Artikel 8 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland

Versammlungsfreiheit bezeichnet ein Grundrecht. Es wird unter anderem durch Art. 8 deutschen Grundgesetz (GG), Art. 12 der Europäischen Grundrechtecharta, Art. 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention und Art. 22 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft gewährleistet.

Artikel 8 des Grundgesetzes – eine Arbeit von Dani Karavan an den Glasscheiben zur Spreeseite beim Jakob-Kaiser-Haus des Bundestages in Berlin

Deutschland

Die Versammlungsfreiheit ist in Art. 8 GG als Grundrecht garantiert und lautet wie folgt:

(1) Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.

(2) Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Recht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden.

Schutzbereich

Persönlich

Träger des Grundrechts sind alle Deutschen, damit ist es ein Bürgerrecht. Folglich können sich nur deutsche Staatsbürger auf Art. 8 Abs. 1 GG berufen. Das bedeutet gleichwohl nicht, dass Ausländer sich nicht versammeln dürfen. Das Recht dazu können sie allerdings nur aus der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 11 EMRK oder aus dem Grundrecht auf Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG ableiten. Zusätzlich sprechen einige Landesverfassungen der Bundesländer, so etwa die Verfassung von Berlin, das Versammlungsrecht allen Menschen zu.

Ebenfalls können sich juristische Personen des Privatrechts auf das Grundrecht berufen. Da diese in der Lage sind, Veranstaltungen zu organisieren, ist das Grundrecht seinem Wesen nach auf sie anwendbar.

Wenn Polizisten im Rahmen ihres Dienstes eine Versammlung begleiten, dann gelten sie nicht als Versammlungsteilnehmer. Somit machen sie sich auch nicht gemäß dem Waffentrageverbot nach § 2 Abs. 3 VersammlG strafbar. Gleichfalls gilt das Vermummungsverbot auch nur dann für Polizisten, wenn sie das Versammlungsrecht aus Art. 8 GG in Anspruch nehmen.

Sachlich

Schutzgegenstand sind friedliche Versammlungen ohne Waffen. Für feindselige, aufrührerische und bewaffnete Zusammenschlüsse gibt es keinen Grundrechtsschutz. Zerfällt die Versammlung allerdings in friedliche und unfriedliche Gruppen, so kommt das Grundrecht zu Gunsten der friedlichen Gruppe uneingeschränkt zur Geltung.

Versammlung

Der Begriff der Versammlung ist im Grundgesetz selbst nicht erklärt. Das Bundesverfassungsgericht hat den Versammlungsbegriff im Sinne des Art. 8 GG definiert als „eine örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.“

Bloße Menschenansammlungen, beispielsweise Schaulustige bei Unfällen oder sonstiges zufälliges Zusammentreffen, gelten nach allgemeiner Auffassung nicht als Versammlungen und werden daher nicht von der Versammlungsfreiheit geschützt.

Umstritten ist bei der Formel aber die Auffassung, dass der gemeinsame Zweck ein meinungsbildender sein muss. Das Bundesverfassungsgericht vertritt den sogenannten engen Versammlungsbegriff, der einen solchen Zweck, der von allgemeinem Interesse ist, verlangt. Daher fallen nach dieser Ansicht solche Zusammenkünfte aus dem Schutzbereich heraus, die nicht der öffentlichen Meinungsbildung dienen. Beispielhaft dafür ist die Loveparade, bei der das Gericht im Jahr 2001 urteilte, dass nur ein Lebensgefühl zur Schau gestellt werde. Es handle sich um eine Massenparty. Veranstaltungen wie die Loveparade werden daher nicht von der Versammlungsfreiheit geschützt. Diese Ansicht stützt sich darauf, dass die Versammlungsfreiheit als politisches Kommunikationsgrundrecht entstanden ist, da insbesondere politische Zusammenkünfte von staatlichen Repressalien bedroht waren.

Gegen diese Auffassung wird angeführt, dass sie zu restriktiv sei. Zusammenkünfte ohne speziell meinungsbildenden Zweck seien ebenso schutzwürdig. Der Zweck der Versammlungsfreiheit bestehe darin, die Persönlichkeitsentfaltung in Gruppen zu fördern. Darüber hinaus bestehe die Gefahr, dass der Versammlungsbegriff nicht mehr so flexibel und anpassungsfähig gehandhabt wird, wie es für einen effektiven Grundrechtsschutz erforderlich wäre.

