Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen

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Die Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen (VOL) ist Teil des deutschen Vergaberechtes und regelt die Ausschreibung und die Vergabe von Aufträgen der öffentlichen Hand in der Bundesrepublik Deutschland. Bis 2009 wurde sie Verdingungsordnung für Leistungen genannt, wobei unter Verdingung die öffentliche Bekanntgabe von Bedingungen in Erwartung eines Vertragsangebots zu verstehen war.

Die VOL wird vom Deutschen Verdingungsausschuss für Leistungen (DVAL) beschlossen. Sie dient der Umsetzung entsprechender EU-Richtlinien.[1]

Leistungen im Sinne der VOL sind alle Lieferungen und (Dienst-)Leistungen, ausgenommen Bauleistungen, die in der VOB behandelt werden. Ausgenommen sind auch einige freiberufliche Tätigkeiten, die teilweise unter die Vergabeordnung für freiberufliche Leistungen, die VOF fallen: Beschreibbare freiberufliche Leistungen werden nach VOL, nicht beschreibbare freiberufliche Leistungen nach VOF (z. B. „klassischer“ Architekturauftrag) ausgeschrieben.

Rechtscharakter[Bearbeiten]

Die VOL ist Teil des kaskadenartigen Regelungsapparats des deutschen Vergaberechts.

  • Auf erster Stufe steht hierbei auf Gesetzesebene das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB).
  • Auf zweiter Stufe folgt mit dem Rang einer Rechtsverordnung die Vergabeverordnung (VgV)
  • Auf dritter Stufe stehen die Vergabeordnungen - wozu die neue VOL zählt - auf dem Rang von Verwaltungsvorschriften

Als Verwaltungsvorschrift kommt der VOL keine unmittelbare Außenwirkung zu. Diese wird erst durch Ermächtigung und Verweisung über §§ 97 Abs.6, 127 GWB i.V.m. 4 Abs.1 VgV hergestellt.

Inhalt und Aufbau[Bearbeiten]

Die VOL gliedert sich in den Teil A und den Teil B.

Teil A: Allgemeine Bestimmungen für die Vergabe von Leistungen (VOL/A)[Bearbeiten]

Bis zur Novellierung im Jahr 2009 herrschte in der VOL eine spezielle Struktur, welche die Vergabeordnung in sogenannte Basisparagraphen, a-Paragraphen und b-Paragraphen aufgliederte.

  • Basisparagraphen (Erster Abschnitt)
    Ausschreibungen nach deutschem Recht unterhalb der Schwellenwerte
  • a-Paragraphen (Zweiter Abschnitt)
    Ausschreibungen nach europäischem Recht (EG-Ausschreibungen) über den Schwellenwerten
  • b-Paragraphen (Dritter Abschnitt)
    Ausschreibungen nach europäischem Recht für bestimmte Sektoren

Die Basisparagraphen kamen dabei immer zur Anwendung und wurden beim Überschreiten der europäischen Schwellenwerte durch die a-Paragraphen ergänzt.

Nach neuer Rechtslage wurde dieses teilweise verwirrende System aufgegeben. Die Bestimmungen der Abschnitte 1 und 2 sind nunmehr in sich geschlossen. Für Vergaben unterhalb der EU-Schwellenwerte kommt Abschnitt 1 und für solche Vergaben ab der EU-Schwellenwerte kommt Abschnitt 2 (EG Paragraphen) jeweils für sich zur Anwendung. Die beiden Abschnitte ergänzen sich demnach also nicht länger gegenseitig.

Die Schwellenwerte ergeben sich dabei aus der Vergabeverordnung. Diese gibt dabei aber lediglich die durch europäische Richtlinien festgelegten Werte wieder. Die Richtlinien selbst sind im Falle einer Unterschreitung vorrangig zu behandeln.

Teil B: Allgemeine Vertragsbedingungen für die Ausführung von Leistungen (VOL/B)[Bearbeiten]

Dabei handelt es sich um ein Klauselwerk mit dem Charakter von Allgemeinen Geschäftsbedingungen, das von öffentlichen Auftraggebern nach § 9 Abs.1 S.1 VOL/A, bzw. § 11 Abs.1 S.1 EG-VOL/A zum Bestandteil des abzuschließenden Vertrags zu machen ist.

