Konkurrierende Gesetzgebung

Die konkurrierende Gesetzgebung ist ein Kompetenztypus des Staatsorganisationsrechts von Bundesstaaten. Er regelt die Gesetzgebungskompetenz für eine bestimmte Rechtsmaterie dahingehend, dass sowohl der Bund als auch die Gliedstaaten zuständig sind. Jedoch wird einer dieser beiden Ebenen hinsichtlich der Wahrnehmung der Gesetzgebung Vorrang eingeräumt. Sobald diese vorrangige Instanz eine Regelung erlässt, treten etwaige von der nachrangigen Instanz getroffene Regelungen außer Kraft. Auch kann die nachrangige Instanz fortan keine Regelungen mehr in diesem Bereich treffen (sog. Sperrwirkung).

Deutschland

Abweichend von der Grundregel, dass für die Gesetzgebung die Länder zuständig sind, weist das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG) im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung das Gesetzgebungsrecht auch dem Bund zu. Im Verhältnis der beiden Ebenen kommt dabei gem. Art. 72 GG dem Bund im obigen Sinne die Vorrangrolle zu: D. h. überall dort, wo der Bund gesetzgeberisch tätig geworden ist, können die Länder grundsätzlich keine Gesetze mehr erlassen. Schon bestehendes Landesrecht tritt außer Kraft. Wie diese im Ergebnis unstreitige Folge dogmatisch herzuleiten ist, wird unterschiedlich beantwortet: Nach einer Ansicht lässt die Bundesregelung rückwirkend die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers entfallen, mangels derer die Landesregelung nunmehr formell verfassungswidrig ist.^[1]^[2] Die Gegenansicht verneint diese Konstruktion unter Verweis auf den so verstanden kaum vorhandenen Anwendungsbereich des Art. 31 GG. Dessen Kollisionsregel sei stattdessen der Grund für das Außerkrafttreten des Landesrechts:^[3]^[4]^[5] Bundesrecht bricht Landesrecht.

Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung

Die Sachgebiete der konkurrierenden Gesetzgebung sind in Art. 74 Absatz 1 GG und Art. 105 Absatz 2 GG aufgeführt. Zu den Rechtsbereichen der konkurrierenden Gesetzgebung zählen unter anderem:

Entstehungsgeschichte

Ursprünglich war die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes an das „Bedürfnis“ nach einer bundeseinheitlichen Regelung geknüpft. Das Bundesverfassungsgericht hielt dieses Tatbestandsmerkmal für nicht justiziabel, sah das Bedürfnis also immer dann als gegeben an, wenn der Bund tätig wurde. Dadurch weitete sich der Bereich der Bundesgesetze zu Lasten der Länder enorm aus und machte aus der regelungstechnischen Ausnahme den Normalfall.

Nach der Wiedervereinigung wurden deshalb die Voraussetzungen verschärft, um den Ländern wieder mehr Möglichkeiten der Gesetzgebung zu lassen. Aus der Bedürfnisklausel wurde damit die „Erforderlichkeitsklausel“, zu ihrer Kontrolle eigens ein Kompetenzkontrollverfahren zum Bundesverfassungsgericht eingeführt. Das Gericht legte die Klausel nun – im Einklang mit der Intention der Verfassungsänderung – sehr streng aus (vgl. nur BVerfGE 110, 141 Kampfhunde und BVerfGE 106, 62 Altenpflege). Im Zuge der Föderalismusreform 2006 wurde die Erforderlichkeitsklausel daher zwar inhaltlich belassen, aber auf einen Teilbereich der Materien der konkurrierenden Gesetzgebung beschränkt.

Unterfälle

Die zahlreichen Kompetenznormen des Art. 74 Abs. 1 GG können in drei Arten eingeteilt werden:

