Glücksspielmonopol

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Das Glücksspielmonopol bezeichnet im allgemeinen Sprachgebrauch die staatliche Verfügungsgewalt über öffentlich zugängliche Spiele um Vermögenswerte (Glücksspiele). Dieses staatliche Monopol zur Durchführung von Lotterien, Wetten, Sportwetten und über Spielbanken wird zumeist mit der staatlichen Verantwortung für die Bekämpfung der Wett- und Glücksspielsucht sowie für die Eindämmung von kriminellen Begleiterscheinungen begründet.

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Deutschland[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

In der Bundesrepublik Deutschland ist der Begriff des Monopols für das Glücksspiel aus verfassungsrechtlicher Sicht irreführend, da die Gesetzgebungskompetenz im Glücksspielrecht durch die Länder ausgeübt wird und föderalistisch vielfältige Regelungen bestehen.

Das Bundesverfassungsgericht spezifizierte das staatliche Glücksspielmonopol in seiner Entscheidung vom 28. März 2006.[1] Demnach stellt ein staatliches Monopol für Sportwetten einen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit privater Wettanbieter dar und ist nur durch eine konsequente und glaubhafte Erfüllung der staatlichen Suchtprävention zu rechtfertigen. Kritisch sieht das Bundesverfassungsgericht deshalb den Ausschluss privater Anbieter von Wett- und Glücksspielen durch den Staat bei gleichzeitiger Bewerbung von Sportwetten beispielsweise durch den staatlich lizenzierten Anbieter ODDSET.

Entsprechend den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts haben die Bundesländer inzwischen einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV)[2] geschlossen. Dieser ist am 1. Januar 2008 in Kraft getreten. Am 14. Oktober 2008 hat sich das Bundesverfassungsgericht erstmals mit den neuen Regelungen des GlüStV befasst.[3] Nach Auffassung des Gerichts sind die Vorschriften des GlüStV und insbesondere das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) sowie die hierzu getroffene Übergangsbestimmung für das Jahr 2008 (§ 25 Abs. 6 GlüStV) zumutbar und damit verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag (GlüÄndStV)[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Mit dem in Kraft treten des GlüÄndStV am 1. Juli 2012 wurde ein weiterer Schritt in Richtung Liberalisierung getätigt. Der Vertrag soll bis zum 30. Juni 2021 gültig sein, kann jedoch verlängert werden (§35 Abs. 2 Erster GlüAndStV).

Die Länder geben durch den neuen Vertrag ihr Monopol teilweise auf, haben jedoch in Form von Konzessionsvergaben an private Anbieter noch einen erheblichen Einfluss auf den Glücksspielmarkt. Durch eine Experimentierklausel in §10a Erster GlüÄndStV werden zum ersten Mal private Anbieter von Sportwetten auf dem Markt zugelassen. Die Anzahl der zu vergebenden Konzessionen ist auf 20 Anbieter begrenzt. Das erweiterte Angebot an Anbietern soll dazu dienen, illegale Spieler in ein geordnetes und kontrolliertes Wettsystem zurückführen und somit auch dem Schwarzmarkt entgegenwirken.[4]

Für eine weitere Liberalisierung spricht die nahezu vollständige Aufhebung der vorgeschriebenen Richtlinien für den Inhalt der Werbung. Mit dem Ersten GlüAndStV ist es nicht mehr verboten, in der Werbung zum Glücksspiel zu motivieren. Im Vergleich dazu durfte nach GlüStV die Werbung nur informieren und nicht zur Teilnahme auffordern. Auch hier erhofft sich der Staat den Schwarzmarkt zu reduzieren.[4]

Ökonomische Regulierungstheorie[5][Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Negative externe Effekte[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Bei negativen externen Effekten handelt es sich um Situationen, bei denen Individuen von den Handlungen Dritter Schaden nehmen, ohne dass sie dafür kompensiert werden. Im Fall von Glücksspielen können die Familien von Spielsüchtigen negativ beeinflusst werden oder auch die illegale Beschaffung von Geld, um die Spielsucht zu finanzieren. Auch durch die Verletzung der sportlichen Integrität des Profifußballs, z. B. durch Spielmanipulation, entstehen negative externe Effekte.

