Asylkompromiss

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Asylkompromiss nennt man die von CDU/CSU und SPD am 6. Dezember 1992 vereinbarte und am 26. Mai 1993 durch den Deutschen Bundestag beschlossene Neuregelung des Asylrechts unter der Regierung des vierten Kabinetts Helmut Kohl durch die Regierungskoalition aus CDU, CSU und FDP mit Zustimmung der (für die verfassungsändernde Zweidrittelmehrheit im Bundestag erforderlichen) SPD-Opposition. Durch die Änderung des Grundgesetzes und des Asylverfahrensgesetzes wurden die Möglichkeiten eingeschränkt, sich erfolgreich auf das Grundrecht auf Asyl zu berufen. Weitere Bestandteile des Asylkompromisses waren die Einführung des Asylbewerberleistungsgesetzes sowie die Schaffung eines eigenständigen Kriegsflüchtlingsstatus (§ 32a Ausländergesetz). Dem Asylkompromiss ging mit der Asyldebatte eine der schärfsten, polemischsten und folgenreichsten Auseinandersetzungen der deutschen Nachkriegsgeschichte voraus.[1]

Vorgeschichte[Bearbeiten]

Asylrecht und Flüchtlingszahlen[Bearbeiten]

Asylanträge in Deutschland (ausgewählte Jahre)[2]
Jahr Antragszahl
1972 5.289
1978 33.136
1980 107.818
1984 35.278
1986 99.650
1987 57.379
1988 103.076
1989 121.318
1990 193.063
1991 256.112
1992 438.191
1993 322.599
1994 127.210
1998 98.644
2003 50.563
2006 21.029

Während der Zeit des Nationalsozialismus nahmen mehr als 80 Staaten weltweit rund eine halbe Million Flüchtlinge aus Deutschland auf.[3] Aus dieser Erfahrung heraus entschied sich der Parlamentarische Rat in Art. 16 Grundgesetz ein Grundrecht auf Asyl aufzunehmen: „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“. Dieses Grundrecht (heute in Art. 16a Abs. 1) unterlag keinem Gesetzesvorbehalt, konnte also nicht per einfachem Bundesgesetz eingeschränkt werden. Zunächst waren die Zahlen der Asylanträge schwankend, aber niedrig. Mitte der 1980er Jahre kamen noch rund drei Viertel der Asylbewerber aus der „Dritten Welt“.[2] Die Krisenentwicklung in Ost-, Ostmittel- und Südosteuropa veränderte jedoch diese Verhältnisse:

Ab Ende der 1980er Jahre stieg die Zahl der Asylbewerber steil an. In den Regierungsparteien CDU/CSU wurde der Ruf nach einer Änderung von Grundgesetz-Artikel 16a laut. SPD, FDP und Grüne lehnten dies ab. Die Zahl der Asylanträge stieg Anfang der 1990er Jahre bis auf 438.191 im Jahr 1992, davon fast drei Viertel aus Europa.[2] Die Zahl der neu eingereisten Asylbewerber war allerdings geringer. Damals wurde nämlich statistisch noch nicht erfasst, wer als Asylbewerber neu eingereist war und wer bereits im Lande war und nur einen zweiten Antrag (Asylfolgeantrag) gestellt hatte. Diese Differenzierung nimmt das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) erst seit 1995 vor.[4]

Auch wenn Deutschland das Hauptaufnahmeland für Flüchtlinge in der EU war, entwickelten sich die Asylbewerberzahlen nicht als deutsches, sondern als europäisches Phänomen. In der EU stiegen die Zahlen der Asylbewerber von ca. 160.000 im Jahr 1985 auf fast 700.000 im Jahr 1992.[5] Die Asylbewerber kamen Anfang der 1990er Jahre vor allem aus dem in Bürgerkriegen zerbrechenden Jugoslawien. Neben den Asylbewerbern erfolgte eine zusätzliche Zuwanderung durch Familiennachzug der Gastarbeiter und (ab 1989) durch Deutsche aus dem ehemaligen Ostblock, vor allem Russlanddeutsche.[2]

