Beihilfe (EU)

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Beihilfe ist ein unionsrechtlicher Begriff, der sämtliche staatlichen oder aus staatlichen Mitteln gewährten direkten oder indirekten Vorteile jeder Art umschreibt, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige (Branchen) den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und hierdurch den zwischenstaatlichen Handel beeinträchtigen (können). Darunter werden insbesondere öffentliche Gelder und Gewährleistungen für nichtöffentliche Unternehmen subsumiert, die hierfür keine oder keine adäquate Gegenleistung erbringen. Der Beihilfebegriff ist als unbestimmter Rechtsbegriff sehr allgemein gefasst („Beihilfen gleich welcher Art“), weil möglichst viele beihilferelevanten Sachverhalte erfasst werden sollen.

Allgemeines[Bearbeiten]

Beihilfen in der EU und in Deutschland 2000-2012, in Mio. €
Beihilfen in der EU und in Deutschland 2000-2012, in % des BIP

Im Jahr 2012 vergaben die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union insgesamt (jedoch ohne Hilfen für den Eisenbahn- und den Finanzsektor, sog. „Krisenbeihilfen“) 67 Mrd. Euro an Beihilfen; davon entfielen auf Deutschland annähernd 12 Mrd. Euro an Subventionen und Zuwendungen.[1] Dies entspricht einem Anteil von 0,521 % (EU-27) bzw. 0,449 % (Deutschland) des BIP. [2] Solche Subventionen können in unerwünschter Weise in das Marktgeschehen eingreifen, etwa wenn mehrere Staaten um ausländische Investitionen konkurrieren. So wurde beispielsweise in Frage gestellt, ob es ökonomisch sinnvoll und angemessen war, die Produktion des Films „Inglourious Basterds“ durch den Deutschen Filmförderfonds (DFFF) mit 6,8 Millionen Euro Steuergeldern zu bezuschussen.[3]

Es ist deshalb herrschende Meinung unter Wirtschaftspolitikern, dass die EU wettbewerbsrechtliche Kompetenzen haben sollte (die sie auch hat). Die EU hat Gesetze und Verordnungen beschlossen, die bewirken sollen, dass der Wettbewerb privatrechtlich organisierter Unternehmen oder ganzer Wirtschaftszweige nicht durch staatliche Begünstigungen beeinträchtigt oder verzerrt wird. Innerhalb der EU-Kommission ist der EU-Kommissar für Wettbewerb für dieses Politikfeld zuständig.

'Begünstigung' umfasst nicht nur unentgeltliche staatliche Leistungen, sondern auch unzureichende oder marktüblich geringe Gegenleistung für erhaltene staatliche Leistungen. Eine Beihilfe liegt auch vor, wenn die Belastungen vermindert werden, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat.[4] Auch die selektive Begünstigung einzelner Unternehmen oder Branchen wird erfasst. Staatlich ist ebenfalls weit zu verstehen; darunter fallen auch Regionen, Bundesländer, Kommunen und Kommunalunternehmen.

Das Unionsrecht enthält ein generelles Beihilfeverbot und regelt konkret abschließend aufgezählte Ausnahmetatbestände, die nicht beihilferelevant sind. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass staatliche Beihilfen gewährt werden; dann behält sich die Wettbewerbskommission vor, diese vor Gewährung zu prüfen und zu genehmigen oder abzulehnen. Um diesen Vorbehalt umzusetzen, wurde eine Anzeigepflicht (Notifizierungspflicht) eingeführt. Wurde eine Beihilfe vor ihrer Gewährung nicht notifiziert (etwa weil sich die Beteiligten eines beihilferelevanten Vorgangs nicht bewusst waren), kann die Kommission auch von Amts wegen eingreifen. Wettbewerbsregeln zielen auf eine Gleichbehandlung privater und öffentlicher Unternehmen ab und versuchen, jeder Wettbewerbsverzerrung entgegenzuwirken, insbesondere wenn diese auf kartellrechtlichen oder beihilferelevanten Vorgängen basiert.

Nicht anmeldepflichtige Beihilfen[Bearbeiten]

Sie bilden eine Ausnahmeregelung, die einen abschließend aufgezählten Katalog zulässiger und nicht anmeldepflichtiger Beihilfen umfasst.[5] Danach sind generell zulässig diskriminierungsfreie Beihilfen sozialer Art für Verbraucher (Art. 107 Abs. 2a AEU-Vertrag), Schadensbeseitigung bei Naturkatastrophen oder sonstigen außergewöhnlichen Ereignissen (Art. 107 Abs. 2b) und Beihilfen im Rahmen der deutschen Wiedervereinigung (Art. 107 Abs. 2c). In Art. 107 Abs. 3 sind Beihilfen aufgezählt, die mit dem Gemeinsamen Markt als vereinbar angesehen werden können („Regionalbeihilfen“, „Strukturfonds“ oder „Gemeinschaftsinitiativen“). Beispiele sind insbesondere die Regionalförderung, Ausbildungsförderung, Restrukturierungsbeihilfen, Finanzierung von Dienstleistungen im allgemeinen Interesse (Daseinsvorsorge), Umweltschutzbeihilfen oder Beihilfen zur Bewältigung der Weltfinanz- und -wirtschaftskrise ab 2008. Die Kommission wacht darüber, dass die Mitgliedstaaten nur Beihilfen gewähren, die diesen Regeln entsprechen.