Ferner herrscht Uneinigkeit im Bezug auf die erforderliche Teilnehmerzahl einer Versammlung. Vertreten werden mehrere Mindesanzahlen, etwa zwei, drei oder sieben. Das Bundesverfassungsgericht hat zu dieser Frage bislang noch keine Stellung gezogen.

Friedlich und waffenlos

Eine Versammlung ist friedlich, solange sie gewaltfrei verläuft und keine fremden Rechtsgüter gefährdet. Sie ist waffenlos, solange die Teilnehmer nicht von Waffen im Sinne des Waffenschutzgesetzes oder von anderen Gegenständen, die geeignet sind, fremde Rechtsgüter zu verletzen, Gebrauch machen.

Das Krierium der Friedlichkeit ist möglichst weit auszulegen, da es in der Natur insbesonderer großer Versammlungen liegt, das alltägliche Geschehen zu stören. Unfriedlichkeit ergibt sich nicht bereits aus dem Verstoß gegen Ordnungsvorschriften oder Strafgesetze. In Anlehnung an das Versammlungsgesetz spricht das Bundesverfassungsgericht von einem gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf. Gewalttätigkeit liegt bei einem aktiven körperlichen Einwirken auf ein anderes Gut ein. Damit ist der Gewaltbegriff bei diesem Grundrecht enger gefasst als er es im Strafrecht ist.

Unter freiem Himmel

Der Begriff unter freiem Himmel ist nicht wörtlich zu verstehen. Er kennzeichnet einen Ort, welcher der Öffentlichkeit frei zugänglich ist. Versammlungen in privaten Innenhöfen beispielsweise fallen deshalb nicht in den Schutzbereich. Versammlungen, die nicht unter freiem Himmel, sondern in geschlossenen Räumen stattfinden, werden nahezu schrankenlos gewährt. Der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG findet keine Anwendung. Hier sind nur die verfassungsunmittelbaren Schranken, also „friedlich“ und „ohne Waffen“ oder die Grundrechte Dritter (Art. 2 GG) zu beachten, wobei auf konkrete Tatsachen gestützte Gefahrenprognosen Voraussetzung irgendwelcher Einschränkungen sind.Versammlungen in geschlossenen Räumen sind von Art. 8 Abs. 1 GG geschützt und grundsätzlich vorbehaltlos gewährleistet. Dies folgt im Umkehrschluss aus Art. 8 Abs. 2 GG. Danach können nur Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz eingeschränkt werden. Öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen sind daher entgegen dem Wortlaut des Art. 8 Abs. 1 GG nur ausnahmsweise nach den § 5 und § 13 VersammlG einschränkbar, um andere Rechtsgüter von Verfassungsrang zu schützen, wenn die dort aufgezählten Verstöße vorliegen. Für nichtöffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen sind diese Vorschriften jedenfalls nicht direkt anwendbar. Allerdings kann es hier gestützt auf das allgemeine Polizeirecht zu einer Einschränkung kommen.

Versammlungen an Orten des allgemeinen kommunikativen Verkehrs, wie beispielsweise Flughäfen oder Bahnhöfen, sind nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts als Versammlungen unter freiem Himmel im Sinne des Art. 8 Abs. 2 GG anzusehen und unterliegen somit dem Gesetzesvorbehalt und den Einschränkungen des VersammlG. Unerheblich sei, ob die der Allgemeinheit geöffneten Orte in der freien Natur oder in geschlossenen Gebäuden liegen. Maßgeblich sei, dass Versammlungen an solchen Orten in einem „öffentlichen Raum“, also inmitten eines „allgemeinen Publikumsverkehrs“ stattfinden und von diesem nicht räumlich getrennt sind.

Geschütztes Verhalten

Das durch die Versammlungsfreiheit geschützte Verhalten umfasst die Vor- und Nachbereitung einer Versammlung, die Wahl des Ortes und des Zeitpunktes der Durchführung, die Organisation sowie deren Ausgestaltung.

Einschränkungen

Einschränkungen in der Ausgestaltung der grundrechtlichen Versammlungsfreiheit ergeben sich in erster Linie aus dem Versammlungsgesetz (VersammlG), das jedoch seinerseits im Lichte des Art. 8 GG und seiner grundlegenden Bedeutung zu betrachten ist:

