öffentliches Unternehmen

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Ein öffentliches Unternehmen ist

  • ein Unternehmen der öffentlichen Hand,
  • ein Unternehmen, das einen öffentlichen Zweck verfolgt,
  • ein Unternehmen, an deren Nennkapital die öffentliche Hand mit mehr als 50 % beteiligt ist,
  • ein Unternehmen, auf das „die öffentliche Hand aufgrund Eigentums, finanzieller Beteiligung, Satzung oder sonstiger Bestimmungen, die die Tätigkeit des Unternehmens regeln, unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausüben kann.

Ein öffentliches Unternehmen ist von seiner Trägerkörperschaft organisatorisch, rechtlich und wirtschaftlich getrennt, um ein genau abgegrenztes Aufgabengebiet wahrzunehmen. Öffentliche Unternehmen dienen der Daseinsvorsorge, Wirtschaftsförderung oder Regionalförderung im Auftrag ihrer Trägerkörperschaften.

Öffentlichkeit[Bearbeiten]

Das Attribut „öffentlich“ zielt entweder auf die Trägerschaft durch juristische Personen des öffentlichen Rechts ab, die an einem privatrechtlich organisierten Unternehmen mehrheitlich beteiligt sind, oder auf den Betriebszweck. Öffentlich ist ein Unternehmen dann, wenn es für die Allgemeinheit tätig wird, also der Öffentlichkeit dient und einen öffentlichen Zweck verfolgt.

Unternehmen[Bearbeiten]

Wer sich im geschäftlichen Verkehr, also wirtschaftlich betätigt, ist als Unternehmen anzusehen. Im weiteren Sinne gehören alle bundes- und landesunmittelbaren Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie die mehrheitlich von einem öffentlich-rechtlichen Träger gehaltenen privatrechtlich organisierten Unternehmen zum Sektor der öffentlichen Unternehmen. Zu den öffentlichen Unternehmen gehören gemäß § 2 Abs. 3 Finanzstatistikgesetz alle Unternehmen, an deren Nennkapital die öffentliche Hand mit mehr als 50 % beteiligt ist. Im engeren Sinne ist der Begriff des öffentlichen Unternehmens auf privatrechtlich organisierte Unternehmen mit überwiegend öffentlich-rechtlicher Beteiligung eingeschränkt.

Nach Art. 2 Abs. 1 der Transparenzrichtlinie ist ein öffentliches Unternehmen „jedes Unternehmen, auf das die öffentliche Hand aufgrund Eigentums, finanzieller Beteiligung, Satzung oder sonstiger Bestimmungen, die die Tätigkeit des Unternehmens regeln, unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluß ausüben kann“.

Grenzen[Bearbeiten]

Rein erwerbswirtschaftlich-fiskalische Unternehmen sind den Gemeinden untersagt, wenn kein Bezug zu ihren öffentlichen Aufgaben besteht.[1] Mit dem „öffentlichen Zweck“ ist zudem ein Unternehmen nicht vereinbar, dessen ausschließlicher oder vorrangiger Zweck Gewinne sind.[2] Danach müssen öffentliche Unternehmen auch Zwecke der Daseinsvorsorge erfüllen und dürfen nicht vorrangig auf Gewinnerzielung ausgerichtet sein. Die Gewinnerzielung muss dem öffentlichen Zweck untergeordnet sein; sie ist ausdrücklich erlaubt, um dem kommunalen Haushalt Einnahmen zuzuführen. So geht § 109 Abs. 2 GemO NRW davon aus, dass der Jahresgewinn eines kommunalen Unternehmens mindestens eine marktübliche Kapitalverzinsung erbringt. Die Beteiligung einer Trägerkörperschaft an einem privatrechtlich organisierten Unternehmen darf nur an Rechtsformen stattfinden, bei denen eine Haftungsbegrenzung möglich ist (§ 108 Abs. 1 Nr. 3 GemO NRW; also GmbH oder AG). In Art. 86 Abs. 1 AEUV ist auch ein Beihilfeverbot für öffentliche Unternehmen statuiert, ohne dass sie hier näher definiert sind. Sie werden durch diese Vorschrift beihilferechtlich ihren Trägerkörperschaften gleichgestellt. Danach dürfen öffentlichen Unternehmen gegenüber keine dem Vertrag oder insbesondere dessen Art. 12 AEUV und Art. 81 bis Art. 89 AEUV widersprechende Maßnahmen getroffen oder beibehalten werden.

