Verwaltungsstrukturreform 2019 in Brandenburg

Als Verwaltungsstrukturreform 2019 wird die von der brandenburgischen Landesregierung geplante umfassende Neuorganisation der öffentlichen Verwaltungen in Brandenburg bezeichnet. Sie umfasst sowohl eine umfassende Gebiets- als auch eine Funktionalreform.

Vorgeschichte: Enquete-Kommission 5/2

Landkreise und kreisfreie Städte in Brandenburg seit dem 6. Dezember 1993

In der 5. Legislaturperiode (2009 bis 2014) hatte der brandenburgische Landtag eine Enquete-Kommission „Kommunal- und Landesverwaltung - bürgernah, effektiv und zukunftsfest - Brandenburg 2020“ (EK 5/2) eingesetzt. Der Kommission gehörten je sieben Abgeordnete und Sachverständige an. Auch die Landesregierung wurde in der Kommission durch den Ministerialdirigenten Rudolf Keseberg (Leiter der Kommunalabteilung) und als Vertreter durch Volker-Gerd Westphal (Leiter der Stabsstelle für Verwaltungsmodernisierung) vertreten.

Zentrales Ergebnis der Arbeit der Kommission war, dass der demographische Wandel, die absehbare Entwicklung der öffentlichen Finanzen und die Sicherung der Leistungsfähigkeit der brandenburgischen Kommunalverwaltungen eine umfassende Verwaltungsstrukturreform unverzichtbar machen.

Der Abschlussbericht der EK 5/2 wurde im Oktober 2013 vorgelegt.

Empfehlungen für die Gemeindeebene

Die Enquete-Kommission sprach sich gegen eine erneute landesweite Gemeindegebietsreform aus. Alle 419 Städte und Gemeinden, darunter 144 amtsfreie Städte und Gemeinden, 271 amtsangehörige Gemeinden sowie vier kreisfreie Städte, sollten erhalten werden. Weder sei feststellbar, dass es aktuell Defizite bei der Entscheidungsfindung gebe, noch absehbar, dass es in Zukunft zu solchen Problemen kommen könnte, selbst wenn die Einwohnerzahlen in vielen Städten und Gemeinden weiter zurückgehen. Mit einer erneuten Reform wäre dagegen die Gefahr verbunden, dass die seit 2003 entstandenen Strukturen und die Identifikation der Bürger mit ihrer Stadt oder Gemeinde negativ beeinflusst werden könnten. Freiwillige Zusammenschlüsse schließe dieser Grundsatz aber nicht aus.

Etwas anderes gelte für die 200 hauptamtlichen Verwaltungen auf der Gemeindeebene, denen die Umsetzung der Aufgaben und Entscheidungen der Gemeinden obliegt. Bereits jetzt sei eine weiter ansteigende Zahl dieser für weniger als 5000 Einwohner zuständig. Daher hielte es die Kommission für erforderlich, die Zuständigkeitsbereiche der hauptamtlichen Verwaltungen deutlich und nachhaltig zu vergrößern. Dies schaffe neben der Gewährleistung der Leistungsstandards auch die Möglichkeit, der gemeindlichen Selbstverwaltungsebene zusätzliche Aufgaben zu übertragen. Werde die Zahl der hauptamtlichen Verwaltungen nicht reduziert, so werde dies in manchen Regionen zu unverhältnismäßig hohen Kosten je Einwohner führen.

Die Enquete-Kommission empfiehlt daher, dass hauptamtlichen Verwaltungen auf gemeindlicher Ebene die Mindesteinwohnerzahl von 10.000 (ausgehend von der Prognose der Einwohnerzahl im Jahr 2030 als Sollgröße) vorgegeben werden solle. Der Flächenfaktor habe bei den Abwägungen um den konkreten Verwaltungszuschnitt Berücksichtigung zu finden.