Vergabearten unter den EU-Schwellenwerten[Bearbeiten]

Die VOL/A unterscheidet im Abschnitt 1 zwischen drei Vergabearten:

Öffentliche Ausschreibung[Bearbeiten]

Bei einer öffentlichen Ausschreibung werden Leistungen im vorgeschriebenen Verfahren nach öffentlicher Aufforderung einer unbeschränkten Zahl von Unternehmen zur Einreichung von Angeboten vergeben (§ 3 Abs.1 S.1 VOL/A). D.h., beliebig viele Unternehmen, die in dem geforderten Marktsegment tätig sind, können Angebote abgeben und somit am Wettbewerb teilnehmen. Die Öffentliche Ausschreibung bildet die Regel, von der nur bei besonderen Gründen abgewichen werden darf (§ 3 Abs. 2 VOL/A).

Beschränkte Ausschreibung[Bearbeiten]

Bei einer Beschränkten Ausschreibung werden Aufträge für Leistungen im vorgeschriebenen Verfahren nach Aufforderung einer beschränkten Zahl von Unternehmen zur Einreichung von Angeboten vergeben (§ 3 Abs.1 S.2 VOL/A). Die beschränkte Ausschreibung zeichnet sich dadurch aus, dass die Anzahl der Bieter durch eine Vorauswahl der Vergabestelle begrenzt wird. Ausgewählte Anbieter werden hier dann von der Vergabestelle zur Abgabe eines Angebotes aufgefordert. Hierbei soll, soweit es zweckmäßig ist, ein sogenannter Teilnahmewettbewerb zur Vorauswahl möglicher Bieter vorangehen.

Dabei wird die geplante Auftragsvergabe öffentlich bekannt gegeben und alle interessierten Unternehmen können dann Anträge auf Teilnahme stellen. Die Vergabestelle wählt dann unter Beachtung der allgemeinen Vergabegrundsätze aus diesen Bewerbern geeignete aus, die dann zur Abgabe eines Angebotes aufgefordert werden.

Freihändige Vergabe[Bearbeiten]

Bei der freihändigen Vergabe wendet sich der Auftraggeber mit oder ohne Teilnehmerwettbewerb grundsätzlich an mehrere Unternehmen, mit welchen dann über die Auftragsbedingungen verhandelt wird (§ 3 Abs. 1 S.3 VOL/A). Hierbei handelt es sich somit um das Verfahren mit den geringsten formellen Anforderungen, welches damit auch gleichzeitig in vielen Punkten den Grundprinzipien des Vergaberechts zuwiderläuft. Die freihändige Vergabe wird deshalb nur ausnahmsweise bei Leistungen von geringem Wert (die Wertgrenze kann durch Ausführungsbestimmungen von einem Bundesminister – ggf. Landesminister – erlassen werden), bei besonderer Eilbedürftigkeit oder bei Leistungen, die gewerblichen Schutzrechten unterliegen, praktiziert.

Vergabearten über den EU-Schwellenwerten[Bearbeiten]

Bei Überschreitung der EU-Schwellenwerte kommt Abschnitt 2 der VOL/A zur Anwendung. Dort werden in § 3 EG-VOL/A die verschiedenen Vergabearten definiert.

Offenes Verfahren[Bearbeiten]

Das offene Verfahren stellt das Standardinstrument des Vergaberechts dar und kommt stets vorrangig zur Anwendung § 3 Abs.1 EG-VOL/A. Es beinhaltet die größtmögliche Öffentlichkeitsbeteiligung und Publizität, wodurch es aber auch das arbeitsintensivste und schwerfälligste der vier Verfahren ist. Der Auftraggeber wendet sich hierbei an eine unbeschränkte Anzahl von potentiellen Bietern, indem er Gebrauch von hierfür geschaffenen Publikationsmöglichkeiten macht. Ein grundsätzliche Auswahl zwischen den Angeboten erfolgt dabei erst durch die Prüfung der Eignung des Anbieters § 7 EG-VOL/A. Einer der größten Nachteile ist dabei das Grundsätzliche Nachverhandlungsverbot § 18 S.2 EG-VOL/A. Es darf lediglich über das Angebot und die Eignung des Bieters Aufklärung verlangt werden. Der Bieter hat also grundsätzlich nur eine Chance ein passendes Angebot abzugeben („one-shot“).

