änderung der Autonomiestatute

Das Verfahren der späteren Änderung der Autonomiestatute wird in diesen selbst bestimmt. In jedem Fall ist die Zustimmung der Cortes Generales mittels Organgesetz (Art. 147.3) und in Autonomen Gemeinschaften des "schnellen Wegs" zusätzlich die Bestätigung durch eine Volksabstimmung in dieser notwendig (Art. 152.2).

Senatoren der Autonomen Gemeinschaften

Der Senat in Madrid setzt sich aus 208 direkt gewählten und derzeit 56 von den Autonomen Gemeinschaften entsandten Mitgliedern zusammen. Die von den Regionen bestimmten Senatoren werden von ihren Parlamenten nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt.

Im Unterschied etwa zum deutschen Bundesrat sind damit in dieser Kammer der Cortes Generales nicht die Regionalregierungen, sondern die von den Regionalparlamenten gewählten Senatoren vertreten. Und auch dieser Teil der Senatoren macht nur etwa 1/5 der Mitglieder des Senats aus. Die Mitwirkung der Autonomen Gemeinschaften an der gesamtstaatlichen Gesetzgebung ist damit wesentlich schwächer ausgebildet als im deutschen Verfassungssystem.

Bildung der Autonomen Gemeinschaften

In der Zeit von 1979 bis 1983 bildeten sich die 17 Autonomen Gemeinschaften, wobei vier von diesen (Katalonien, Baskenland, Galicien, Andalusien) den "schnellen Weg" des Art. 151 der Verfassung wählten, die restlichen den "langsamen" des Art. 143. Einen Sonderfall stellt Navarra dar, das seine auch während der Franco-Zeit fortbestehenden "Foralorgane" durch das "Gesetz über die Wiederherstellung der Foralordnung" reformierte. Gleichwohl hat Navarra, obwohl es den Titel einer "Foralgemeinschaft" führt, nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts trotz einiger Besonderheiten den Status einer Autonomen Gemeinschaft.

Entwicklung seit 1979

Anfänglich bestand ein großes Kompetenzgefälle zwischen den Autonomen Gemeinschaften des "schnellen Wegs" und Navarras und den restlichen Regionen. Die weitere Entwicklung ist durch eine teilweise Angleichung der Zuständigkeiten und eine allmähliche Ausweitung der Kompetenzen für alle Autonomen Gemeinschaften geprägt.

Spanien wird daher heute als einer der am stärksten dezentralisierten Staaten Europas angesehen, obwohl es sich - mangels Eigenstaatlichkeit der Autonomen Gemeinschaften - nicht um einen Bundesstaat handelt. Ein weiterhin nicht gänzlich gelöstes Problem ist insbesondere das System der Finanzbeziehungen zwischen dem Staat und den Autonomen Gemeinschaften, das zum einen den immer noch bestehenden Kompetenzunterschieden unter den einzelnen Regionen Rechnung tragen und zum anderen die generelle Aufgabenausweitung nachvollziehen muss.