„Brandenburgische Amtsgemeinde“

Die Ämter haben sich aus Sicht der Kommission grundsätzlich bewährt. Allerdings sei es geboten, diese größeren Verwaltungseinheiten mit einer unmittelbaren demokratischen Legitimation auszustatten, denn je größer eine Verwaltung werde, desto größer sei die Gefahr, dass sie ein „Eigenleben“ entwickelt. Bei der Entstehung größerer Verwaltungseinheiten, die noch mehr Aufgaben wahrnehmen sollen, erscheint es der Enquete-Kommission unverzichtbar, dass die Amtsausschüsse nicht nur aus entsandten Mitgliedern der Gemeinden bestehen, sondern die Mitglieder direkt gewählt werden. Die Amtsausschüsse wären dann echte Gebietsvertretungen, was auch verfassungsrechtlich wegen des größeren Aufgabenbestandes notwendig sein könne.

Die Kommission regte zur Weiterentwicklung des Prinzips an, sich am rheinland-pfälzischen Verbandsgemeindemodell zu orientieren. Dieses Modell sieht vor, dass sowohl die Vertretung als auch der Hauptverwaltungsbeamte unmittelbar gewählt werden. Letzteres sei Ausdruck davon, dass bürgerschaftliche Teilhabe bei allen bedeutenden Entscheidungen gewollt ist. Die Enquete-Kommission schlägt vor, das fortentwickelte Amt als „Brandenburgische Amtsgemeinde“ zu bezeichnen.

Überall im Land Brandenburgische Amtsgemeinden zu gründen, sei aber nicht erforderlich. Viele Gemeinden, die auch bis 2030 noch mehr als 10.000 Einwohner haben, könnten aus Sicht der Kommission als Einheitsgemeinden fortbestehen. Die Enquete-Kommission vertritt jedoch die Meinung, dass es nie falsch sei, wenn größere Verwaltungseinheiten entstehen. Somit könnten sich auch Städte und Gemeinden mit deutlich mehr als 10.000 Einwohner beteiligen. Ihr Status als Stadt oder Gemeinde soll bei diesem Modell unberührt bleiben. Gemeinsame Verwaltungen zu nutzen und Aufgaben gemeinsam zu erledigen, werde die Identifikation mit der eigenen Stadt oder Gemeinde nicht erodieren lassen, solange ortsnahe Ansprechpartner erhalten bleiben.

Soweit es trotz der Stärkung der Ämter Schwierigkeiten bereite, den Gemeinden und den neuen Amtsgemeinden zusätzliche Aufgaben zu übertragen, weil diese Aufgabenübertragungen deutlich mehr als 10.000 Einwohner erforderlich machen, vertritt die Enquete-Kommission die Auffassung, dass diese Aufgaben in Front- und Backoffice-Tätigkeiten aufgeteilt werden sollten. Frontoffice sollten immer die gemeindlichen Verwaltungen mit ihren Außenstellen und mobilen Einheiten sein.

Empfehlungen für die Kreisebene

Auch auf der Ebene der Landkreise werden – angesichts von demografischem Wandel und damit einhergend sich verschlechternden finanziellen Rahmenbedingungen – Veränderungen gefordert. Um die kommunale Selbstverwaltung zu stärken, sollten Aufgaben aus der Landesverwaltung an die Landkreise übertragen werden. Auch Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben für die Gemeinden, die die Landkreise trotz Reduktion der hauptamtlichen Verwaltungen fortführen müssten, könnten, wenn auf der Kreisebene weniger Verwaltungen bestünden, am besten wahrgenommen werden.

Empfohlen wird die Reduzierung der Anzahl der bestehenden 14 Landkreise auf sieben bis höchstens zehn Landkreise. Dies bedeute nicht ein Weniger an Bürgernähe und Selbstverwaltung, so die Kommission. Zwar würden die Landkreise größer und Fahrtwege länger, aber selbst bei nur noch sieben Landkreisen sieht die Enquete-Kommission das rechtlich zulässige Höchstmaß noch nicht als überschritten an. Ein guter Bürgerservice bleibe erhalten. Auch die neuen Kreisverwaltungen werden Außenstellen fortzuführen haben.

