Haushaltskonsolidierung

Haushaltskonsolidierung sind alle Maßnahmen, die auf eine Verringerung der öffentlichen Schulden, eine Entzerrung der Tilgungsstrukturen und/oder eine Reduzierung der Zinslasten abzielen, um einen Haushaltsausgleich herbeizuführen.

Die Haushaltskonsolidierung trifft alle haushaltsaufstellenden öffentlich-rechtlichen Körperschaften mit Haushaltsdefiziten, also Bund, Bundesländer, Gemeinden, Gemeindeverbände sowie Anstalten des öffentlichen Rechts und Körperschaften des öffentlichen Rechts. Das gilt auch international für Staaten und deren Untergliederungen.

Haushaltsausgleich

Das Postulat eines Haushaltsausgleichs ist für die Haushaltswirtschaft von zentraler Bedeutung. Der Haushaltsausgleich ist dabei nicht in rein formellem, buchhalterischem Sinne zu verstehen. Formell ist jeder Haushalt ausgeglichen. Vielmehr wird ein materieller Haushaltsausgleich verlangt, der nur dann erfüllt ist, wenn die haushaltsführende Körperschaft neben ihren laufenden Ausgaben auch die Zins- und Tilgungsverpflichtungen für Kredite aus ihren laufenden Einnahmen bestreiten kann. Der Haushalt ist dann ausgeglichen, wenn die Zuführung vom Verwaltungs- an den Vermögenshaushalt mindestens der Höhe der planmäßigen Tilgungsleistungen entspricht. Ist der Zuführungsbetrag an den Vermögenshaushalt höher, verfügt der Haushalt sogar über eine „freie Spitze“, fällt er geringer aus, weist der Haushalt ein Haushaltsdefizit auf. In der Praxis reicht es allerdings nicht, lediglich die Zuführung an den Vermögenshaushalt und die ordentliche Tilgung zu vergleichen; denn in der Regel wird die Pflichtzuführung im Haushaltsplan veranschlagt. Ein Fehlbetrag zeigt sich dann dadurch, dass die vorgesehenen Ausgaben des Verwaltungshaushalts insgesamt die dafür vorhandenen Einnahmen übersteigen. In vielen Kommunen gelingt ein Hauhaltsausgleich rechnerisch nur dadurch, dass umgekehrt Mittel des Vermögenshaushalts als Zuführung in den Verwaltungshaushalt fließen. De facto handelt es sich dabei um den Einsatz kommunalen Vermögens (meist aus der Veräußerung von Grundstücken oder Beteiligungen an kommunalen Unternehmen) zur Finanzierung laufender Ausgaben.

Das Haushaltsdefizit stellt mithin eine negative Abweichung vom Postulat des materiellen Haushaltsausgleichs dar. Sind erstmals in einem Haushaltsjahr die Ausgaben höher als die Einnahmen, liegt ein originäres Defizit vor. Wird aus den Vorjahren ein originäres Defizit übertragen und im lfd. Haushaltsjahr nicht ausgeglichen, liegt ein strukturelles Defizit vor. Sind bei einem bereits vorhandenen strukturellen Defizit weitere Kreditaufnahmen im aktuellen Haushalt notwendig, liegt ein originäres und strukturelles Defizit vor. Spätestens dann ergibt sich ein Konsolidierungszwang.

Konsolidierungspflicht

Verschiedene gesetzliche Vorgaben zwingen zur Haushaltskonsolidierung. In Deutschland sind dies auf Bundesebene die als Schuldenbremse bezeichneten, grundgesetzlich vorgesehenen Regelungen bis hin zur Konsolidierungshilfe für Bundesländer nach Art. 143d Abs. 2 und 3 GG und das in den Gemeindeordnungen in Deutschland für Kommunen geltende Haushaltssicherungskonzept.