Probleme und öffentliche Debatte[Bearbeiten]

Hauptartikel: Asyldebatte

Die Menge der Asylanträge führte zu langen Verfahrensdauern und verursachte erhöhte Kosten bei den Kommunen für Unterbringung und Versorgung während des Asylverfahrens. Große Teile der deutschen Bevölkerung empfanden die Zahl der in die Bundesrepublik Deutschland einreisenden Asylbewerber als zu hoch. So sprachen sich im Februar 1992 nach einer Emnid-Umfrage 74 Prozent der Befragten für eine Grundgesetzänderung zur Reduzierung der Zahl der Asylbewerber aus.[6]

Unter dem Schlagwort vom „Asylmissbrauch“ wurde insbesondere die niedrige Anerkennungsquote in den Asylverfahren diskutiert. Nur 4,25 Prozent der Anträge wurden tatsächlich positiv beschieden. Eine Abschiebung der nicht als asylberechtigt anerkannten Asylbewerber war vielfach nicht möglich. Dies betraf insbesondere die Bürgerkriegsflüchtlinge aus Jugoslawien. Auch wurde in den Medien von Fällen berichtet, in denen Asylbewerber nach Ablehnung in Deutschland untertauchten.

Das Thema wurde wiederholt kontrovers diskutiert. Gegenstand der Diskussion war u. a.

Befürworter einer restriktiveren Asylpolitik sahen sich vielfach dem Vorwurf der Ausländerfeindlichkeit ausgesetzt. Auch Rechtsextremisten griffen das Thema auf. Die Republikaner konnten 1989 bei den Wahlen in Berlin (7,5 %) und zum Europaparlament (7,1 %) mit dem Thema „Asylmissbrauch“ in die Parlamente einziehen.

Zugleich kam es zu fremdenfeindlichen Verbrechen. Die Ausschreitungen von Rostock-Lichtenhagen und der Mordanschlag von Mölln gehörten 1992 zu den gravierendsten unter zahlreichen fremdenfeindlichen Gewalttaten, die sich vor allem gegen Asylbewerberunterkünfte und deren Bewohner richteten. Als Reaktionen der Zivilgesellschaft drückten Bürgerbewegungen ihre Solidarität mit den Opfern und Bedrohten in Form von Kundgebungen und Lichterketten aus.

Im Verlauf der Diskussion um die Einschränkung des Grundrechts auf Asyl verbreitete sich in der Öffentlichkeit statt des zunehmend als abwertend angesehenen Begriffes „Asylant“ die Bezeichnung „Asylbewerber“. Diese neue Bezeichnung wird kritisiert, da sie das grundgesetzlich garantierte Asylrecht sprachlich relativiere: Bestehe ein unbedingter Anspruch auf Asyl, so sei Asylanträgen stattzugeben, wohingegen eine Bewerbung mangels Rechtsanspruch auf die ersuchte Anerkennung auch abschlägig beschieden werden könne. Tatsächlich änderte sich allerdings durch die neue Bezeichnung nichts am Rechtsanspruch. Die Bezeichnung „Asylbewerber“ fand Eingang in die Rechtssprache und ist heute die amtliche Bezeichnung für Personen, die Anträge auf Asyl stellen bzw. sich in einem laufenden Asylverfahren befinden. Kritiker des Begriffs bevorzugen demgegenüber den Terminus „Asylsuchende“.

Angesichts der politischen Stimmung stimmten FDP und SPD nach höchst kontroversen innenpolitischen Diskussionen (die sogenannte Petersberger Wende) einer Änderung des Grundrechts auf Asyl zu. Im Juni 1993 trat die über den Asylkompromiss erzielte Asylrechtsreform in Kraft.