18. Dezember 1979	Verabschiedung der Autonomiestatute für Katalonien und das Baskenland. Beide sehen eine weitreichende Autonomie vor, u.a. die Bildung eigener Polizeien.
März 1980	Wahlen im Baskenland und Katalonien. Nationalistische Parteien erzielen hohe Stimmanteile (Baskenland: PNV 38%, HB 17%; Katalonien: CiU 28%, ERC 9%). In diesen beiden Autonomen Gemeinschaften sind PNV bzw. CiU im Regionalparlament bis heute die stärkste Partei geblieben. Die Regionalregierungen führten beide Parteien bis 2003 (Katalonien) bzw. 2009 (Baskenland) an. Heute befinden sich beide in der Opposition.
6. April 1981	Verabschiedung des Autonomiestatuts für Galicien.
31. Juli 1981	Die Mitte-Rechts-Regierung und die stärkste Oppositionspartei, die sozialdemokratische PSOE, unterzeichnen in Madrid den ersten Autonomiepakt (acuerdos autonómicos) in dem sie mit dem Ziel einer Harmonisierung der Autonomieprozesse über die Grundlagen der weiteren Entwicklung übereinkommen: flächendeckende Bildung von 17 Autonomen Gemeinschaften, wie sie heute bestehen Vereinbarung des "langsamen Wegs" (s.o.) für alle Regionen außer Katalonien, Baskenland, Galicien und Andalusien Inkrafttreten aller Autonomiestatute bis Februar 1983 die Autonomen Gemeinschaften des "langsamen Wegs" erhalten alle Kompetenzen, die im Katalog des Art. 148.1 der Verfassung enthalten sind Regelung der inneren Verfassung auch der Autonomen Gemeinschaften des "langsamen Wegs" nach dem Modell des Art. 152.1 (s.o.: Parlament, Ministerpräsident, Regierung) Vereinbarung, dass in den uniprovinzialen Autonomen Gemeinschaften (Asturien, Kantabrien, La Rioja, Navarra, Balearen, Murcia, Madrid) die Provinzen in den Autonomen Gemeinschaften aufgehen Vereinbarung des Verfahrens und des zeitlichen Rahmens für den Übergang der Kompetenzen vom Staat auf die Regionen Übereinkunft über die Finanzierung und eines "interterritorialen Kompensationsfonds" zugunsten der wirtschaftlich schwächeren Autonomen Gemeinschaften Es handelt sich bei dem Autonomiepakt um eine außerparlamentarische Übereinkunft ohne Gesetzeskraft. Allerdings war die Umsetzung aufgrund der beherrschenden Stellung der sie tragenden Kräfte sowohl in Gesamtspanien (zusammen über 80% der Abgeordneten) als auch in den einzelnen Regionen (außer Katalonien und dem Baskenland) garantiert.
20. Oktober 1981	Wahlen in Galicien. Wahlsieg der konservativen (Alianza Popular) und Mitte-Rechts-Parteien (UCD).
30. Dezember 1981	Verabschiedung der Autonomiestatute für Andalusien, Asturien und Kantabrien.
23. Mai 1982	Wahlen in Andalusien. Wahlsieg der PSOE.
9. Juni 1982	Verabschiedung der Autonomiestatute für La Rioja und Murcia.
1. Juli 1982	Verabschiedung des Autonomiestatuts für Valencia.
10. August 1982	Verabschiedung der Autonomiestatute für Aragonien, Kastilien-La Mancha, Kanaren und des "Gesetzes über die Wiederherstellung der Foralordnung" (Navarra).
10. August 1982	Aufgrund einer Vereinbarung des Autonomiepakts von 1981 erhalten die Kanaren und Valencia durch staatliches Organgesetz (Übertragung im Sinne des Art. 150.2) weitere, über den Katalog des Art. 148.1. hinausgehende Kompetenzen.
25. Februar 1983	Verabschiedung der letzten Autonomiestatute: Extremadura, Balearen, Madrid und Kastilien-León.
8. Mai 1983	Erste Wahlen in den 13 restlichen Autonomen Gemeinschaften.
1980-1991	In dieser Zeit gehen im Zuge der schrittweise Übernahme der in den Autonomiestatuten vorgesehenen Kompetenzen 432.000 Arbeitsplätze in der Verwaltung vom Staat auf die Autonomen Gemeinschaften über, die Anfang 1992 über einen Gesamtpersonalstand von 593.000 Beschäftigten verfügen. Der Anteil der Regionen an den gesamten Staatsausgaben steigt von 6 auf 21%. Es ergehen zahlreiche Entscheidungen des Verfassungsgerichts zum Verhältnis Staat/Autonome Gemeinschaften.
28. Februar 1992	Zweiter Autonomiepakt über die weitere Entwicklung, diesmal vereinbart zwischen der PSOE-Regierung und der stärksten Oppositionspartei, der konservativen PP. Darin verständigen sich die beiden führenden politischen Parteien auf die Ausweitung der Zuständigkeiten der Autonomen Gemeinschaften des "langsamen" Wegs, insbesondere die Übertragung der "geteilten Kompetenz" (s.o.) im Bildungswesen. Die Conferencias Sectoriales (vergleichbar den deutschen Ministerkonferenzen) werden als Koordinationsorgane zwischen dem Staat und den Regionen institutionalisiert.
23. Dezember 1992	Die im Zweiten Autonomiepakt vereinbarte Kompetenzausweitung wird zunächst im Wege eines Übertragungsgesetzes nach Art. 150.2 der Verfassung umgesetzt.
24. März 1994	Durch Änderung der Autonomiestatute werden die im Zweiten Autonomiepakt vereinbarten neuen Kompetenzen in diese aufgenommen.
1997-2001	In den besonders personal- und finanzintensiven Bereichen Bildungs- und Gesundheitswesen erfolgt die Übertragung der Trägerschaft der Einrichtungen (Schulen, Krankenhäuser, etc.) auch auf die Autonomen Gemeinschaften des "langsamen Wegs". 2001 liegt der Personalstand der Autonomen Gemeinschaften bei 1 Mio. Beschäftigten und übersteigt damit denjenigen im staatlichen Bereich (600.000 inkl. Streitkräfte, Guardia Civil und Polizei).