Europäische Menschenrechtskonvention

Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
Kurztitel:	Europäische Menschenrechtskonvention (nicht amtl.)
Titel (engl.):	Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms
Abkürzung:	EMRK (nicht amtl.)
Datum:	4. Nov. 1950
Inkrafttreten:	Deutschland: 3. Sep. 1953 (BGBl. 1954 II S. 14) Schweiz: AS 1974 2151
Fundstelle:	Deutschland: BGBl. 1952 II S. 685, ber. 953, Neubek.: BGBl. 2002 II S. 1054, 1055 Österreich: BGBl. Nr. 210/1958 (Verfassungsrang: BGBl. Nr. 59/1964) Schweiz: SR 0.101
Vertragstyp:	multinational
Rechtsmaterie:	Menschenrechte
Unterzeichnung:	46 (11. Jan. 2023)
Ratifikation:	46 (11. Jan. 2023)
Deutschland:	Ratifikation 5. Dez. 1952
Liechtenstein:	Ratifikation 8. Sep. 1982
Österreich:	Ratifikation 3. Sep. 1958
Schweiz:	Ratifikation 28. Nov. 1974
Bitte beachte den Hinweis zur geltenden Vertragsfassung.

Unterzeichner der EMRK (Stand März 2022)

Die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten ist ein völkerrechtlicher Vertrag zwischen den Mitgliedern des Europarats, der einen Katalog von Grundrechten und Menschenrechten (Konvention Nr. 005 des Europarats) enthält. Über seine Einhaltung wacht der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg. Alle 46 Mitgliedsstaaten des Europarates, einschließlich der 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union, sind Vertragsstaaten der Europäischen Menschenrechtskonvention.

Inkrafttreten und Ratifikation der Konvention

Die Konvention mit der SEV-Nr. 003 wurde im Rahmen des Europarats ausgearbeitet, am 4. November 1950 in Rom unterzeichnet und trat am 3. September 1953 allgemein in Kraft. Völkerrechtlich verbindlich ist allein ihre englische und französische Sprachfassung, nicht hingegen die zwischen Deutschland, Österreich, Liechtenstein und der Schweiz vereinbarte gemeinsame deutschsprachige Fassung.

Als so genannte geschlossene Konvention kann sie nur von Mitgliedern des Europarats – sowie von der Europäischen Union – unterzeichnet werden. Die Bereitschaft zur Unterzeichnung und Ratifikation der EMRK hat sich im Laufe der Zeit zu einer festen Beitrittsbedingung für Staaten entwickelt, die dem Europarat angehören möchten. Daher haben alle Mitgliedsstaaten des Europarats die Konvention unterzeichnet und ihr innerstaatliche Geltung verschafft.

Struktur und Inhalt der Konvention

Gliederung

Die Konvention ist in drei Abschnitte gegliedert, die wiederum in Artikel untergliedert sind.

Der I. Abschnitt „Rechte und Freiheiten“ (Art. 2–18) enthält die einzelnen, durch die Konvention geschützten Menschenrechte. Darunter befinden sich grundsätzlich die klassischen Freiheitsrechte, sie wurden aber nicht nach theoretischen Gesichtspunkten, sondern nach praktischen Überlegungen gewählt. Dies spiegelt auch die Tatsache wider, dass neben den klassischen Freiheitsrechten auch teilweise wirtschaftliche, kulturelle und politische Rechte in der Konvention bzw. in den sie ergänzenden Protokollen ihren Niederschlag gefunden haben. Andererseits fehlen aber auch Freiheitsrechte, wie z. B. die Berufsfreiheit, die in den Verfassungen vieler europäischer Staaten verbürgt ist.

Der II. Abschnitt „Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte“ (Art. 19–51), enthält die Regelungen über die Zusammensetzung und Befugnisse des Gerichtshofs.