Nicht offenes Verfahren[Bearbeiten]

Beim nicht offenen Verfahren ist zunächst zwingend ein Teilnehmerwettbewerb vorgeschrieben (anders als unter dem Schwellenwert) in welchem öffentlich zur Teilnahme aufgerufen wird. Dieser erste Schritt ist nicht Teil des formellen Vergabeverfahrens und dient in erster Linie der Information des Auftraggebers. Eine Entscheidung wird hierbei nur nach pflichtgemäßen Ermessen gefällt. Aus diesem Teilnehmerfeld wird dann eine beschränkte Anzahl von Anbietern ausgewählt, die wiederum zur Angebotsabgabe aufgefordert werden. Auch hier gilt das grundsätzliche Verbot der Nachverhandlung („one-shot“). Dies ermöglicht bereits frühzeitig den Ausschluss von ohnehin ungeeigneten Teilnehmern und damit die Beschränkung des mit der Ausschreibung verbundenen Aufwands. Da damit jedoch auch stets die Beschneidung des Wettbewerbs verbunden ist, soll dieses Verfahren nur ausnahmsweise möglich sein. Gründe die für die Anwendbarkeit des nicht offenen Verfahrens sprechen werden in § 3 Abs.2 EG-VOL/A genannt:

  • Keine annehmbaren Ergebnisse durch ein offenes Verfahren
  • Bieterkreis ist bereits durch die Eigenart der Leistung beschränkt.
  • Die Eigenart der Leistung führt zum außergewöhnlichen Bearbeitungsaufwand.
  • Ein offenes Verfahren ist aus besonderen Gründen unzweckmäßig.

Verhandlungsverfahren[Bearbeiten]

Beim Verhandlungsverfahren wendet sich der Auftraggeber an einen oder mehrere Unternehmer, um über die Auftragsbedingungen zu verhandeln. Dabei kann unter Umständen ein vorheriger Teilnehmerwettbewerb entbehrlich § 3 Abs.4 VOL/A-EG oder auch zwingend vorgeschrieben sein § 3 Abs.3 EG-VOL/A. Das Verhandlungsverfahren ist dabei nachrangig gegenüber dem offen und nicht offenen Verfahren, da es in vielen Punkten den Grundsätzen des Vergaberechts widerspricht (Diskriminierungs-, Wettbewerbs- und Transparenzgrundsatz). Hierbei sind natürlich – anders als im offen und nicht offenen Verfahren – Verhandlungen grundsätzlich statthaft. Die Leistung steht dem Grunde nach fest, einzelne Konditionen werden jedoch ausgehandelt. Gründe für die Durchführung sind dabei in § 3 Abs.3, Abs.4 EG-VOL/A genannt:

  • Es kommt nur ein bestimmtes Unternehmen für die Leistung in Betracht.
  • Ein offenes oder nicht offenes Verfahren wurde bereits erfolglos durchgeführt und
  • eine erneute Durchführung eines offenen/nicht offenen Verfahrens ist nicht erfolgversprechend.
  • Ein offenes bzw. nicht offenes Verfahren ist aus besonderen Gründen unzweckmäßig.

Wettbewerblicher Dialog[Bearbeiten]

Das Mittel des wettbewerblichen Dialogs ist ein noch sehr junges Instrumentarium, das erst durch das ÖPP-Beschleunigungsgesetz von 2005 seinen Weg in das Gesetz gefunden hat. In diesem Verfahren erfolgt eine Aufforderung zur Teilnahme und anschließend eine Verhandlung mit ausgewählten Unternehmen über alle Einzelheiten des Auftrags § 3 Abs.7 EG-VOL/A. Es soll vor allem dann zum Einsatz kommen, wenn besonders komplexe Aufträge vorliegen. Der Auftraggeber kennt also das Ziel, nicht aber die Mittel, wie dies zu erreichen ist. Dies ist der Fall, wenn der Auftraggeber objektiv nicht in der Lage ist,

  • die technisch notwendigen Mittel, oder
  • die rechtlichen oder finanziellen Bedingungen des Vorhabens anzugeben.

Zur Abgrenzung zum Verhandlungsverfahren wird dabei nicht nur über einzelne Bedingungen des Auftrags, sondern über „alle“ Einzelheiten des Auftrags ein Dialog geführt. Denkbar ist dies vor allem bei Konstellationen, in denen komplexe Großprojekte realisiert werden sollen.