Abhängigkeiten[Bearbeiten]

Öffentliches Unternehmen ist ein Oberbegriff für Unternehmen der öffentlichen Hand. Deshalb will Art. 3 der Transparenzrichtlinie dafür sorgen, dass die Offenlegung der finanziellen Beziehungen zwischen der öffentlichen Hand und den öffentlichen Unternehmen gewährleistet ist. Insbesondere betrifft dies

  • den Ausgleich von Betriebsverlusten,
  • Kapitaleinlagen oder Kapitalausstattungen,
  • nicht rückzahlbare Zuschüsse oder Darlehen zu Vorzugsbedingungen,
  • die Gewährung von finanziellen Vergünstigungen durch Verzicht auf Gewinne oder Nichteinziehung von Schuldforderungen,
  • den Verzicht auf eine normale Verzinsung der eingesetzten öffentlichen Mittel,
  • den Ausgleich von durch die öffentliche Hand auferlegten Belastungen.

Da die wirtschaftliche Betätigung der Trägerkörperschaften von einem Gemeinwohlzweck beherrscht sein muss, hat die Aufgabenverantwortung bei der Trägerkörperschaft zu verbleiben. Diese muss unabhängig davon, welche Rechtsform gewählt wurde, sich einen angemessen Einfluss auf die Tätigkeit des Unternehmens sichern. Diese so genannte Ingerenzpflicht ergibt sich auch aus dem Demokratieprinzip, denn schließlich arbeiten öffentliche Unternehmen mit öffentlichen Geldern, über deren Verwendung der Steuerzahler mittels seiner demokratisch legitimierten Entscheidungsträger Rechenschaft verlangen und Einfluss ausüben können muss. Hier ergeben sich nicht selten Problembereiche, wenn als Rechtsform eine privatrechtliche GmbH/AG gewählt wurde und auch private Anteilseigner beteiligt werden. Der auf den öffentlichen Zweck ausgerichtete Gesellschaftszweck muss jedenfalls im Gesellschaftsvertrag genannt werden. Dazu dient das kommunale Beteiligungsmanagement.

Wirtschaftlichkeit[Bearbeiten]

Nach § 7 BHO und § 6 Abs. 1 HGrG und den gleichlautenden Bestimmungen der LHO sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. Das gilt zunächst nur für die Trägerkörperschaften und deren AöR/KöR. Danach sind für alle finanzwirksamen Maßnahmen angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen; hierzu besteht bundesweit eine besondere Arbeitsanleitung.[3]

Konrad Mellerowicz hatte bereits 1956 erkannt, dass das entscheidende Problem beim öffentlichen Betrieb darin liege, „ihn zur größten Wirtschaftlichkeit zu führen, weil die Monopoleigenschaft und der fehlende Zwang zur Vollkostendeckung nicht gerade in Richtung der Wirtschaftlichkeit liegen“.[4] Auch wenn öffentliche Betriebe und Verwaltungen nicht nach dem Gewinnprinzip arbeiten, müssten sie doch wirtschaftlich handeln. Wirtschaftlich heißt, dass das Verhältnis aus dem Ergebnis der Tätigkeit und dem dafür erforderlichen Aufwand möglichst günstig sein soll.[5]