Der III. Abschnitt enthält „Verschiedene Bestimmungen“ (Art. 52–59). Nach Art. 53 ist die Konvention nicht so auszulegen, als beschränke oder beeinträchtige sie Menschenrechte und Grundfreiheiten, die in den Gesetzen einer der Vertragsparteien oder in einer anderen Übereinkunft, deren Vertragspartei sie ist, anerkannt werden. Die EMRK gibt damit lediglich einen Mindeststandard des Menschenrechtsschutzes vor, der von Vertragsstaaten erweitert werden darf.

Rechte und Freiheiten

Artikel 1 – Verpflichtung zur Achtung der Menschenrechte

Art. 1 verpflichtet alle Vertragsstaaten der Konvention, den ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Personen die in Abschnitt I der Konvention gewährten Rechte und Freiheiten zu gewähren. Die Verantwortung des jeweiligen Staates ist demnach nicht auf sein Staatsgebiet beschränkt. Des Weiteren kommt es grundsätzlich nicht darauf an, ob die betreffende Person Staatsangehöriger des betreffenden Staates ist oder nicht. Die Verpflichtung nach Artikel 1 richtet sich an alle staatlichen Institutionen, also neben der Exekutive auch an die Gesetzgebung und die Rechtsprechung.

Artikel 2 – Recht auf Leben

Art. 2 sichert das Recht jedes Menschen auf Leben und verbietet die absichtliche Tötung. Zwar erlaubt er die Vollstreckung einer gerichtlichen Todesstrafe, durch das 6. bzw. 13. Protokoll zur EMRK hat diese Einschränkung aber kaum noch Bedeutung. Unter bestimmten Bedingungen (z. B. bei Nothilfe, Festnahmen oder der rechtmäßigen Niederschlagung eines Aufstands) ist jedoch nach Art. 2 Abs. 2 auch eine tödliche Gewaltanwendung erlaubt.

Nach der Rechtsprechung des EGMR verpflichtet Art. 2 den Staat, wirksame amtliche Ermittlungen anzustellen, wenn ein Mensch durch Gewalteinwirkung insbesondere durch Vertreter des Staates oder auch sonst zu Tode gekommen ist.

Artikel 3 – Verbot der Folter

Art. 3 enthält eines der Kerngrundrechte der Konvention. Nach dieser Vorschrift darf niemand der Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung unterworfen werden. Die Verbote nach Art. 3 sind nach Art. 15 der Konvention notstandsfest. Das bedeutet, selbst im Falle einer Bedrohung für das Leben der Nation durch einen Krieg oder einen anderen öffentlichen Notstand gilt das Verbot.

Artikel 4 – Verbot der Sklaverei und der Zwangsarbeit

Art. 4 verbietet es, eine Person in Sklaverei oder Leibeigenschaft zu halten (Abs. 1). Weiterhin verbietet dieser Artikel Zwangs- oder Pflichtarbeit (Abs. 2). Nicht als Zwangs- oder Pflichtarbeit nach diesem Artikel zählen allerdings z. B. Arbeitspflichten im Strafvollzug, im Wehr- und Wehrersatzdienst oder bei Katastrophenfällen.

Artikel 5 – Recht auf Freiheit und Sicherheit

Art. 5 gewährleistet das Recht auf Freiheit und Sicherheit. Er enthält in Abs. 1 einen abschließenden Katalog von Umständen, unter denen einer Person auf gesetzlicher Grundlage die Freiheit entzogen werden darf (z. B. nach Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe, in Fällen der vorläufigen Festnahme bzw. bei psychisch Kranken, Rauschgiftsüchtigen oder auch Landstreichern). In den Absätzen 2–5 dieses Artikels sind die entsprechenden Rechte solcher Personen geregelt. Hierzu gehören die Information festgenommener Personen über die Gründe für die Festnahme und die Beschuldigungen und das Recht, unverzüglich einem Richter vorgeführt zu werden. Weiterhin gehört hierzu das Recht, die Freiheitsentziehung durch einen Richter prüfen zu lassen und das Recht auf Schadensersatz bei unrechtmäßigen Freiheitsentziehungen.