Bundesebene

Den Bundeshaushalt trifft eine doppelte Konsolidierungspflicht. Die erste ist eine internationale aus dem Europäischen Stabilitätspakt. In Art. 126 AEU-V ist vorgeschrieben, dass das Staatsdefizit (= Neuverschuldung) 3 % des Bruttoinlandsprodukts nicht überschreiten darf. Dieser Wert gibt an, inwieweit ein Staat seine Ausgaben mit Schulden finanzieren darf, wenn die öffentlichen Einnahmen nicht ausreichen. Dieses so genannte Staatsdefizit entsteht aufgrund des geringeren Steueraufkommens und gleichzeitiger Maßnahmen zur Stützung der Konjunktur. Wegen Überschreitung dieser Grenze hatte die Europäische Kommission bereits ein Defizitverfahren gegen Deutschland und andere Staaten eingeleitet. Sie forderte die Bundesregierung hierin auf, das Haushaltsdefizit bis zum Jahr 2013 auf 3 % des Bruttoinlandsprodukts zu verkleinern und ab 2011 erste Konsolidierungsmaßnahmen einzuleiten. Die zweite Grenze ergibt sich aus der in der deutschen Verfassung verankerten Schuldenbremse. Danach muss im Bundeshaushalt bis 2016 das strukturelle Defizit schrittweise auf 0,35 % des Bruttoinlandsprodukts zurückgeführt werden.

Kommunale Ebene

Kann bei Kommunen ein Haushaltsausgleich nicht erreicht werden, ist ein Haushaltssicherungskonzept erforderlich (z. B. § 76 Abs. 1 GemO NRW). Das Haushaltssicherungskonzept ist ein Frühindikator kommunaler Finanzkrisen und stellt eine zwangsweise Haushaltskonsolidierung dar, also eine haushaltsrechtliche Situation, bei der ein Haushaltsausgleich nicht erreicht werden konnte und deshalb die Kommunalaufsicht mitzuwirken hat. Das Haushaltssicherungskonzept dient dem Ziel, im Rahmen einer geordneten Haushaltswirtschaft die künftige, dauernde Leistungsfähigkeit einer Gemeinde wiederherzustellen. Dabei ist in § 81 Abs. 1 Nr. 1 GemO NRW ausdrücklich vorgesehen, dass betroffene Kommunen weiterhin Ausgaben leisten müssen, zu denen sie rechtlich verpflichtet sind.

Innerhalb des Haushaltssicherungskonzepts, das einer Genehmigung der Aufsichtsbehörde bedarf (§ 76 Abs. 2 GemO NRW), muss der Zeitpunkt bestimmt werden, zu dem ein Haushaltsausgleich wieder erreicht werden kann. Eine Genehmigung des Haushaltssicherungskonzepts kann nur erteilt werden, wenn spätestens im vierten Jahr nach dem betroffenen Haushaltsjahr eine Ausgabendeckung erreicht werden kann. Die vom Haushaltssicherungskonzept betroffenen Gemeinden erhalten auf Antrag über ihre Aufsichtsbehörde so genannte Bedarfszuweisungen, die zweckgebunden nur für den Ausgleich eines Haushaltsdefizits verwendet werden dürfen.

Das Haushaltssicherungskonzept ist ursprünglich ein Kriseninstrument gewesen, das die Konsolidierungseffekte weitgehend missachtet hat. Drastische Sparmaßnahmen in defizitären Haushalten führen über reduzierte staatliche Investitionen zu unerwünschten kontraktiven volkswirtschaftlichen Effekten – gerade in Zeiten einer Rezession. Auch in Europa und weltweit sind Anstrengungen erforderlich, die durch eine Haushaltskonsolidierung wieder zu ausgeglichenen Haushalten führen. Nur ausgeglichene Haushalte eröffnen ausreichende finanzielle Handlungsspielräume, die für eine expansive Wirtschaftspolitik notwendig sind.

Haushaltsziele

Nach Art. 126 Abs. 1 AEUV sind übermäßige Defizite in öffentlichen Haushalten zu vermeiden, um „eine auf Dauer tragbare Finanzlage der öffentlichen Hand“ zu erreichen. Übermäßige Defizite sind höher als 3 % des Bruttoinlandsprodukts, die offenbar zu einer nicht dauerhaft tragbaren Finanzlage führen. Gleichzeitig wird hierin verlangt, dass die Staatsverschuldung 60 % des Bruttoinlandsprodukts nicht überschreiten darf. Diese beiden Kriterien weisen einen inneren fachlichen Zusammenhang auf. Beide Obergrenzen implizieren nämlich eine langfristig erzielbare nominelle Wachstumsquote von 5 % nach der Formel

$\mbox{Staatsschuldenquote} = \frac{\mbox{Gesamtdefizitquote}}{\mbox{nominale Wachstumsrate}}$.