• Waffentrageverbot: Das Mitführen von Gegenständen, die eigens dazu bestimmt/hergestellt wurden, die Angriffs- oder Abwehrfähigkeit von Menschen zu beeinträchtigen oder zu beseitigen (technische Waffen) und Gegenstände, die ohne dazu bestimmt zu sein, jedoch auf Grund der Beschaffenheit, Handhabung und der Verwendungsabsicht des Teilnehmers dazu geeignet sind, die Angriffs- oder Abwehrfähigkeit eines Menschen zu beeinträchtigen oder abzuwehren (nichttechnische Waffen), stellt eine Straftat dar (siehe § 2 Abs. 3, § 27 Abs. 1 VersammlG)
• Passive Bewaffnung: Bei Versammlungen und auf dem Weg dorthin ist es nach § 17a Abs. 1, § 27 Abs. 2 Nr. 1 VersammlG eine Straftat, Schutzwaffen gegen Vollstreckungsmaßnahmen eines Trägers von Hoheitsbefugnissen mit sich zu tragen.
• Vermummungsverbot: Bei Versammlungen oder auf dem Weg dorthin ist es eine Straftat, sich in einer Weise aufzumachen, die geeignet und den Umständen nach darauf gerichtet ist, die Feststellung der Identität zu verhindern. Als Ordnungswidrigkeit geahndet wird bereits das Mitführen von dazu geeigneten und bestimmten Gegenständen bei öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel, Aufzügen oder sonstigen öffentlichen Veranstaltungen unter freiem Himmel oder auf dem Weg dorthin (siehe § 17a Abs. 2, § 29 Abs. 1 Nr. 1 a VersammlG). Das Anlegen, also Tragen, solcher Gegenstände bei oder auf dem Weg zu solchen Veranstaltungen stellt einen Straftatbestand dar (siehe § 17a Abs. 2, § 27 Abs. 2 Nr. 2 VersammlG).
• Versammlungen an Gedenkstätten von historisch herausragender, überregionaler Bedeutung, die an die Opfer der menschenunwürdigen Behandlung unter der nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft erinnern, können seit dem 18. März 2005 verboten werden (§ 15 VersammlG).
• Auflösung/Verbot der Versammlung: Die zuständige Behörde kann eine Versammlung oder einen Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen / Beschränkungen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist (§ 15 Abs. 1 VersammlG). Diese unmittelbare Gefährdung ist im Hinblick auf die hohe Bedeutung des Art. 8 GG anhand konkret belegbarer Tatsachen aufzuzeigen: Bloße Vermutungen, Annahmen und Erfahrungssätze reichen dafür nicht aus (konkrete Gefahrenprognose).
• Anmeldepflicht: Eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel muss spätestens 48 Stunden vor Bekanntgabe ihrer Durchführung bei der zuständigen Behörde angemeldet werden (§ 14 VersammlG). Darüber hinaus müssen auch öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel noch angemeldet werden, die diese Anmeldefrist nicht rechtzeitig einhalten können (sogenannte Eilversammlungen). Spontanversammlungen, die ungeplant und aus aktuellem Anlass entstehen, unterliegen dem Schutz des Art. 8 GG unmittelbar und benötigen gem. des Brokdorf-Beschlusses keine Anmeldung.
• Minusmaßnahmen So können etwa die Beschlagnahme von Transparenten, Fahnen oder ähnlichem, diverse Verfügungen oder Aufforderungen usw. durchgeführt werden. Derartige Minusmaßnahmen können als ein milderes Mittel die Alternative zur Auflösung sein.
• Verfassungimmanente Schranken: Nach der Kernaussage des Brokdorf-Beschlusses ist das Versammlungsgesetz immer im Hinblick auf Art. 8 GG auszulegen. Ein Verbot darf demnach nur zum Schutz gleichwertiger anderer Rechtsgüter unter strikter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsprinzips erfolgen. Als gleichwertige andere Rechtsgüter sind Leib und Leben von Personen, aber auch die freiheitlich demokratische Grundordnung anerkannt.

Das Bundesverfassungsgericht hat bisher offengelassen die „Durchführung einer internationalen Konferenz“ (G8-Gipfel) und das „Ansehen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland“ als von der öffentlichen Sicherheit umfasste Schutzgüter i.S.d. § 15 Abs. 1 VersammlG anzusehen. Das „Ansehen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland“ ist Bestandteil der öffentlichen Ordnung. Zum Schutze der öffentlichen Ordnung allein kann eine Versammlung allerdings nicht verboten werden. In Betracht kämen allerdings auf § 15 Abs. 1 VersammlG gestützte Auflagen.