Artikel 6 – Recht auf ein faires Verfahren

→ Hauptartikel: Recht auf ein faires Verfahren

Art. 6 enthält das Recht auf ein faires Verfahren und ist das für die Rechtsprechung des EGMR bedeutsamste Grundrecht. Die übergroße Zahl der Verfahren vor dem Gerichtshof betrifft dieses Recht. Art. 6 Abs. 1 EMRK enthält in bestimmten dort genannten Fällen unter anderem den Anspruch auf eine öffentliche und damit mündliche Gerichtsverhandlung. Diese ist zumindest zu irgendeinem Zeitpunkt im Laufe des Gerichtsverfahrens durchzuführen. Umfasst das Gerichtsverfahren nur eine einzige Instanz, ist die mündliche öffentliche Verhandlung also in dieser Instanz durchzuführen. Art. 6 EMRK gewährleistet außerdem den Grundsatz der Waffengleichheit, einen Anspruch auf rechtliches Gehör, das Recht auf Begründung von Entscheidungen sowie das Recht auf Akteneinsicht. Außerdem verlangt Art. 6 EMRK einen individuellen Zugang zu staatlichen Gerichtsverfahren, unabhängig von der persönlichen finanziellen Leistungsfähigkeit.

Die mündliche Verhandlung ist vor einem unabhängigen und unparteiischen, auf einem Gesetz beruhenden Gericht durchzuführen. Das setzt die funktionelle (im Gegensatz zur organisatorischen oder institutionellen) Unabhängigkeit von Staatsanwalt und Richter voraus (Anklagegrundsatz). Weiterhin verlangt er, dass Gerichtsverfahren innerhalb angemessener Fristen abgeschlossen werden. Abs. 2 dieses Artikels enthält das Recht auf die Unschuldsvermutung. Das bedeutet, dass jede angeklagte Person so lange als unschuldig zu gelten hat, bis ihre Schuld auf einem gesetzlichen Weg bewiesen ist. In Abs. 3 sind verschiedene Einzelrechte der angeklagten Personen verbürgt, u. a. das Recht auf Information über die Beschuldigung, das Recht auf Verteidigung, das Konfrontationsrecht und das Recht auf einen Dolmetscher.

Artikel 7 – Keine Strafe ohne Gesetz

Art. 7 Abs. 1 enthält den Grundsatz nullum crimen, nulla poena sine lege und verlangt, dass nur das Gesetz einen Straftatbestand vorsehen und eine Strafe androhen darf. Dabei hat die Straftat klar umrissen zu sein. Aus dem in Art. 7 EMRK statuierten strafrechtlichen Gesetzlichkeitsprinzip lassen sich drei spezifische Gewährleistungen unterscheiden: das Bestimmtheitsgebot (lex certa) einschließlich der Vorhersehbarkeit und Zugänglichkeit, das Verbot ausdehnender – analoger – Auslegung (lex stricta) und das Rückwirkungsverbot (lex praevia) einschließlich des Verbots rückwirkender Strafverschärfung. Er verbietet es, jemanden zu bestrafen, wenn die Handlung oder Unterlassung zum Zeitpunkt ihrer Begehung nicht strafbar war. Auch eine rückwirkende Verschärfung der Strafe untersagt diese Vorschrift.