Asymmetrische Informationsverteilung[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Eine asymmetrische Informationsverteilung liegt vor, wenn Anbieter und Nachfrager über unterschiedliche Informationen über das Produkt haben. Beim Glücksspiel kann das zu Betrug führen und die eine Marktseite benachteiligen.

Bei Wetten zu festen Orts, findet der Betrugsversuch nicht im Wettgeschehen, sondern vielmehr im sportlichen Spielgeschehen durch Dritte statt (Bsp.: Manipulation bei Fußballspielen). Durch die Wettquoten der vielen Anbieter herrscht im Wettgeschehen Transparenz. Hingegen kann bei Lotterien von Seiten der Anbieter geschummelt werden, zum Beispiel bei der Auslosung.

Demeritorisches Gut[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Glücksspiel ist ein demeritorisches Gut, das bedeutet die private Nachfrage übersteigt die erwünschte gesellschaftliche Nachfrage. Der Staat geht davon aus, dass der Bürger unvollkommene Informationen oder eine verzerrte Präferenz besitzt. In diesem Fall greift der Staat ein, um den Bürger vor sich selbst zu schützen. Der Bürger kann eventuell, das Ausmaß einer Spielsucht nicht richtig einschätzen und der Staat übernimmt diese Aufgabe. Das wird auch durch das staatliche Ziel der Suchtprävention, welches Grund für das Monopol ist, erkennbar.

Alternative Lösungsansätze zum Monopol[5][Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Bei externen Effekten muss zunächst geprüft werden, ob die Folgekosten überhaupt von so großer Bedeutung sind, dass eingegriffen werden muss. Im Falle einer Regulierung, könnte der Staat auf Nutzungslizenzen zurückgreifen und mit Hilfe von Ge- und Verboten den Markt regulieren. Durch die Lizenzvergabe können seriöse von unseriösen Anbietern unterschieden werden. Als Beispiel könnten Einzelwetten verboten werden, so dass nur noch auf mehrere Spiele gewettet werden kann, um somit den Manipulationsaufwand zu erhöhen. Treten dennoch externe Effekte auf, werden diese über den Verkaufspreis der Lizenzen internalisiert.

Im Falle von asymmetrischen Informationen gibt es auch Alternativen zum staatlichen Monopol. Durch Signaling können Anbieter den Kunden anzeigen, dass sie ein seriöser Wettanbieter sind. Ein Signaling könnte ein Qualitätssiegel, wie es die TÜV-Zertifizierung ist, sein. Aber auch strenge Kontrollmechanismen und eine höhere mediale Aufklärung können die Ungleichverteilung von Informationen verringern.

Für demeritorische Güter können höhere Steuern oder Mengenbeschränkungen in Form von Lizenzen für Nachfrager als Regulierungsinstrument dienen. Die Lizenzen erlauben eine bestimmte Anzahl an Spielen in einem festgelegten Zeitraum.

Kritik[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Nicht unerheblich sind zunächst die Steuereinnahmen, die der Staat aufgrund des Monopols erzielt. Nach §10 Abs. 5 Erster GlüÄndStV muss sichergestellt werden, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen zur Förderung öffentlicher oder gemeinnütziger, kirchlicher oder mildtätiger Zwecke verwendet wird. Fallen die Einnahmen aus dem Glücksspiel weg, müssen öffentliche Ausgaben aus den Haushalten der Länder finanziert, gekürzt oder sogar gestrichen werden. Deshalb sind die Steuereinnahmen aus dem Glücksspielmonopol wichtig und trägt nicht zu einer Reduzierung des Glücksspieles bei.[6]

Das Lotto-Monopol wurde zwar 2012 gekippt, jedoch steht der Staat bei seiner Vorgehensweise in der Kritik. Dem Staat wird das Ausnutzen der doppelten Abhängigkeit der privaten Anbieter vorgeworfen. Da der Staat auf der einen Seite Lizenzen an private Anbieter verteilt und sie somit kontrolliert und auf der anderen Seite im Wettbewerb zu diesen Anbietern steht. Das führt zu einer Benachteiligung der privaten Anbieter, da diese länger auf eine Erlaubnis warten müssen als staatliche Anbieter.[7]