Wird diese Gleichung nach der unbekannten nominalen Wachstumsrate aufgelöst, ergibt sich ein langfristiges nominales Wachstum des Bruttoinlandsprodukts von 5 %, also

$\mbox{60} = \frac{\mbox{3}}{\mbox{5}}$

Ein derart hohes nominelles Wachstum des Bruttoinlandsprodukts ist für die Eurostaaten unrealistisch. Geht man von einem Wachstum von lediglich 2 % bei einer erlaubten Defizitquote von 3 % aus, liegt entsprechend die Staatsschuldenquote bei nicht erlaubten 150 %. Also muss die Defizitquote bei einem Wachstum von 2 % auf 1,2 % gesenkt werden, um beide Maastricht-Kriterien erfüllen zu können. Liegen die Schuldzinsen höher als das nominelle Wachstum, müssen die Staatshaushalte sogar einen Primärüberschuss erzielen, um ein Ansteigen der Staatsschuldenquote zu verhindern; die Zinslast ist dann nämlich nicht aus dem Wachstum finanzierbar (siehe EU-Konvergenzkriterien).

Folgen der Konsolidierung

Defizite in Haushalten sind nicht grundsätzlich schädlich, sondern ein durchaus erwünschtes Instrument, das in Zeiten rezessiver konjunktureller Entwicklung für eine Verbesserung der Nachfrage und Beschäftigung durch erhöhte staatliche Investitionsausgaben sorgen kann (deficit spending). Deshalb lässt der EU-Vertrag Defizite ausdrücklich zu und verbietet lediglich übermäßige Defizite. Dauerhaft exzessive Defizite verursachen ein Anwachsen der Staatsverschuldung, die ihrerseits wiederum negative Effekte auslösen kann (allgemeine Zinserhöhungen, keine zusätzliche Investitionsnachfrage). Kreditaufnahmen sind erlaubt, jedoch sind sie wegen des intergenerativen Lastenausgleichs verfassungsrechtlich lediglich bis zur Höhe der Investitionen statthaft (Art. 115 GG). Ausnahmen sind hiervon nur zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zulässig.

Die Haushaltslage ist besonders kritisch, wenn neben Fehlbeträgen aus Vorjahren (strukturelles Defizit) auch noch ein originäres Defizit im laufenden Jahr ausgewiesen wird. Dadurch wachsen Fehlbeträge im Zeitablauf immer stärker und gefährden das Ziel, dass eingegangene Kreditverpflichtungen im Einklang mit der dauerhaften Leistungsfähigkeit stehen müssen (§ 86 Abs. 1 GemO NRW).

Konsolidierungsmaßnahmen

Zur Beseitigung von Haushaltsdefiziten stehen Ausgabenkürzung und/oder Einnahmeerhöhung als Handlungsalternativen zur Verfügung. Um diese durchzusetzen, bedarf es politischer Überzeugungskraft, weil die von Ausgabenkürzung/Einnahmeerhöhung betroffenen Kreise durch beide Maßnahmen belastet werden.

Die Konsolidierungsfolgen hängen von den getroffenen Maßnahmen ab. Sollen die Einnahmen gesteigert werden, sind die Steuern zu erhöhen; das kann kontraktive Folgen in der Nachfrage mit sich bringen. Werden die Ausgaben gesenkt, so kann ebenfalls eine geringere Konsumgüter- und Investitionsnachfrage die Folge sein. Interkommunale Zusammenarbeit kann insbesondere bei Großprojekten (Klär- oder Müllverbrennungsanlagen) dafür sorgen, dass die Schuldenlasten auf mehrere Gemeinden durch deren freiwilligen Zusammenschluss verteilt werden (Zweckverband, Gemeindeverband).