Artikel 8 – Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens

→ Hauptartikel: Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens

Unter Art. 8 lassen sich der Schutz von vier Rechten – das Privat- und Familienleben, das Recht auf Wohnung und der Schutz der Korrespondenz – zusammenfassen. Der Schutz des Privatlebens umfasst mehrere Teilaspekte, wobei die Autonomie des Menschen und ein Recht auf Selbstbestimmung im Zentrum der Garantie stehen. Geschützt werden ein Recht auf Identität und Entwicklung der Person, die Möglichkeit, Beziehungen zu anderen Menschen aufzunehmen sowie auch berufliche Aktivitäten. Nicht nur der Name, die geschlechtliche Ausrichtung, das Sexualleben und die Identifizierung mit dem Geschlecht, sondern auch die körperliche Integrität und die geistige Gesundheit sind in diesem Zusammenhang wesentliche Elemente. Art. 8 EMRK schützt die Integrität der familiären Beziehungen, die Privatheit und erstreckt sich auch auf die Entscheidung darüber, wie man im öffentlichen Raum auftreten will (Schutz des guten Rufs und der Ehre, Recht auf einen Namen, Recht am eigenen Bild) sowie auf einzelne Aspekte der äußeren Lebensführung (Wahl der Kleidung, mit Einschränkungen; Berufstätigkeit). Unter Art. 8 EMRK wird auch das Familienleben (bestehende Familie) geschützt und verleiht das Recht, die familiäre Beziehung ungestört und ohne ungerechtfertigte, insbesondere willkürliche Eingriffe führen zu können. Im Weiteren schützt Art. 8 EMRK das Recht auf Wohnung. Schließlich gewährt er den Schutz der Korrespondenz (Brief- und Telekommunikationsgeheimnis).

Artikel 9 – Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit

Art. 9 enthält die Menschenrechte der Gedankenfreiheit, der Gewissensfreiheit und der Religionsfreiheit.

Artikel 10 – Freiheit der Meinungsäußerung

Art. 10 enthält das Recht auf freie Meinungsäußerung. Des Weiteren gewährleistet er die Informationsfreiheit, die Pressefreiheit und die Rundfunkfreiheit.

Artikel 11 – Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit

Art. 11 enthält das Menschenrecht auf Versammlungsfreiheit. Des Weiteren gewährleistet er die Vereinigungsfreiheit, d. h. z. B. das Recht eine Gewerkschaft zu gründen und ihr anzugehören.

Artikel 12 – Recht auf Eheschließung

Art. 12 gewährleistet das Recht eine Ehe einzugehen und eine Familie zu gründen.

Artikel 13 – Recht auf wirksame Beschwerde

Art. 13 verpflichtet die Mitgliedsstaaten der Konvention, eine wirksame Beschwerdemöglichkeit im Falle von Verletzungen der Konventionsrechte im innerstaatlichen Recht vorzusehen.

Artikel 14 – Diskriminierungsverbot

Art. 14 verlangt von den Mitgliedsstaaten, dass diese sicherstellen, dass jeder die Rechte der Menschenrechtskonvention ohne Diskriminierung wahrnehmen kann. Der Artikel benennt nicht abschließend solche Gründe, u. a. Geschlecht, Rasse (Ethnie), Hautfarbe, Sprache und Religion. Die Vorschrift verbietet aber eine Diskriminierung im Hinblick auf ein bestimmtes Konventionsrecht, weshalb man auch von der Akzessorietät des Diskriminierungsverbots spricht. Ein allgemeines Diskriminierungsverbot enthält hingegen das 12. Protokoll zur EMRK. Dieses ist aber von Deutschland, Liechtenstein und Österreich bisher nicht ratifiziert, die Schweiz hat es nicht unterzeichnet.

Artikel 15 – Abweichen im Notstandsfall

Art. 15 erlaubt es den Mitgliedsstaaten, von den in der Konvention genannten Rechten abzuweichen, wenn „das Leben der Nation“ durch Krieg oder einen anderen öffentlichen Notstand bedroht ist. Von Artikel 2 darf jedoch nur bei Todesfällen infolge rechtmäßiger Kriegshandlungen abgewichen werden. Von Artikel 3 (Folter- und Misshandlungsverbot), Artikel 4 Abs. 1 (Verbot der Sklaverei und Leibeigenschaft) und Artikel 7 (Rückwirkungsverbot) darf in keinem Fall abgewichen werden.