Inhalt des Asylkompromisses[Bearbeiten]

Durch den Asylkompromiss wurde der Zugang zu politischem Asyl in Deutschland stark eingeschränkt. Der Kompromiss ruht auf mehreren Säulen:

  1. Prinzip der sicheren Drittstaaten: Wer aus einem als sicherer Drittstaat klassifizierten Land nach Deutschland einreist, kann sich nicht mehr auf das Grundrecht auf Asyl berufen, wobei alle Deutschland unmittelbar umgebenden Länder unter diese Klassifizierung fallen. Bei einem Aufgriff an der Staatsgrenze oder in Grenznähe kann die Person sofort zurückgeschickt werden.
  2. Prinzip der sicheren Herkunftstaaten: Stammt eine Person aus einem sicheren Herkunftsstaat, erfolgt in der Regel die Ablehnung des Asylantrages. Die sicheren Herkunftstaaten werden durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, festgelegt.
  3. Flughafenregelung: Eine Einwanderung mit Asylberechtigung ist somit nur per Flugzeug möglich, da sonst immer über einen sicheren Drittstaat eingewandert wird. Hierbei werden aber Schnellverfahren (Flughafenverfahren) im Transitbereich des Frankfurter Flughafens mit eingeschränkter materieller Prüfung durchgeführt, damit die Asylbegehrenden erst gar nicht Einwohner werden können, sondern direkt zurückgeschickt werden.
  4. Einführung eines eigenständigen Leistungsgesetzes für Asylbewerber: Leistungsgewährung außerhalb der Sozialhilfe, deutliche Leistungsabsenkung, Sachleistungsprinzip, Einweisung in Gemeinschaftsunterkünfte (Asylbewerberleistungsgesetz, in Kraft seit November 1993).
  5. Schaffung eines eigenständigen Kriegsflüchtlingsstatus, um zu verhindern, dass Kriegsflüchtlinge in das für sie aussichtslose Asylverfahren gedrängt werden (Aufenthaltsbefugnis nach § 32a Ausländergesetz). Dieser Status wurde später in der Praxis allerdings kaum angewandt, die Betroffenen erhielten im Regelfall nur Duldungen.

Zur Umsetzung des Asylkompromisses wurde zum 1. Juli 1993 Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG („Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“) ersetzt durch den neuen Art. 16a GG. Dieser ergänzte den zitierten Satz um die oben genannten Einschränkungen.

Weiterhin wurde zum 1. Juli 1993 das Asylverfahrensgesetz (AsylVfG) ergänzt, eine Verordnung über die sicheren Drittstaaten erlassen, das Ausländergesetz geändert und zum 1. November 1993 das Asylbewerberleistungsgesetz eingeführt.

Verfassungsrechtliche Beurteilung[Bearbeiten]

Auch nach ihrem Inkrafttreten war die Grundgesetzänderung noch umstritten. Das Bundesverfassungsgericht bestätigte am 14. Mai 1996 mit drei Urteilen[7] die Verfassungsmäßigkeit der Grundgesetzänderung und der sich daraus ergebenden einfachgesetzlichen Bestimmungen.

Folgen[Bearbeiten]

In der Folge des Asylkompromisses und dem Ende des Jugoslawien-Krieges kam es zu einem deutlichen Rückgang der Asylgesuche. 1995 wurden 166.951 Asylanträge, davon 127.937 Erstanträge gezählt, in der Folge sank die Zahl weiter bis 2008. Im Jahr 2006 wurden laut BAMF noch 21.029 Asylerstanträge gestellt, 2007 nur 19.164. Seitdem ist ein leichter Anstieg zu verzeichnen: 2010 gab es 41.332 Asylerstanträge. Von den 30.759 im Jahr 2006 getroffenen Entscheidungen über Asylanträge fielen 1.951 positiv aus. Anschließend lag die Quote der als Flüchtlinge anerkannten Antragssteller mit 7.870 (bei 28.572 Anträgen 2007) und 10.395 (bei 48.187 Anträgen 2010) deutlich höher.[8]