Koalitionsvereinbarung 2014 bis 2019

In ihrer Koalitionsvereinbarung für die 6. Wahlperiode legten die SPD und DIE LINKEN im September 2014 fest, dass sie eine umfassende Verwaltungsstrukturreform für nötig halten, um eine leistungsfähige Selbstverwaltung auch in Orten mit Bevölkerungsrückgang aufrechtzuerhalten. Leistungen der Verwaltungen sollen deshalb nicht nur am Behördensitz, sondern auch in Servicestellen, über mobile Angebote und verstärkt über elektronische Dienste angeboten werden. Die Empfehlungen der Enquete-Kommission 5/2 „Kommunal- und Landesverwaltung – bürgernah, effektiv und zukunftsfest – Brandenburg 2020“ sind aus Sicht der Regierungsparteien dafür eine gute Grundlage.

Kreisebene

Die Kreisebene soll durch eine Kreisgebietsreform und die Einkreisung von kreisfreien Städten gestärkt werden. Dabei werden grundsätzlich höchstens zehn Kreisverwaltungen für ausreichend erachtet. Auf diese sollen weitere derzeit vom Land wahrgenommene Aufgaben zusätzlich übertragen werden. Außerdem wird ein voller finanzieller Ausgleich in Aussicht gestellt und gemeinsam mit den kommunalen Spitzenverbänden geprüft, ob es zur dauerhaften Gewährleistung des Kostenausgleichsprinzips (Art. 97 Abs. 3) eines gesonderten „Konnexitätsgesetzes“ bedarf.

Vor den zu treffenden Entscheidungen war ein inzwischen vorgestelltes Leitbild geplant, das neben den regionalen Besonderheiten in Brandenburg die Beachtung der Wahrung und Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung und die demokratische Teilhabe einbeziehen sollte.

Kreisfreie Städte

Den Oberzentren, das heißt den bisherigen kreisfreien Städten, soll die Zustimmung zu der Reform durch finanzielle Zugeständnisse wie eine Teilentschuldung, durch die Entlastung von bestimmten Aufgaben und durch eine stärkere finanzielle Beteiligung an ihren Ausgaben aus Landes- und Finanzausgleichsmitteln erleichtert werden. Sie sollen zudem die Möglichkeit erhalten, auch künftig diejenigen Kreis-Verwaltungsaufgaben in eigener Zuständigkeit wahrzunehmen, deren dezentrale Durchführung sinnvoll und prägend für das urbane Leben ist. Die kommunalaufsichtliche Anbindung der zukünftigen kreisangehörigen Städte soll geprüft werden.

Funktionalreform

Aus den Landesbehörden sollen weitere Aufgaben auf die Kommunen übertragen werden, um sie bürgernäher und wirtschaftlicher erfüllen zu können. Der Aufgabenkatalog der Enquete-Kommission soll dafür die Grundlage bilden.

Kommunalverfassungsreform

Eine erneute landesweite Gemeindegebietsreform soll es nach dem Willen der Koalition nicht geben. Ziel ist aber die Schaffung einer starken kommunalen Verwaltung für in der Regel 10.000 Einwohner. Die Koalition will deshalb freiwillige Zusammenschlüsse von Gemeinden und Ämtern fördern und hierfür die rechtlichen Rahmenbedingungen verbessern. In diesem Zusammenhang will sie das Modell des zur Amtsgemeinde weiterentwickelten Amtes in die Kommunalverfassung aufnehmen. Zudem sollen die rechtlichen Rahmenbedingungen dafür geschaffen werden, dass sich Gemeinden und Ämter für ihre Verwaltungsaufgaben eines leistungsfähigeren Amtes bedienen oder sie von einer anderen Gemeindeverwaltung dauerhaft erfüllen lassen können.

Durch eine Fortentwicklung der Kommunalverfassung soll sichergestellt werden, dass in den Gemeinden die bürgerschaftliche Mitwirkung gestärkt und die Identität der gewachsenen Gemeindeteile erhalten bleibt. Ortsteile sollen deshalb künftig mehr Freiräume bei der eigenverantwortlichen Entscheidung über ihre Angelegenheiten erhalten können. In Ortsteilen mit mehr als 3000 Einwohnerinnen und Einwohnern sollen künftig auch hauptamtliche Ortsvorsteher („Ortsbürgermeister“) wirken können.

Schließlich soll die Kommunalverfassung evaluiert werden. Die Altersgrenze für die Wählbarkeit von hauptamtlichen Bürgermeistern und Landräten soll angehoben werden.