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte

Auslegung der Konventionsrechte

Die Auslegung der einzelnen Konventionsrechte erfolgt gem. Art. 32 EMRK durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) mit Sitz in Straßburg. Als Basis für die Auslegung dienen die beiden offiziellen Sprachfassungen, d. h. die englische und französische. Die Auslegung erfolgt dabei unabhängig vom innerstaatlichen Recht (autonom). So hat der Gerichtshof z. B. deutsche Ordnungswidrigkeiten dem Strafrecht zugerechnet, obwohl der deutsche Gesetzgeber diese gerade aus dem Strafrecht herausnehmen wollte.

Da der EGMR die EMRK als „living instrument“ (lebendiges Instrument) betrachtet, werden EMRK-Bestimmungen auf Grundlage aktueller sozialer und wirtschaftlicher Bedingungen ausgelegt – nicht zu jenen während der Entstehung dieser Vorschrift (vgl. z. B. im Gegensatz Originalismus). Der Menschenrechtsschutz einer EMRK-Bestimmung kann sich damit im Laufe der Zeit verändern. So spricht Art. 6 Abs. 3 EMRK beispielsweise von den Rechten der „angeklagten Person“ (englisch „charged with a criminal offence“ bzw. französisch „accusé“). Heutzutage versteht der EGMR diesen Begriff viel weiter als nur das Verfahren vor Gericht umfassend (vgl. Anklage). Demnach können in Art. 6 Abs. 3 EMRK verbürgte Rechte auch bereits im Zeitpunkt des polizeilichen Ermittlungsverfahrens greifen, obwohl noch kein gerichtliches Verfahren eingeleitet ist.

Nach ständiger Rechtsprechung des EGMR ist es das Ziel der Konvention, nicht theoretische Rechte zu gewähren, sondern praktische und effektive. Daher legt der EGMR die Konvention so aus, dass die Konventionsrechte auch wirksam sind. So liegt laut dem EGMR eine Enteignung im Sinne des Art. 1 des Zusatzprotokolls (1. Protokoll) auch dann vor, wenn der Eigentümer nicht formell enteignet wurde, er aber Eigentum faktisch nicht nutzen kann, weil z. B. das Militär sein Grundstück besetzte. Ebenso liegt eine Verletzung des Rechts auf Eigentum vor, wenn ein Gericht eines Staates das Recht (auch unmittelbar anwendbares Unionsrecht) offenkundig rechtlich falsch beurteilt. Ebenso liegt eine Verletzung des Rechts auf Eigentum vor, wenn ein Gericht eines Staates das Recht (auch unmittelbar anwendbares Unionsrecht) offenkundig rechtlich falsch beurteilt.

Die EMRK enthält kein Recht auf Asyl und schützt auch nicht vor sexueller Diskriminierung, wobei ihr Katalog in Art. 14 nicht erschöpfend ist. Es heißt dazu:

„Die sexuelle Orientierung fällt unter das Diskriminierungsverbot des Art. 14 EMRK. Die Aufzählung in Art. 14 EMRK hat nur Beispielcharakter und ist nicht erschöpfend, wie das Adverb ‚insbesondere‘ im Text des Artikels ausweist. Zur Anwendbarkeit des Art. 14 EMRK genügt es, dass die Tatsachen des Rechtsstreits sich in der Anwendungssphäre einer Konventionsgarantie befinden.“

Nach ständiger Rechtsprechung des EGMR gilt daher der Grundsatz der praktischen Anwendbarkeit der gewährten Rechte.

„Ebenso wie Unterschiede, die sich auf das Geschlecht gründen, verlangen Unterschiede, welche sich auf die sexuelle Orientierung gründen, nach besonders wichtigen Gründen für ihre Rechtfertigung.“

Auch Art. 8 fällt in den Bereich zum Schutze gleichgeschlechtlicher Lebensgemeinschaften, da Moralvorstellungen Änderungen unterliegen, was der BGH feststellte.