Die Variante einer Ausgabenkürzung ist meist der sinnvollere Weg. Es gibt über die Erfolgsaussichten von Sparprogrammen und ihre konjunkturellen Auswirkungen eine Vielzahl von internationalen empirischen Untersuchungen. Danach sind Konsolidierungsversuche, die vorwiegend Ausgabenkürzungen (etwa Streichungen von Subventionen) umfassen, in der Regel wesentlich erfolgreicher als Versuche, die hauptsächlich auf Einnahmeverbesserungen, also Steuererhöhungen, setzen. Die Erfolgsaussichten sind dabei besonders gut, wenn bei den Sozialtransfers (Arbeitslosenunterstützungen, Sozialhilfe, Renten) und beim öffentlichen Personal gespart wird. Die EU-Kommission listet neun internationale Studien auf, die dies bestätigen, und kommt bei ihrer eigenen Untersuchung zu einem ähnlichen Ergebnis.

Ein ausgeglichener Haushalt ermöglicht die Bezahlung von Zinsen und Tilgungen für Schulden aus Haushaltsmitteln, ohne dass dafür neue Kredite aufgenommen werden müssen. Das sind strukturell gesunde Verhältnisse, denn Neukreditaufnahmen sollen ausschließlich der Investitionsfinanzierung dienen und nicht der Mitfinanzierung von Zinsen und Tilgungen für Altschulden. Idealerweise sollte ein Haushalt in konjunkturellen Normalsituationen ausgeglichen sein oder sogar Überschüsse erzielen. Entsteht dennoch ein Defizit, so ist dies nicht konjunktureller Art, sondern strukturell bedingt.

Im Vordergrund der aktuellen Diskussion (insbesondere wegen Griechenland und Irland) steht letztlich die Frage, wie hoch sich ein Staat verschulden darf, bis er die Grenze seiner Zahlungsfähigkeit erreicht hat. Bei Unternehmen ist der Insolvenzfall bei Überschuldung erreicht, wenn also die Schulden höher als das Vermögen sind. Übertreffen analog die Staatsschulden das Staatsvermögen, ist der Staatsbankrott erreicht, der sich regelmäßig in einer Zahlungseinstellung ausdrückt. Dabei ist das Staatsvermögen jedoch einerseits schwer zu ermitteln und andererseits kaum mit herkömmlichen Methoden zu bewerten.

Berechnungen der Deutschen Bundesbank zufolge beträgt das Verhältnis der Staatsschulden zum gesamten Volksvermögen in Deutschland vertretbare 20 %. Der Zinsdeckungsgrad von 9,7 % ist zwar auf hohem Niveau, aber tragbar. Bei Nachhaltigkeitsfragen steht die Primärüberschussquote im Vordergrund der Diskussion. Sie ist die Differenz zwischen Einnahmen und Ausgaben im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt, wobei von den Ausgaben die Zinsausgaben abgezogen werden.

Siehe auch

• Doppik
• Staatsverschuldung
• Schuldenbremse (Deutschland)

Literatur

• Uwe Wagschal: Haushaltskonsolidierung. VS Verlag, 2007, ISBN 978-3531156101
• Gunnar Schwarting: Haushaltskonsolidierung in Kommunen. Schmidt Erich Verlag, 2002, ISBN 978-3503070282
• Karl U. May: Haushaltskonsolidierung durch Ausgabekürzungen. Peter Lang Verlag, 2002, ISBN 978-3631390757
• Hans Apel: Staat ohne Maß. Finanzpolitik in der Sackgasse. Econ, Düsseldorf/München 1997, ISBN 3-430-11066-1
• Horst Böttcher: Mühlsteine. Staatsschulden und Zinslasten. Servicia, Bad Soden 1996, ISBN 3-9804200-0-0
• Friedrich Halstenberg: Staatsverschuldung Eine gewagte Finanzstrategie gefährdet unser Gemeinwesen. Klartext Verlag, 2001, ISBN 3-88474-966-8

Weblinks

• Duden Wirtschaft (2004), aufgerufen am 25. April 2010