Vorrangkompetenz: Die Vorrang- oder auch Kernkompetenzen sind der Normalfall der konkurrierenden Gesetzgebung. Der Bund kann hier gesetzgeberisch tätig werden, ohne dass weitere Bedingungen erfüllt sein müssten. In diesen Bereich zählen alle Kompetenznormen des Art. 74 Abs. 1 GG, die weder unter Art. 72 Abs. 2 GG noch unter Art. 72 Abs. 3 GG fallen.
Bedarfskompetenz: Im Bereich der Bedarfs- oder auch Erforderlichkeitskompetenz gem. Art. 72 Abs. 2 GG hat der Bund die Kompetenz zur Gesetzgebung nur, wenn und soweit eine bundesgesetzliche Regelung für die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich ist. Hier ist also die bisherige Erforderlichkeitsklausel erhalten geblieben, welche gem. Art. 94 Abs. 1 Nr. 2a GG vom Bundesverfassungsgericht überprüft werden kann. Die diesem Bereich zuzuordnenden Materien sind in Art. 72 Abs. 2 GG abschließend aufgezählt.
Abweichungskompetenz: Im Bereich der Abweichungskompetenz gem. Art. 72 Abs. 3 GG kann der Bund zunächst wie bei der Vorrangkompetenz ohne Weiteres Gesetze erlassen. Allerdings behalten die Länder hier ihre eigene Gesetzgebungskompetenz und können so wiederum von der geschaffenen Bundesregelung abweichen. Vorrang hat dabei stets das später erlassene Gesetz, Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG. Es handelt sich hierbei allerdings nur um Anwendungsvorrang, sodass die verdrängte Norm rechtlich existent bleibt und bei Wegfall der verdrängenden Regelung wiederauflebt. Als eine der großen Neuerungen der Föderalismusreform soll durch Art. 72 Abs. 3 GG gewährleistet werden, dass Bund und Länder flexibel entscheiden können, welches Interesse im Einzelfall überwiegt: Rechtseinheitlichkeit im Bundesgebiet oder regionale Differenzierung. Die betroffenen Materien sind in Art. 72 Abs. 3 S. 1 GG abschließend aufgezählt.^[6]

Kritik

Befürworter eines Wettbewerbsföderalismus bezeichnen die Art. 72 und 74 GG, die die Bereiche der konkurrierenden Gesetzgebung aufzählen, als das „Trojanisches Pferd des Zentralismus“, weil der Grundsatz der gleichwertigen Lebensverhältnisse des Art. 72 GG in ausschweifender Art und Weise ausgelegt werden könne und der Katalog des Art. 74 GG inzwischen zu viele Bereiche umfasse. Das Problem der Länder dabei sei, dass ihrer Auffassung nach zu viele Kompetenzen an den Bund gehen.

Diesem vermeintlichen Problem wurde mit einer Grundgesetzänderung vom 27. Oktober 1994 erstmals versucht Rechnung zu tragen, als der Satzteil „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ durch „gleichwertige Lebensverhältnisse“ ersetzt wurde. Bundespräsident Horst Köhler hat jedoch für Akzeptanz für die ungleichwertigen Lebensverhältnisse in Nord- und Süd- bzw. Ost- und Westdeutschland geworben. Während Befürworter diese Äußerung nur als offenes Aussprechen einer Wahrheit ansahen, interpretierten Kritiker die Worte so, dass das Ziel der Angleichung der Lebensverhältnisse zwischen Ost und West als Verfassungsziel nun aufgegeben würde.

Insbesondere die neu eingeführte Abweichungskompetenz der Länder ist auf einige Kritik gestoßen. Sie führe dazu, dass erstmals in großem Umfang partielles Bundesrecht existiere, also solches, das nur in einigen Ländern gelte. Zudem sei aus dem Bundesgesetz nicht ersichtlich, ob und welche Landesgesetze mit abweichendem Inhalt ergangen sind. Denkbar seien auch Landesgesetze, die nur teilweise abweichen, sodass ein kompliziertes Regelungsgeflecht entstehe. Schließlich werde die Gefahr eines dauernden Hin und Her zwischen Bundes- und Landesgesetzgeber gesehen.

Entscheidungen des BVerfG

International

In Österreich regelt Art. 10 B-VG die Bundessachen, bei denen ausschließlich der Bund zuständig ist. Art. 11 B-VG weist dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zu, den Ländern die Vollziehung. Art. 12 B-VG gestattet den Ländern den Erlass von Ausführungsgesetzen im Elektrizitätswesen, im Armenrecht und bei Heil- und Pflegeanstalten. In Art. 15 BV-G wird die Gesetzgebung den Ländern überlassen, soweit sie oder der Vollzug nicht dem Bund übertragen ist. Die konkurrierende Gesetzgebung ergibt sich aus Art. 16 Abs. 4 BV-G, wonach die Länder in ihrem Kompetenzbereich auch tätig werden müssen, da ansonsten auch der Erlass der notwendigen Gesetze auf den Bund übergeht (Art. 16 Abs. 4 B-VG). Eine gleiche Bestimmung enthält Art. 23d Abs. 5 B-VG im Hinblick auf Maßnahmen der EU.