„Die gleichgeschlechtliche Lebensgemeinschaft fällt in den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 EMRK hinsichtlich des Anspruchs auf Achtung des Privatlebens.“

Zuständigkeit und Verfahren

Gem. Art. 25 lit. d EMRK hat das Plenum des Gerichtshofs eine Verfahrensordnung beschlossen für die Angelegenheiten, mit denen der Gerichtshof gem. Art. 32 EMRK befasst werden kann.

Seit 1998 kann jeder Einzelne sich gegen eine Verletzung seiner Konventionsrechte unmittelbar mit einer Beschwerde an den Gerichtshof wenden (Individualbeschwerde gem. Art. 33 EMRK – Individual applications). Zuvor war dieses Recht an die Anerkennung der Jurisdiktion der Europäischen Kommission für Menschenrechte und des europäischen nicht ständigen Gerichtshofs für Menschenrechte geknüpft. Daneben können auch die einzelnen Mitgliedstaaten wegen einer Verletzung der Konvention durch einen anderen Mitgliedstaat den Gerichtshof anrufen (Staatenbeschwerde gem. Art. 34 EMRK – Inter-State cases).

Ein derartiges Rechtsschutzsystem ist für internationale Menschenrechtskonventionen außergewöhnlich, es ist eines der höchstentwickelten Rechtsschutzsysteme im völkerrechtlichen Menschenrechtsschutz.

Ein weiteres Verfahren vor dem EGMR ist das Gutachtenverfahren (Art. 47 EMRK), wonach das Ministerkomitee des Europarates beim Gerichtshof ein Gutachten zur Auslegung der Konvention und ihrer Protokolle beantragen kann. Seit Inkrafttreten des Protokolls Nr. 16 (SEV Nr. 214) am 1. August 2018 können die von den dem Protokoll beigetretenen Mitgliedstaaten bezeichneten Gerichte den EGMR um Gutachten zur Auslegung oder Anwendung der in der EMRK enthaltenen Rechte bitten. Mit Stand 6. Dezember 2021 waren weder Deutschland, Liechtenstein, Österreich noch die Schweiz dem Protokoll beigetreten.

In Art. 46 Abs. 1 EMRK verpflichten sich „die Hohen Vertragsparteien, in allen Rechtssachen, in denen sie Partei sind, das endgültige Urteil des Gerichtshofs zu befolgen.“ Dazu müssen die Parteien alle notwendigen Maßnahmen ergreifen, um das Urteil umzusetzen, insbesondere das nationale Recht den Vorschriften der EMRK in der Auslegung durch den EGMR anpassen. Das Ministerkomitee überwacht den Vollzug der Urteile (Art. 46 Abs. 2–5 EMRK). Der Generalsekretär kann die Parteien ersuchen, Erklärungen über die Art und Weise abzugeben, in der ihr innerstaatliches Recht die effektive Umsetzung der Konvention sicherstellt.

Stellung und Rang der EMRK im nationalen Recht

Der Rang der EMRK in den Rechtsordnungen der Vertragsstaaten wird nicht von der EMRK selbst geregelt, die als klassischer völkerrechtlicher Vertrag die innerstaatliche Durchsetzung ihrer Bestimmungen den Vertragsstaaten überlässt (Dualistisches System). Weder die innerstaatliche Geltung noch der innerstaatliche Vorrang der EMRK gegenüber dem nationalen Recht sind Regelungsinhalt der EMRK. Dementsprechend verschieden sind die verfassungsrechtlichen Vorgaben.

Sämtliche Unterzeichnerstaaten haben sich demgemäß der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) unterworfen. Der EGMR kann jedoch mangels Exekutivbefugnissen nur Restitutionen in Form von Entschädigungszahlungen gegen den handelnden Staat verhängen (vgl. Art. 41 EMRK). Obwohl die Entscheidungen des EGMR auf völkerrechtlicher Ebene verbindlich sind, variiert im Hinblick auf das dualistische System auch ihre Bindungswirkung innerhalb der Rechtsordnungen der einzelnen Konventionsstaaten.