Leitbildprozess

Am 17. Dezember 2014 forderte der Landtag mit einer Entschließung die Landesregierung auf, bis Mitte 2015 einen Leitbildentwurf mit Aussagen zu den Reformelementen vorzulegen.

Am 17. Februar 2015 befasste sich die Landesregierung mit dem Zeitplan der Reform. Seitdem wurden auf Grundlage der Vorschläge der Enquete-Kommission 5/2 für die Funktionalreform I (Land-Kreise) und Funktionalreform II (Kreise-Gemeindeebene) Gespräche zwischen den Ministerien geführt.

Vorstellung und Beschluss des Leitbildentwurfs

Am 19. Mai 2015 stellte Minister Karl-Heinz Schröter den Leitbildentwurf für die Reform im Rahmen einer Pressekonferenz vor. Dieser wurde den Kommunalen Spitzenverbänden ebenso wie den Gewerkschaften zur Stellungnahme vorgelegt und bildete die Grundlage für die regierungsinterne Abstimmung, die bis Mitte Juni abgeschlossen wurde. Am 22. Mai 2015 erläuterte der Innenminister den Hauptverwaltungsbeamten seinen Entwurf.

Im Leitbildentwurf wird ausgeführt, dass mit der Verwaltungsstrukturreform 2019 die öffentlichen Aufgabenträger in Brandenburg umgestaltet werden sollen. Beabsichtigt ist deshalb,

• die Handlungs- und Gestaltungsspielräume der kommunalen Aufgabenträger zu erweitern bzw. neu zu schaffen,
• die demokratische Teilhabe und Mitwirkung der Bürger zu erleichtern und dauerhaft abzusichern,
• die hauptamtlichen Verwaltungen auf kommunaler Ebene in die Lage zu versetzen, ihre Aufgaben noch wirksamer wahrzunehmen und
• auf künftige Herausforderungen flexibel, zielgerichtet und lösungsorientiert reagieren zu können.

Weiterhin ist vorgesehen, dass Landkreise und kreisfreie Städte in Brandenburg dauerhaft mindestens 175.000 Einwohner haben sollen und ihre Fläche 5.000 km² nicht überschreiten soll. In der Anlage des Entwurfs sind die Aufgaben genannt, die im Rahmen der Reform kommunalisiert werden sollen, u. a. die hoheitlichen und gemeinwohlorientierten Aufgaben der Landesforstverwaltung und die Aufgaben des Landes im Bereich Versorgungsverwaltung (z. B. Schwerbehindertenfeststellungsverfahren). Der Immissionsschutz soll ebenfalls kommunalisiert werden, wobei die Zuständigkeit für industrielle Anlagen auf der Landesebene verbleiben soll.

Am 16. Juni 2015 stimmte die brandenburgische Landesregierung dem Entwurf des Leitbildes für die Verwaltungsstrukturreform 2019 zu. Er wurde anschließend dem brandenburgischen Landtag zugeleitet.

Öffentlicher Dialog von Mitte 2015 bis Mitte 2016

Mit der Vorstellung des Leitbildentwurfs durch den Innenminister am 22. Mai 2015 hat der öffentliche Dialog über diesen Entwurf begonnen. Diesen Dialog hatten die Regierungsparteien bereits in ihrer Koalitionsvereinbarung vorgesehen.

Die Federführung für den Dialog liegt beim Innenminister, der von Ende August bis Mitte Oktober 2015 in jedem Landkreis und in jeder kreisfreien Stadt eine öffentliche Leitbildkonferenz durchführte. Diesen 18 Leitbildkonferenzen folgte im Januar 2016 ein Reformkongress, in dem über den Zwischenstand der bis dahin vorliegenden Stellungnahmen und Anmerkungen diskutiert wurde. Anschließend fanden fünf Regionalkonferenzen statt. In jeder Planungsregion in Brandenburg wurde eine Konferenz durchgeführt. Der ursprünglich für April 2016 geplante zweite Reformkongress fand nicht statt.