Einerseits gibt es öffentliche Unternehmen, die gewinnbringend sein können, andererseits gibt es öffentliche Unternehmen, die nicht einmal kostendeckend geführt werden können. Diese Unterscheidung hängt unter anderem vom Aufgabenbereich öffentlicher Unternehmen ab. Bei den kommunalen Elektrizitätsversorgern etwa könnte mit einer gewissen Wirtschaftlichkeit gerechnet werden, aber kaum bei Kulturunternehmen. Von den letzteren wird eher erwartet, dass sie nach Möglichkeit ohne größere Verluste arbeiten.[6] Der Untersuchung von etwa 9000 öffentlichen Unternehmen lagen die Jahresabschlüsse aus den Jahren 1998 bis 2006 zugrunde, aus denen betriebswirtschaftliche Kennzahlen entwickelt und mit denen der privaten Unternehmen verglichen wurden.[7] Zuweisungen der öffentlichen Träger wurden aus den Gesamterträgen eliminiert, so dass die verbleibenden Erträge als „autonome Erträge“ in die Analyse eingeflossen sind.[8] Ein höherer Anteil der autonomen Erträge könne als positiver Indikator der Unternehmensertragslage gewertet werden. Dagegen deute ein hoher Anteil an Zuweisungen der öffentlichen Hand darauf hin, dass das Unternehmen aufgrund seiner Ertragsschwäche auf die Hilfe der öffentlichen Hand angewiesen sei. Daher könne man aufgrund des Volumens an öffentlichen Zuweisungen Rückschlüsse auf die eigentliche Ertragskraft der Unternehmen ziehen.[9] Die Zuweisungen stellen gewissermaßen die Abgeltung für die politisch determinierten Preise im öffentlichen Bereich dar.[10]

Im Analysezeitraum zwischen 1999 und 2006 konnte die zitierte Untersuchung bei privaten Unternehmen zwischen 2001 und 2003 eine konjunkturelle Schwächephase durch Rückgang des operativen Ergebnisses und Zunahme außerordentlicher Ergebniseffekte beobachten,[11] während bei öffentlichen Unternehmen kaum Gesetzmäßigkeiten zu erkennen waren.[12] Da deren Erträge aus der ordentlichen Geschäftstätigkeit zum größten Teil durch das Finanzergebnis kompensiert wurden, kann auf einen starken Ergebniseinfluss der öffentlichen Hand geschlossen werden. Bei den autonomen Erträgen zeigt sich, dass diese tendenziell gesunken waren und 2006 lediglich noch 92 % aller Erträge ausmachten; entsprechend gestiegen war der Anteil der Zuweisungen.[13] Im Vergleich zeigt sich, dass die Spanne zwischen dem mittleren Umsatz und mittleren Aufwand bei privaten Unternehmen größer war als bei öffentlichen Unternehmen. Während die Spanne zwischen Umsatz und Aufwand im privaten Bereich konstant blieb, wurde sie außerdem in öffentlichen Unternehmen vom Jahr zu Jahr eher kleiner.[14] Die Zinslastintensität öffentlicher Unternehmen liegt im Vergleich zu den Privaten auf einem höheren Niveau, was offensichtlich nicht nur mit deren höherer Verschuldung, sondern auch mit ihrer Umsatzschwäche verbunden ist.[15]

Rentabilität[Bearbeiten]

Während die Umsatzrentabilität bei öffentlichen Unternehmen im Zeitraum 1999-2006 im Durchschnitt bei 0,81 % lag, erreichte sie bei privaten Unternehmen im Vergleichszeitraum 3,16 %. Die betriebswirtschaftliche Effizienz öffentlicher Unternehmen - gemessen an der Gesamtkapitalrentabilität - war im Mittel deutlich geringer als die privater Unternehmen. Dieses Ergebnis bestätige auch den Gedanken, dass die wirtschaftliche Effizienz öffentlicher Unternehmen zwar mit Rentabilitätskennzahlen gemessen werden könne, aber wegen der Besonderheiten des öffentlichen Sektors vorsichtig interpretiert werden müsse.[16] Insgesamt führe die Ertragsanalyse (sowohl bei der struktur- und betragsmäßigen Betrachtung des Unternehmensergebnisses als auch bei der Rentabilitätsanalyse) öffentlicher Unternehmen zu dem Ergebnis, dass generell kraft der Eigentümlichkeit öffentlicher Unternehmen[17] kaum Potenzial für ihre Effizienzsteigerung im betriebswirtschaftlichen Sinne zu entdecken sei.[18] Die Analyse der Ertragslage unterstreiche die enge Verflechtung zwischen öffentlichen Unternehmen und öffentlichen Haushalten.[19]

Steuerrecht[Bearbeiten]

Öffentliche Unternehmen unterliegen der Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer, wenn sie als Betrieb gewerblicher Art (BgA) zu qualifizieren sind.