Mitgliedstaaten der Europäischen Union

Deutschland

In Deutschland steht die EMRK im Rang unter dem Grundgesetz auf Ebene des einfachen Bundesgesetzes (vgl. Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG). Damit geht sie zwar landesgesetzlichen Bestimmungen vor, ist im Vergleich mit bundesgesetzlichen gleichartigen Regelungen allerdings dem „lex posterior“-Grundsatz unterworfen, könnte also unter Umständen hinter neueren gesetzlichen Regelungen zurücktreten. Da jedoch die Grundrechtsgewährleistung der EMRK weitgehend der des Grundgesetzes entspricht, hat das Bundesverfassungsgericht 1987 ausgeführt, dass andere gesetzliche Bestimmungen der Bundesrepublik (wie beispielsweise die Strafprozessordnung) im Lichte der EMRK auszulegen seien. Dieser Auffassung folgen auch die oberen Bundesgerichte. Damit kommt de facto der EMRK im deutschen Recht zwar kein verfassungsrechtlicher, aber doch ein übergesetzlicher Rang zu.

Der Europarat überwacht die nationale Umsetzung der Urteile des EGMR zu Menschenrechtsverletzungen. In der aktuellen Liste der zu überwachenden Urteile u. a. zu Deutschland sind mit Stand Mai 2009 insgesamt 7 Verfahren noch nicht in Deutschland umgesetzt.

Urteil des Bundesverfassungsgerichts 2004

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 2004 im Fall Görgülü sind alle staatlichen Organe der Bundesrepublik Deutschland an die Konvention und die für Deutschland in Kraft getretenen Zusatzprotokolle im Rahmen ihrer Zuständigkeit kraft Gesetzes gebunden. Sie haben die Gewährleistungen der Konvention und die Rechtsprechung des Gerichtshofs bei der Auslegung von Grundrechten und rechtsstaatlichen Gewährleistungen zu berücksichtigen. So sind die Urteile des EGMR eine Auslegungshilfe der Konvention für die deutschen Gerichte. Ist eine konventionskonforme Auslegung des deutschen Rechts möglich, so geht diese vor. Will ein deutsches Gericht anders als der EGMR entscheiden, muss es dies ausführlich begründen und sich mit der Rechtsprechung des EGMR eingehend auseinandersetzen.

Hat der EGMR einen Menschenrechtsverstoß durch die Bundesrepublik Deutschland festgestellt, wird dadurch die Rechtskraft von Entscheidungen (z. B. ein Urteil) nicht beseitigt. Kann aber die Entscheidung des EGMR in einem Gerichtsverfahren noch berücksichtigt werden, so muss dies grundsätzlich erfolgen. Das bedeutet: Der Menschenrechtsverstoß ist durch eine gerichtliche Entscheidung zu beseitigen. Dabei ist jedoch eine „schematische Vollstreckung“ nicht gefordert. Eine solche kann sogar verfassungswidrig sein. Beachtet beispielsweise das zuständige Fachgericht in einem Zivilverfahren nicht die Interessen der am Straßburger Verfahren nicht beteiligten Prozesspartei, so kann dies einen Verstoß gegen Grundrechte in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip darstellen. Im Fall Görgülü, einem Streit um das Umgangsrecht mit einem Kind, mussten daher auch die Interessen des Kindes und der Pflegefamilie berücksichtigt werden, die nicht in Straßburg eine Beschwerde geführt hatten.