Rechtsschutz[Bearbeiten]

Genau wie in den anderen Gebieten des Vergaberechts ist auch im Bereich des Rechtsschutzes zwischen Verfahren unter und über den EU-Schwellenwerten zu unterscheiden. Grundsätzlich steht den Bietern oberhalb der Schwellenwerte nach den europäischen Vorgaben umfassender Rechtsschutz zu. Im Gegensatz dazu steht den Bietern unterhalb der Schwellenwerte nur ein sehr rudimentärer Schutz zu. Dieser erfährt jedoch durch die neuere Rechtsprechung eine deutliche Ausweitung.

Rechtsschutzmöglichkeiten oberhalb der EU-Schwellenwerte[Bearbeiten]

Über den EU-Schwellenwerten steht den Auftragsinteressenten umfassende Rechtsschutzmöglichkeiten zu:

  • Nachprüfungsverfahren (Vergabekammern, Oberlandesgericht)
  • Rechts- und Fachaufsicht (Dienstaufsichtsbeschwerde)
  • Schadensersatz und Unterlassungsansprüche über die ordentlichen Gerichte
  • Beschwerde zur Anregung eines Vertragsverletzungsverfahrens bei der Europäischen Kommission

Rechtsschutzmöglichkeiten unterhalb der EU-Schwellenwerte[Bearbeiten]

Unterhalb der Schwellenwerte ist der Rechtsschutz weit weniger ausgeprägt. Insbesondere entfällt hier die direkte Überprüfbarkeit der Vergabevorschriften, welchen die öffentlichen Auftraggeber oberhalb der Schwellenwerte unterworfen sind §§ 97 Abs.7, 100 Abs.1 S.1 GWB. Es verbleiben damit nur die Möglichkeiten:

  • Rechts- und Fachaufsicht (Dienstaufsichtsbeschwerde)
  • Schadensersatz und Unterlassungsansprüche über die ordentlichen Gerichte

Gerade in der jüngeren Rechtsprechung wurde dabei jedoch der Prüfungsmaßstab der ordentlichen Gerichte ausgeweitet. So wurde in einer neuen Entscheidung[2] das Bestehen eines vorvertraglichen Schuldverhältnisses erneut bestätigt, welches den Anbieter zur Einhaltung von Rücksichtnahmepflichten verpflichtet, welche auch die Einhaltung von Vergabevorschriften umfasst. Dies soll zumindest dann der Fall sein, wenn sich die Verwaltung im Rahmen des Ausschreibungsverfahrens nach den Vergabevorschriften richtet und sich damit selbst bindet. Der rechtliche Anspruch kann dann auf eine einstweilige Anordnung zur Unterlassung des Vertragsschlusses gerichtet sein.

Literatur[Bearbeiten]

  • Malte Müller-Wrede (Hrsg.): Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen – VOL/A. 3. Auflage. Bundesanzeiger-Verlag, Köln 2010, ISBN 978-3-89817-769-6.
  • Düsterdiek/Röwekamp: VOL/A und VOL/B. Kurzerläuterungen für die Praxis. 6. Auflage. Verlag W. Kohlhammer, Stuttgart 2011, ISBN 978-3-17-021532-0.
  • Rudolf Weyand: Vergaberecht. Praxiskommentar zu GWB, VgV, SektVO, VOB/A, VOLA/A, VOF. 3.Auflage. München 2011, ISBN 978-3-406-57874-8.
  • Hans-Peter Kulartz / Fridhelm Marx / Norbert Portz / Hans-Joachim Prieß (Hrsg.): Kommentar zur VOL/A. 3. Auflage. Werner Verlag, Köln 2014, ISBN 978-3-8041-2296-3.

Weblinks[Bearbeiten]

Einzelnachweise[Bearbeiten]

  1. Bundesanzeiger Jahrgang 58, Nr.100, S.3
  2. http://www.vergabeblog.de/2012-04-18/olg-dusseldorf-bestatigt-noch-einmal-rechtsschutz-im-unterschwellenbereich-ist-nicht-auf-vorsatz-und-willkurakte-beschrankt-beschluss-v-19-10-2011-27-w-111/
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