Insolvenzrecht[Bearbeiten]

Die Trägerkörperschaften sind nicht insolvenzfähig (§ 12InsO). Sie sind auch gesetzlich nicht verpflichtet, ihre in privater Rechtsform betriebenen Unternehmen vor einer Insolvenz zu bewahren.[20] Aus einer 100 %igen Beteiligung einer Trägerkörperschaft an einem privatrechtlich organisierten Unternehmen alleine kann deshalb nicht gefolgert werden, dass die Trägerkörperschaft unter allen Umständen das Unternehmen vor der Insolvenz bewahren wird. Da nur haftungsbegrenzende Rechtsformen gewählt werden dürfen, wird die Insolvenzgefahr zusätzlich erhöht.

Beispiele in Deutschland[Bearbeiten]

Die Gemeinden in Deutschland haben die Aufgaben der Grundversorgung in öffentlich-rechtlicher oder in privatrechtlicher Form organisiert:

Liste von Stadt- und Gemeindewerken

Beispiele in der Schweiz[Bearbeiten]

Beispiele in Frankreich[Bearbeiten]

In Frankreich gibt es traditionell einen großen öffentlichen Sektor (secteur publique) mit vielen öffentlichen Unternehmen (entreprise publique). Man kann unterscheiden

  • établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) (unterliegen öffentlichem Recht)[21]
  • sociétés nationales in privatrechtlicher Form (zum Beispiel Aktiengesellschaft: "S.A." = Société anonyme), deren Kapital ausschließlich dem Staat gehört. Bekannte Beispiele:
  • sociétés d’économie mixte: Unternehmen, in die der Staat oder/und Gebietskörperschaften investieren, aber in denen sie weniger als die Hälfte des Kapitals besitzen (Art. L. 1522-1 CGCT).[22]

State-Owned Enterprises[Bearbeiten]

State-Owned Enterprise, auch als Government-Owned Corporation (GOC) (staatseigene Kapitalgesellschaft) bekannt, ist eine juristische Person, die in der Regel mit dem Ziel gegründet wird, zu Marktbedingungen in Konkurrenz zu privaten Unternehmen zu treten und Gewinne zu erwirtschaften. Obwohl derartige Unternehmen kommerziell wirtschaften, unterliegen sie den Regierungszielen und können als politisches Instrument eingesetzt werden. Die Merkmale und Regeln, unter denen State-Owned Enterprises operieren, sind von Land zu Land unterschiedlich. State-Owned Enterprises dürfen nicht mit Unternehmen verwechselt werden, an denen der Staat zwar beteiligt ist und auch Einfluss ausüben kann, aber lediglich Minderheitsanteile besitzt.

Weltweit befinden sich meist die Exportkreditversicherungen im Staatsbesitz. Das ist der Fall bei der Schweizerischen Exportrisikoversicherung SERV, der US-amerikanischen Eximbank oder der italienischen Istituto per i Servizi Assicurativi del Credito all'Esportazione (SACE) S.p.A. Die deutsche Euler Hermes und die französische Coface S. A. sind hingegen Teil privatwirtschaftlicher Konzerne und wickeln die Exportkreditversicherung als Mandateure für den Staat ab.

In den USA ist auf Ebene der Bundesstaaten und der Kommunen („municipalities“) die Organisationsform der „component units“ sehr weit verbreitet. In sie sind bestimmte Teilbereiche der kommunalen Aufgaben organisatorisch ausgegliedert. Dazu gehören insbesondere Trinkwasser-, Abwasser- oder Stromversorgung. Für sie ist die Trägerkörperschaft kraft Gesetzes finanziell haftbar („financially accountable“), sie werden im Jahresabschluss ihrer Trägerkörperschaft konsolidiert.