Der Katalog beinhaltet Beihilfen mit breiter Streuwirkung, was bei den anzeigepflichtigen Beihilfen gerade nicht der Fall ist. Hier werden meist gezielt einzelne Empfänger begünstigt.

Anzeigepflicht/Notifizierung[Bearbeiten]

Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEU-Vertrag sind Beihilfen unter obigen Voraussetzungen vor ihrer Vergabe bei der Kommission anzumelden und von ihr zu genehmigen. Neben Gebietskörperschaften unterliegen auch öffentliche Unternehmen diesen Notifizierungspflichten (Art. 106 AEU-Vertrag). Haben diese Rechtsformen jedoch hoheitliche Aufgaben übernommen oder ihre Tätigkeit fällt in den Bereich der öffentlichen Daseinsvorsorge oder ein frei zugänglicher Markt für ihre Leistungen ist nicht vorhanden oder es wird eine marktübliche Gegenleistung erbracht, so muss nicht notifiziert werden. Notifiziert werden braucht auch dann nicht, wenn ein unterstütztes Vorhaben streng kommunalbezogen ist und keine deutlich grenzüberschreitende Nachfrage auslöst. Ausgenommen von der Notifizierungspflicht sind ferner so genannte „de-minimis-Beihilfen“ in Höhe von max. € 200.000 an denselben Begünstigten innerhalb von 36 Monaten. Formal betrachtet, ist für Beihilfen unterhalb dieses Schwellenwerts der Beihilfetatbestand nicht erfüllt.[6]

Das Beihilferecht unterscheidet zwischen der formellen Rechtmäßigkeit, die die vorherige Anmeldung bei der EU-Kommission betrifft und der materiellen Rechtmäßigkeit. Sie richtet sich danach, ob die Beihilfe „mit dem Binnenmarkt vereinbar“ ist. Eine notifizierungspflichtige Beihilfe, die nicht oder nicht rechtzeitig angezeigt wurde, gilt bereits aus formaler Sicht als rechtswidrig. Mit der Notifizierungspflicht ist ein generelles Durchführungsverbot verbunden, das bis zu einer Entscheidung der Kommission nach Art. 108 Abs. 3 AEU-Vertrag gilt. Solange mithin kein positiver Notifizierungsbescheid vorliegt, darf eine Beihilfe nicht gewährt werden (so genannte „Stand still-Klausel“).

Verstoß[Bearbeiten]

Beihilfen sind nach Art. 1 f) der EU-Beihilfeverfahrensordnung[7] rechtswidrig, wenn sie unter Verstoß gegen die Anmeldepflicht des Art. 108 AEU-Vertrag gewährt werden. Dabei ist unerheblich, ob die Anmeldung vorsätzlich unterlassen wurde oder in gutem Glauben auf fehlende Beihilferelevanz unterblieb.[8] Wird gegen diese Notifizierungspflichten verstoßen, so ist zivilrechtlich die Beihilfe oder kommunale Gewährleistung nichtig,[9]. Nichtigkeitsgrund ist der Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot (§ 134 BGB), weil der BGH die Notifizierungspflicht als Verbotsgesetz klassifiziert.[10] In einem weiteren Verfahren[11] hatte der BGH klargestellt, dass § 134 BGB anerkanntermaßen auch dann Anwendung finde, wenn es zwar um die Verletzung eines nur an eine staatliche Vertragspartei (Bundesrepublik Deutschland) gerichteten gesetzlichen Verbots gehe, der Zweck des Gesetzes aber nicht anders zu erreichen sei als durch Annullierung der durch das Rechtsgeschäft getroffenen privatrechtlichen Regelung. Fehlt es an einer derartigen Genehmigung bei Kommunalbürgschaften, die Kredite an nichtkommunale Kreditnehmer sichern, so sind diese Bürgschaften nichtig und die Kredite unbesichert. Den beteiligten Kreditinstituten wird regelmäßig zugemutet, sich von der Einhaltung der Notifizierungspflicht zu vergewissern.[12] Die Banken müssen die in einer Nichtanzeige liegende formelle Gemeinschaftsrechtswidrigkeit erkennen.[13]

Verwaltungsakt[Bearbeiten]