Ein Versammlungsverbot kann sich auch aus dem Eigentumsrecht einer Privatperson nach Art. 14 GG ergeben. Auch das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit begründet also kein Benutzungsrecht, das nicht schon nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen besteht: „Das Recht der freien Ortswahl umfasst mit anderen Worten nicht das Recht, fremdes Grundeigentum nach Belieben in Anspruch zu nehmen.“

Für den Frankfurter Flughafen kam das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom Februar 2011 zu einem anderen Ergebnis: Entscheidend sei, dass die Anteile der Fraport AG mehrheitlich im Eigentum der öffentlichen Hand stünden, nämlich aufgeteilt auf das Land Hessen, die Stadt Frankfurt und den Bund (ca. 70 %). Die Fraport AG unterliege damit einer unmittelbaren Grundrechtsbindung. Der Staat könne sich seiner Grundrechtsbindung nicht durch eine „Flucht ins Privatrecht“ entziehen. In solchen Bereichen des Flughafens, die als Orte allgemeinen kommunikativen Verkehrs ausgestaltet sind, muss sie also Versammlungen zulassen. Die Versammlungsfreiheit könne aber eingeschränkt werden, wenn das für die Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Flughafenbetriebs erforderlich sei. Dies gelte jedoch nicht, um lediglich „ein angenehmes Konsumklima zu erhalten“.

• Polizeilicher Notstand: Eine Einsatzlage, in der eine „gegenwärtige erhebliche Gefahr für wichtige Rechtsgüter“ vorliegt und gleichzeitig die Polizei zu wenig eigene Mittel (Einsatzkräfte) zur Verfügung hat, so dass ihr „allgemeiner Auftrag“, die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten, „ernsthaft gefährdet“ ist. In dieser Situation sind auch Einschränkungen von Bürgerrechten und Grundrechten möglich. Beispielsweise ist dann ein generelles Versammlungsverbot möglich, selbst wenn von der Versammlung selbst keine unmittelbare Gefahr ausgeht (sogenannte „Nichtstörerhaftung“).

Anmeldepflicht

Die Versammlung ist grundsätzlich anmeldefrei, das heißt, dass es keine staatlichen Kontrollen oder Maßregeln wie etwa Genehmigungen, Passkontrollen oder Eignungsprüfungen gibt. Für Versammlungen unter freiem Himmel kann das Grundrecht jedoch nach Art. 8 Abs. 2 GG durch oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden. Wichtigstes Gesetz ist hier noch das Versammlungsgesetz, das für Versammlungen unter freiem Himmel regelmäßig eine Anzeigepflicht vorsieht.

Diese Pflicht gilt jedoch nicht für Eil- und Spontanversammlungen. Solche wären durch die Anmeldepflicht grundsätzlich verboten, da es in ihrer Natur liegt, nicht im Voraus angemeldet worden zu sein. Dies läuft jedoch dem Schutz des Art. 8 GG zuwider. Daher findet die Anmeldepflicht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keine Anwendung bei solchen Eil- und Spontanversammlungen.

Derzeit erlassen einige Länder nach der Föderalismusreform eigene Versammlungsgesetze, die noch verfassungsgerichtlicher Überprüfung unterliegen wie beispielsweise in Bayern.

Österreich

Die Vereins- und Versammlungsfreiheit ist im Art. 12 des StGG geregelt:

”Die österreichischen Staatsbürger haben das Recht, sich zu versammeln und Vereine zu bilden. Die Ausübung dieser Rechte wird durch besondere Gesetze geregelt.“

Durch Österreichs Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention und wegen Art. 49 Abs. 2 B-VG ist durch Beschluss des Nationalrates ebenso Art. 11 der EMRK als Rechtsgrundlage anzuwenden. Die Arten von Versammlungen sowie die Bestimmungen zur Abhaltung und zur Untersagung werden durch das Versammlungsgesetz näher konkretisiert.

Das Versammlungsrecht ist gegenüber Dritten durch die §§ 284 f. StGB geschützt.

Literatur

• Christoph Gröpl, Kay Windhorst, Christian von Coelln: Studienkommentar GG. C.H. Beck, ISBN 978-3-406-64230-2. 
• Jörn Ipsen: Staatsrecht II. 16. Auflage. Vahlen, München 2013, ISBN 978-3-8006-4656-2. 
• Bodo Pieroth, Bernhard Schlink, Thorsten Kingreen, Ralf Poscher: Grundrechte. 30. Auflage. C.F. Müller, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-9361-2. 
• Michael Sachs (Hrsg.): Grundgesetz Kommentar. 7. Auflage. C.H. Beck, München 2014, ISBN 978-3-406-66886-9. 
• Volker Epping: Grundrechte. 6. Auflage. Springer Science+Business Media, Berlin 2014, ISBN 978-3-642-54657-0. 

Einzelnachweise

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