Siehe auch[Bearbeiten]

Literatur[Bearbeiten]

  • Felix Böllmann: Formalprivatisierung kommunaler Aufgabenerfüllung und Transformation – Rechtsökonomische Analyse am Beispiel Russlands und Ostdeutschlands. Leipziger Universitätsverlag, Leipzig 2007, ISBN 978-3-86583-169-9.
  • Helmut Brede: Grundzüge der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre. 2. Auflage. Verlag Oldenbourg, München 2005, ISBN 3-486-57731-X.
  • Ulrich Cronauge: Kommunale Unternehmen. 4. Auflage. Berlin 2003, ISBN 3-503-06054-5.
  • Volker Emmerich: Das Wirtschaftsrecht der öffentlichen Unternehmen. Gehlen, Bad Homburg v.d.H. u. a. 1969.
  • Werner Hoppe, Michael Uechtritz (Hrsg.): Handbuch Kommunale Unternehmen. 2. Auflage. Verlag Dr. Otto Schmidt, Köln 2007, ISBN 978-3-504-40090-3.
  • Jürgen Löwe: Öffentliche Unternehmen in der Marktwirtschaft? Ein Beitrag zur Neubestimmung des Verhältnisses von Wirtschaft und Politik. In: Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen. (ZögU), Jg. 2001, Bd. 24, H. 4, S. 413 ff.
  • Thomas Mann: Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld von öffentlichem Auftrag und Wettbewerb. In: Juristenzeitung. (JZ) Jg. 2002, S. 819 ff.
  • Günter Püttner: Die öffentlichen Unternehmen: ein Handbuch zu Verfassungs- und Rechtsfragen der öffentlichen Wirtschaft. 2. Auflage. Boorberg, Stuttgart u. a. 1985, ISBN 3-415-01125-9.
  • Norbert Wimmer, Thomas Müller: Wirtschaftsrecht. International – Europäisch – National. 1. Auflage. Springer, Wien / New York 2007, ISBN 978-3-211-34037-0.

Weblinks[Bearbeiten]

Einzelnachweise und Anmerkungen[Bearbeiten]

  1. BVerfGE 61, 82, 106
  2. BVerfGE 61, 82, 107
  3. BMF-Rundschreiben vom 12. Januar 2011 (PDF; 392 kB)
  4. Konrad Mellerwowicz, Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, Band 1, 1956, S. 64
  5. Helmut Geyer, Praxiswissen BWL, 2007, S. 117
  6. Universität Potsdam (Irina Dietrich), Öffentliche Unternehmen in Deutschland - Eine Analyse von Mikrodaten der amtlichen Statistik, 2012, S. 251
  7. Irina Dietrich, a.a.O., S. 203 ff.
  8. Irina Dietrich, a.a.O., S. 210
  9. Irina Dietrich, a.a.O., S. 210
  10. Britta Caspari, Der Jahresabschluss öffentlicher Unternehmungen. Grundfragen und ausgewählte Einzelprobleme seiner inhaltlichen Ausgestaltung, 1995, S. 216
  11. Irina Dietrich, a.a.O., S. 223
  12. Irina Dietrich, a.a.O., S. 225
  13. Irina Dietrich, a.a.O., S. 227
  14. Irina Dietrich, a.a.O., S. 230
  15. Irina Dietrich, a.a.O., S. 236
  16. Irina Dietrich, a.a.O., S. 242
  17. wie öffentlicher Auftrag, starker Einfluss der öffentlichen Haushalte auf das Unternehmensgeschehen, Nichtveräußerbarkeit des öffentlichen Vermögens
  18. Irina Dietrich, a.a.O., S. 244
  19. Irina Dietrich, a.a.O., S. 245
  20. Deutscher Bundestag, Drucksache 15/5095, 15. Wahlperiode, 15. März 2005, „Stellungnahme der Bundesregierung im Rahmen einer Kleinen Anfrage“, S. 5. (PDF; 225 kB)
  21. Établissement public à caractère industriel et commercial in der französischsprachigen Wikipedia
  22. Sociétés d’économie mixte de Paris in der französischsprachigen Wikipedia
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