Sind private deutsche Anbieter nicht mehr wettbewerbsfähig, aufgrund strenger staatlicher Anforderungen oder der Kürzung der Vermittlerprovision, könnten sie von Anbietern aus dem Ausland übernommen werden. Diese ausländischen Unternehmen benötigen keine Lizenzen und ahmen das „richtige“ Lotto nur nach, dabei gibt es keine Auszahlungsgarantie, keine Suchtprävention und auch keine Abgaben an den Fiskus. Der Staat verliert die Kontrolle über das Lotto-Glücksspiel.[7]

Europarechtlich ist ein Glücksspielmonopol zwar umstritten, jedoch hat der Europäische Gerichtshof bereits 2003 in seinem Gambelli-Urteil[8] Kriterien aufgestellt, die ein staatliches Glücksspielmonopol rechtfertigen können. Mit seiner Entscheidung vom 8. September 2010 hat der Europäische Gerichtshof das Glücksspielmonopol mit dem Unionsrecht für unvereinbar erklärt, weil das Ziel der Bekämpfung der mit Glücksspielen verbundenen Gefahren damit nicht in kohärenter und systematischer Weise verfolgt werde. Dies sei insbesondere an den intensiven Werbekampagnen der staatlichen Glücksspielbetreiber zu erkennen, aber auch daran, dass Kasinos und Automatenspiele im Unterschied zu Spielen, die dem Monopol unterfielen, trotz der hohen Suchtgefahren geduldet würden.[9][10] Öffentliche Spielbanken werden nicht nur geduldet, sondern sie werden auch, was bei privaten Spielhallen strengstens verboten ist, attraktiv gestaltet. Alkohol und Rauchen ist erlaubt und es gibt keine Obergrenzen für Einsatz, Gewinn oder Verlust.[4]

Beides sei mit dem Schutzgedanken, der die Begründung des staatlichen Monopols bildet, nicht vereinbar. Das wirtschaftswissenschaftliche Gutachten des Forschungsinstituts für Glücksspiel und Wetten zu den volkswirtschaftlichen Kosten der Monopolisierung von Sportwetten kommt zum Schluss, dass ein Fortbestand des Monopols für den Sportbereich weder durch rechtlich noch durch wirtschaftlich tragfähige Argumente unterstützt wird.[5] Auch geht Johannes Kreile aufgrund der jüngsten Urteile von einer zukünftigen Liberalisierung des Marktes für Glücksspiele aus. Laut Kreile seien jetzt bereits 96 % des Sportwettenmarktes unreguliert.[11]

Österreich[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Auch das österreichische Glücksspielmonopol wurde vom EuGH für europarechtswidrig befunden. Das Betreiben von Spielbanken ist nach österreichischem Recht nur dem Staat erlaubt. Es wurde nur eine Konzession an eine österreichische Aktiengesellschaft vergeben. Ein deutscher Staatsbürger war wegen des Betreibens zweier Spielbanken in Österreich strafrechtlich verurteilt worden. Der Europäische Gerichtshof entschied, dass die Beschränkung der Konzession auf inländische Betreiber zur Verhinderung von Straftaten unverhältnismäßig sei. Außerdem liege eine Verletzung der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit vor, weil die Vergabe der Konzession nicht ausgeschrieben worden war.[12][13]

Schweiz[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

In der Schweiz unterstehen Glücksspiele (Spielbanken und Lotterien) dem staatlichen Monopol des Bundes. Sofern es sich um Geschicklichkeitsspielautomaten handelt sind die Kantone zuständig (Art. 106 Schweizer Bundesverfassung).

Siehe auch[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Literatur[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

  • Martin Bahr: Glücks- und Gewinnspielrecht. Eine Einführung in die wichtigsten rechtlichen Aspekte. 2., neu bearbeitete und erweiterte Auflage. Erich Schmidt, Berlin 2007, ISBN 978-3-503-09796-8.
  • Johannes Dietlein, Manfred Hecker, Markus Ruttig (Hrsg.): Glücksspielrecht. Glücksspielstaatsvertrag § 284 StGB, §§ 33c ff. GewO, SpielVO, RennwLottG, GG, EGV, GATS, EV/SlgLottVO-DDR u.a. Kommentar. C. H. Beck, München 2008, ISBN 978-3-406-58093-2.
  • Luca Rebeggiani, Markus Breuer: Neue Ordnung, neues Glück? Ordnungs- und fiskalpolitische Aspekte des deutschen Sportwettenmarkts, in: Wirtschaftsdienst 2017, 97. Jg. (9) S. 655–663 ([1]).