Eine Studie des Kriminologischen Forschungsinstituts Niedersachsen[9] kam zu dem Ergebnis: „Die oben beschriebene Reduzierung der Zuwanderung von Asylbewerbern von über 400.000 im Jahr 1992 auf ca. 115.000 im Jahr 1996 hat dazu geführt, daß sich die Sozialstruktur der in Deutschland lebenden Ausländer in den letzten Jahren stabilisiert hat. […] Es überrascht deshalb nicht, daß die polizeilich registrierte Kriminalitätsbelastung der Ausländer sinkt, seitdem der ‚Import von Armut‘ durch die neue Asylgesetzgebung drastisch verringert wurde.“

Zum Stichtag 31. Dezember 2009 waren im Ausländerzentralregister (AZR) 51.506 Personen mit einer Asylberechtigung erfasst. Weitere 34.460 Menschen waren erfasst, denen eine Aufenthaltsgestattung als Asylbewerber erteilt wurde. Die Zahl der registrierten Menschen mit Flüchtlingsschutz betrug 67.585. Zudem waren zu dem Stichtag 24.839 Menschen mit einem der Aufenthaltstitel erfasst, die aufgrund bestimmter Abschiebungsverbote erteilt werden. Hauptherkunftsländer sind die Türkei, Irak, Afghanistan und Iran.[10]

Siehe auch[Bearbeiten]

Literatur[Bearbeiten]

  • Ulrich Herbert: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. Saisonarbeiter, Zwangsarbeiter, Gastarbeiter, Flüchtlinge. Beck, München 2001, ISBN 3-406-47477-2.

Weblinks[Bearbeiten]

Einzelnachweise[Bearbeiten]

  1. Ulrich Herbert: Geschichte der Ausländerpolitik in Deutschland. München 2001, S. 299.
  2. a b c d Klaus J. Bade, Jochen Oltmer: Deutschland. In: Klaus J. Bade, Pieter C. Emmer, Leo Lucassen, Jochen Oltmer (Hrsg.): Enzyklopädie Migration in Europa. Vom 17. Jahrhundert bis zur Gegenwart. Schöningh, Paderborn u. a. 2007, S. 141–170, hier S. 164f.
  3. Klaus J. Bade, Jochen Oltmer: Deutschland. In: Klaus J. Bade, Pieter C. Emmer, Leo Lucassen, Jochen Oltmer (Hrsg.): Enzyklopädie Migration in Europa. Vom 17. Jahrhundert bis zur Gegenwart. Schöningh, Paderborn u. a. 2007, S. 141–170, hier S. 155.
  4. Vgl. BAMF, Asyl in Zahlen, http://www.bamf.de/DE/Infothek/Statistiken/Asylzahlen/asylzahlen-node.html
  5. Statistik Asylanträge in der Europäischen Union (PDF; 94 kB)
  6.  Talfahrt der SPD zu Ende?. In: Der Spiegel. Nr. 8, 1992, S. 40–47 (online).
  7. Bundesverfassungsgericht, Urteil des Zweiten Senats vom 14. Mai 1996 – 2 BvR 1938/93, 2 BvR 2315/93 –, BVerfGE 94, 49; Bundesverfassungsgericht, Urteil des Zweiten Senats vom 14. Mai 1996 – 2 BvR 1507/93, 2 BvR 1508/93 –, BVerfGE 94, 115; Bundesverfassungsgericht, Urteil des Zweiten Senats vom 14. Mai 1996 – 2 BvR 1516/93 –, BVerfGE 94, 166.
  8. Asylstatistik des BAMF, hier jeweils die Summe der Anerkennungen von Asylberechtigung Art 16a GG, von Flüchtlingsschutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention und von Subsidiärem Flüchtlingsschutz nach EU-Richtlinie 2004/83/EG.
  9. Studie (PDF; 4,8 MB) auf kfn.de, S. 41f.
  10. Pressemitteilung auf bundestag.de.
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