Beihilfen werden üblicherweise durch Verwaltungsakt gewährt, eine Rückforderung ist nur unter den Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 VwVfG möglich. Hierin wird die Rücknahme (Aufhebung) eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes untersagt, der eine Geldleistung oder (teilbare) Sachleistung zur Grundlage hatte und dabei der Begünstigte auf den Fortbestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen schutzwürdig ist. Hierzu hat der Europäische Gerichtshof entschieden,[14] dass die zuständige Behörde verpflichtet ist, einen Bewilligungsbescheid für eine rechtswidrig gewährte Beihilfe zurückzunehmen. Das BVerfG sieht weder einen Verstoß gegen die Rechtssicherheit noch eine Verletzung des Vertrauensschutzes durch die Rücknahme § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG.[15]

Rettungsbeihilfe[Bearbeiten]

Ausnahmen sind vorgesehen für Unternehmen in der Krise. Ein Unternehmen befindet sich in Schwierigkeiten, „wenn es nicht in der Lage ist, mit eigenen finanziellen Mitteln oder Fremdmitteln, die ihm von seinen Eigentümern/Anteilseignern oder Gläubigern zur Verfügung gestellt werden, Verluste aufzufangen, die das Unternehmen auf kurze oder mittlere Sicht zwingen werden, seine Tätigkeit einzustellen, wenn der Staat nicht eingreift.“[16] Allerdings sollen derartige Rettungsbeihilfen die Ausnahme bleiben, weil das Ausscheiden leistungsschwacher Unternehmen ein normaler Vorgang am Markt sei. Bei staatlichen Rettungsmaßnahmen wird vorausgesetzt, dass sich die begünstigten Unternehmen größenabhängig an der Sanierung beteiligen. Es wurden Mindestsätze für die Beteiligung an den Gesamtkosten der Umstrukturierung festgelegt: Mindestens 50 % bei großen Unternehmen, 40 % bei mittleren Unternehmen und 25 % bei kleinen Unternehmen. Durch die Finanzkrise 2007 wurden staatliche Beihilfen auf das Marktversagen als „beträchtliche Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedsstaats“ (Art. 107 Abs. 3b AEU-Vertrag) ausgedehnt.[17]

Spektakulär war die – vorher beihilferechtlich nicht geprüfte - Rettungsbeihilfe der Bundesregierung im November 1999 an den Baukonzern Philipp Holzmann, die im Mai 2001 durch die EU genehmigt wurde, weil der Marktanteilsverlust von Holzmann die Wettbewerbsvorteile ausgleichen würde und die Beihilfenhöhe im Vergleich zu den Gesamtrettungsmaßnahmen gering sei. Die Rettungsbeihilfe als Teil der Sanierungsmaßnahmen half nichts, denn der Baukonzern ging im März 2002 in die Insolvenz (siehe über die Wirkung von Sanierungsbemühungen auch Schuldenerlass).

Literatur[Bearbeiten]

  • Siegrid Boysen, Mathias Neukirchen: Europäisches Beihilferecht und mitgliedsstaatliche Daseinsfürsorge. Baden Baden 2007, ISBN 978-3-8329-2303-7.
  • Mathias Neukirchen: Transparenz-Richtlinie und Transparenzrichtlinien-Gesetz: Ein Leitfaden für die Praxis. In: Europarecht. 2005. Heft 1, ISSN 0531-2485, S. 112–123.
  • Norbert Wimmer, Thomas Müller: Wirtschaftsrecht. International - Europäisch - National. Springer, Wien/ New York 2007, ISBN 978-3-211-34037-0.

Weblinks[Bearbeiten]

Einzelnachweise[Bearbeiten]

  1. Quelle: Statistik „Non-crisis state aid, excluding railways - million EUR“ von Eurostat.
  2. ebenfalls jeweils ohne Beihilfen für den Eisenbahnbereich sowie ohne Krisenbeihilfen. Quelle: Statistik „Non-crisis state aid, excluding railways - % of GDP“ von Eurostat.
  3. Euroactiv.de: Filmförderung: EU-Kommission will Subventionswettlauf stoppen, Beitrag vom 20. Juni 2011, online.
  4. EuGH, Urteil vom 17. Juni 1999 - C-75/97
  5. AEUV, S. 45.
  6. Walter Frenz, Handbuch Europarecht: Beihilfe- und Vergaberecht, 2008, S. 259.
  7. Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags, ABl. L 83 vom 27. März 1999, S. 1.
  8. Walter Frenz, a.a.O., S. 280.
  9. BGH WM 2004, 468
  10. BGH WM 2003, 1491
  11. BGH WM 2004, 468
  12. EuGH, Urteil vom 20. März 1997, Az: Rs C-24/95; BVerwGE 92, 81, 86 aus 1993
  13. BVerwG a.a.O.
  14. EuGH, Urteil vom 20. März 1997 in DÖV 1998, S. 287 ff.
  15. BVerfGE 59, 128 (166)
  16. Amtsblatt C 244 vom 1. Oktober 2004
  17. Amtsblatt EU 2008/C 270/02
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