Auf den Leitbildkonferenzen stellte Innenminister Karl-Heinz Schröter zusammen mit weiteren Vertretern des Landes und der Verwaltungswissenschaft die Grundzüge der geplanten Reform vor. Anschließend bestand die Gelegenheit für Fragen. Die folgenden Diskussionen verliefen sehr kontrovers. Kritische Äußerungen überwogen eindeutig. Nur wenige Teilnehmerinnen und Teilnehmer an den Leitbildkonferenzen sahen ebenfalls den von der Landesregierung angeführten Reformbedarf. Die Reforminhalte wurden überwiegend abgelehnt.

Anhörungen im Landtag

Bereits während der Leitbildkonferenzen führte der Ausschuss für Inneres und Kommunales (AIK) Anhörungen zum Leitbildentwurf durch. Zunächst konzentrierten sich diese Anhörung auf die Aufgabenübertragungen, die die Landesregierung vorschlägt. Zu diesen Anhörungen wurden die jeweils zuständigen Fachausschüsse mit hinzugezogen.

Am 2. und 3. Juni fand im AIK die Anhörung der Landrätinnen und der Landräte und einer größeren Zahl von Bürgermeisterinnen und Bürgermeister sowie Amtsdirektorinnen und Amtsdirektoren zu den möglichen Strukturveränderungen vor. Auch die Geschäftsführer der kommunalen Spitzenverbände gaben Stellungnahmen ab.

Auch in den Anhörungen im Landtag zeigte sich, dass einerseits bezweifelt wird, ob der Reformbedarf in dem Umfang fortbestehe, wie ihn die Landesregierung sieht. Andererseits sahen die Kommunalvertreterin und -vertreter die geplanten Eckpunkte der Reform sehr kritisch.

Stabsstelle Verwaltungsstrukturreform

Im Ministerium des Innern und für Kommunales wurde mit Wirkung zum 1. März 2015 eine Stabsstelle Verwaltungsstrukturreform beim Staatssekretär eingerichtet. Ihr soll die Koordinierung des Gesamtprozesses obliegen.

Vorschlag der Landesregierung

Kreisgrenzen nach Neugliederungsvorschlag der Landesregierung vom Jahr 2016

Am 6. Oktober 2016 legte die Landesregierung einen Vorschlag für den Zuschnitt der neuen Landkreise vor. Der Landtag möchte im 2. Quartal 2017 über den Vorschlag entscheiden, der im Sommer 2019, passend zum Termin der Kommunalwahl, in Kraft treten soll.

Neuer Landkreis	Bisherige(r) Landkreis(e)	Einwohner Ende 2015	Einwohner Schätzung 2030	Fläche km²
Potsdam, kreisfreie Stadt	Potsdam, kreisfreie Stadt	167.745	184.900	188,25
Havelland	Havelland, Brandenburg an der Havel, kreisfreie Stadt und Amt Beetzsee (Potsdam-Mittelmark)	237.141	226.300	2160,72
noch kein Name vorgeschlagen	Elbe-Elster, Oberspreewald-Lausitz, Spree-Neiße und Cottbus, kreisfreie Stadt	434.445	377.900	4945,23
Märkisch-Oderland	Märkisch-Oderland (unverändert)	190.714	179.400	2158,65
Oberhavel	Oberhavel (unverändert)	207.524	198.500	1808,20
Oder-Spree	Oder-Spree und Frankfurt (Oder), kreisfreie Stadt	240.489	212.500	2402,60
Potsdam-Mittelmark	Potsdam-Mittelmark ohne das Amt Beetzsee	202.769	197.200	2388,18
noch kein Name vorgeschlagen	Ostprignitz-Ruppin und Prignitz	176.683	152.800	4665,15
noch kein Name vorgeschlagen	Teltow-Fläming und Dahme-Spreewald	328.081	315.100	4378,68
noch kein Name vorgeschlagen	Barnim und Uckermark	298.425	269.300	5156,60

Siehe auch

• Kreisreform Brandenburg 1993
• Gemeindereform Brandenburg 2003

Literatur

• Land Brandenburg, Ministerium des Innern und für Kommunals: Entwurf des Leitbildes für die Verwaltungsstrukturreform 2019, Stand 2015. Online verfügbar, PDF-Datei, 1,3MB

Weblinks

• Internetauftritt der Landesregierung zur Verwaltungsreform