In der Schweiz erfüllt der Bund gemäß Art. 42 BV die Aufgaben, die ihm die Bundesverfassung zuweist. Insbesondere obliegt ihm die Militärgesetzgebung (Art. 60 Abs. 1 BV), Zivilschutz (Art. 61 Abs. 1 BV), Berufsbildung (Art. 63 Abs. 1 BV), Umweltschutz (Art. 74 Abs. 1 BV), Raumplanung (Art. 75 Abs. 1 BV), Landesvermessung (Art. 75a BV), Fischerei und Jagd (Art. 79 Abs. 1 BV), Tierschutz (Art. 80 Abs. 1 BV), Straßenverkehr (Art. 82 Abs. 1 BV), Eisenbahnverkehr, Seilbahnen, Schifffahrt sowie Luft- und Raumfahrt (Art. 87 Abs. 1 BV), Transport und Energie (Art. 91 Abs. 1 BV), Post- und Fernmeldewesen (Art. 92 Abs. 1 BV), Radio und Fernsehen (Art. 93 Abs. 1 BV), Bank-, Börsen- und Versicherungswesen (Art. 98 BV), Geld- und Währungswesen (Art. 99 Abs. 1 BV) oder Alkohol („gebrannte Wasser“; Art. 105 Abs. 1 BV). Nimmt der Bund seine Kompetenzen nicht in Anspruch, so bleiben die Kantone zuständig. Wenn sie der Bund hingegen in Anspruch nimmt, ist die kantonale Kompetenz hinfällig (Bundeskompetenz mit nachträglicher derogatorischer Kraft). Die Kantone sind nach Art. 3 BV souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die BV beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind.

In Italien legt der staatliche Gesetzgeber die Prinzipien fest und die Regionen (italienisch regioni) nehmen die Detailgesetzgebung vor. Dieser Kompetenztyp ähnelt der österreichischen Grundsatzgesetzgebung, der italienische Verfassungsgesetzgeber bezeichnet diesen Kompetenztyp jedoch ausdrücklich als konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis (italienisch legislazione concorrente; Art. 117 Abs. 3 und Abs. 4 CRI), soweit sie nicht explizit dem Zentralstaat obliegt wie bei Außenpolitik, Landesverteidigung, Sozialfürsorge oder Zivil- und Strafrecht.^[7] Die Provinzen (italienisch province) besitzen ebenfalls eine eigene Zuständigkeit (italienisch competenza primaria), hier darf der Zentralstaat nur subsidiär eingreifen (Art. 8 CRI).

In den USA gibt es bei den meisten Rechtsgebieten eine konkurrierende Gesetzgebung (englisch conflicting legislation). Beispielsweise ist das Insolvenzrecht ein Teil des Bundesgesetzes United States Code, aber auch Bundesstaaten regeln Insolvenzthemen auf ihrer Ebene.

Siehe auch

Literatur

Thomas Daniel Würtenberger: Art. 72 II GG: eine berechenbare Kompetenzausübungsregel? Nomos-Verlag, Baden-Baden 2005, ISBN 3-8329-1533-8.
Alexander Petschulat: Die Regelungskompetenzen der Länder für die Raumordnung nach der Föderalismusreform: Probleme der Abweichungsgesetzgebung. Lexxion, 2014, ISBN 978-3-869 65-268-9.

Weblinks

Einzelnachweise

↑ Horst Dreier: Art. 31 Rn. 25. In: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar. 3. Auflage 2015.
↑ Arnd Uhle: Art. 72 Rn. 118. In: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz. 2025.
↑ BVerwG NVwZ 1993, 1197.
↑ Christian Bickel: Verdrängung von Landesrecht durch das Bundesbodenschutzgesetz. In: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht. 2000, S. 1133, 1134.
↑ Andreas Voßkuhle, Ann-Katrin Kaufhold: Grundwissen – Öffentliches Recht: Das Bundesstaatsprinzip. In: Juristische Schulung. 2010, S. 873, 875.
↑ Andreas Voßkuhle, Thomas Wischmeyer: Grundwissen – Öffentliches Recht: Gesetzgebungskompetenzen. In: Juristische Schulung. 2020, S. 315 ff.
↑ Melissa Goossens, Autonomiebewegungen im Spiegel der Globalisierung, 2020, S. 236

[1] Horst Dreier: Art. 31 Rn. 25. In: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar. 3. Auflage 2015.

[2] Arnd Uhle: Art. 72 Rn. 118. In: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz. 2025.

[3] BVerwG NVwZ 1993, 1197.

[4] Christian Bickel: Verdrängung von Landesrecht durch das Bundesbodenschutzgesetz. In: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht. 2000, S. 1133, 1134.

[5] Andreas Voßkuhle, Ann-Katrin Kaufhold: Grundwissen – Öffentliches Recht: Das Bundesstaatsprinzip. In: Juristische Schulung. 2010, S. 873, 875.

[6] Andreas Voßkuhle, Thomas Wischmeyer: Grundwissen – Öffentliches Recht: Gesetzgebungskompetenzen. In: Juristische Schulung. 2020, S. 315 ff.

[7] Melissa Goossens, Autonomiebewegungen im Spiegel der Globalisierung, 2020, S. 236

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