Weblinks[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Einzelnachweise[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

  1. BVerfG: Urteil – 1 BvR 1054/01. 28. März 2006, abgerufen am 12. September 2010 (staatliches Sportwettenmonopol).
  2. Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland. Abgerufen am 12. September 2010.
  3. BVerfG: Beschluss – 1 BvR 928/08. 14. Oktober 2008, abgerufen am 12. September 2010 (GlüStV).
  4. a b c Hans-Peter Schneider: Staatliches Glücksspielmonopol auf dem Prüfstand. In: WiVerw 2014. Gildebuchverlag, März 2014, S. 165.
  5. a b c Forschungsinstitut für Glücksspiel und Wetten: Forschungsinstitut für Glücksspiel und Wetten: Die volkswirtschaftliche Kosten einer Monopolisierung von Sportwetten in der Bundesrepublik Deutschland. 18. April 2012, abgerufen am 2. November 2016 (PDF; 1,9 MB).
  6. Prof. Dr. Christian Koenig: Die staatliche Regulierung des Glücksspielmarktes mit Blick auf die gemeinschaftsrechtlichen Kohärenzanforderungen an Staatsmonopole. In: Springer-Verlag (Hrsg.): ERA Forum. Band 10, Nr. 4, Dezember 2009, ISSN 1863-9038, S. 513–524, doi:10.1007/s12027-009-0141-4.
  7. a b Patrick Schwarz: Beim Lotto spielt der Staat falsch. WeltN24 GmbH, 29. September 2014, abgerufen am 2. November 2016.
  8. EuGH: Rs. C-243/01 – Gambelli. 6. November 2003, abgerufen am 8. September 2010.
  9. EuGH: Rs. C-409/06 – Winner Wetten. 8. September 2010, abgerufen am 8. September 2010.
  10. EuGH: Pressemitteilung Nr. 78/10. 8. September 2010, abgerufen am 8. September 2010: „Gleichwohl haben die deutschen Gerichte nach Ansicht des Gerichtshofs angesichts der von ihnen in den vorliegenden Rechtssachen getroffenen Feststellungen Grund zu der Schlussfolgerung, dass die deutsche Regelung die Glücksspiele nicht in kohärenter und systematischer Weise begrenzt. Zum einen führen nämlich die Inhaber der staatlichen Monopole intensive Werbekampagnen durch, um die Gewinne aus den Lotterien zu maximieren, und entfernen sich damit von den Zielen, die das Bestehen dieser Monopole rechtfertigen. Zum anderen betreiben oder dulden die deutschen Behörden in Bezug auf Glücksspiele wie Kasino- oder Automatenspiele, die nicht dem staatlichen Monopol unterliegen, aber ein höheres Suchtpotenzial aufweisen als die vom Monopol erfassten Spiele, eine Politik, mit der zur Teilnahme an diesen Spielen ermuntert wird. Unter diesen Umständen lässt sich das präventive Ziel des Monopols nicht mehr wirksam verfolgen, so dass das Monopol nicht mehr gerechtfertigt werden kann.“
  11. Das Glückspielmonopol in Deutschland im Wandel. 24. März 2011, abgerufen am 24. März 2011: „Dieser Frage ist Johannes Kreile in seinem Artikel „Die Liberalisierung des Glücksspielwesens in Deutschland steht bevor“ in der Ausgabe der „JUST.“ vom August 2010 nachgegangen. Er folgert in seinem Artikel das Sportwettenmonopol hat versagt. 96 Prozent des Sportwettenangebotes sind faktisch unreguliert.“
  12. EuGH: Rs. C-64/08 – Engelmann. 9. September 2010, abgerufen am 9. September 2010.
  13. EuGH: Pressemitteilung Nr. 80/10. 9. September 2010, abgerufen am 9. September 2010.