Die Entscheidung des BVerfG lässt in weitem Umfang Interpretationen zu, ob und wie Entscheidungen des EGMR, die gegen Deutschland ergangen sind, national umgesetzt werden müssen. Sie sorgte auf Seiten der Mitglieder des Europarats für erhebliche Irritationen darüber, inwieweit sich die Mitgliedsstaaten an die Entscheidungen des EGMR halten müssen. Der Gesetzgeber hat auf die Rechtsprechung des BVerfG reagiert. Stellt der EGMR eine Verletzung der EMRK oder ihrer Protokolle durch Deutschland fest und beruht ein Urteil auf dieser Verletzung, kann im Zivilprozess Restitutionsklage geführt werden (vgl. § 580 Nr. 8 ZPO). Auf diese Vorschrift verweisen auch die Vorschriften für den Arbeits- (§ 79 ArbGG), Sozial- (§ 179 SGG), Verwaltungs- (§ 153 VwGO) und Finanzgerichtsprozess (§ 134 FGO). Für den Strafprozess besteht bereits seit 1998 die Möglichkeit einer Wiederaufnahme des Verfahrens (§ 359 Nr. 6 StPO, sog. lex Pakelli).

Deutschland wurde laut Aussage der Bundesverfassungsrichterin Gertrude Lübbe-Wolff im Humboldt Forum Recht (ECtHR and national jurisdiction – The Görgülü Case) bis Juli 2006 insgesamt 62 Mal wegen begangener Menschenrechtsverletzungen verurteilt. Gleichzeitig äußert Lübbe-Wolff das allgemeine Unverständnis der Fachleute zum obigen Urteil (RZ 32). Sie stellt fest, dass der Staat im Falle von Menschenrechtsverletzungen den vorherigen Zustand wiederherstellen müsse und, wenn diese andauerten, der Staat diese stoppen müsse (Ziffer 16). In diesem Vortrag wird von ihr in RZ 34 auch der Fall Sürmeli erwähnt, dem ein Stillstand der Rechtserlangung vom EGMR wegen überlanger Verfahrensdauer zugestanden wurde. Der Fall wurde von der Großen Kammer des EGMR durch Urteil vom 8. Juni 2006 entschieden. Dazu merkt Lübbe-Wolff an, dass Deutschland in diesem Fall schnell reagiert habe und einen Gesetzesentwurf schon im September 2006 vom Bundesjustizministerium vorgelegt habe, der diesen Fall heile. Es handelt sich jedoch dabei immer noch um den Gesetzesentwurf der Untätigkeitsbeschwerde (siehe insofern Untätigkeitsklage), der jedoch bereits im August 2005 vorgelegt wurde.

Aufgrund eines Konfliktes zwischen dem EGMR und dem Bundesverfassungsgericht, wie er in der Zeitung Das Parlament vom 11. Juli 2005 beschrieben wurde, kam es in der Geschichte des Europarats zu einem beispiellosen offenen Widerstand eines nationalen Verfassungsgerichtes. Im selben Artikel wird auch die ehemalige Verfassungsrichterin Renate Jaeger zitiert, die bis Ende 2010 Richterin am Menschenrechtsgerichtshof war.

„Vielleicht, mutmaßte Jaeger, sei es manchen Ländern als ‚Nebeneffekt‘ der Überlastung des Gerichts ja gar nicht unlieb, wenn Menschenrechtsverstöße ‚nicht oder nicht zeitnah untersucht und gerügt werden‘. Möglicherweise gebe es bei Regierungen, die wegen Verletzungen der Menschenrechtscharta zu Schadensersatz verurteilt werden, einen ‚Abschreckungseffekt‘ - mit der Konsequenz, dass den Staaten ‚Verlangsamung, Stillstand und Leerlauf‘ eventuell nicht unwillkommen seien.“

Im Juli 2007 hat der EGMR im Fall Skugor gegen Deutschland konstatiert, dass bei menschenrechtswidriger überlanger Verfahrensdauer in Zivilverfahren die Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht nicht als wirksame Beschwerdemöglichkeit im Sinne des Art. 13 EMRK angesehen werden könne:

„[…] so erinnert der Gerichtshof daran, dass die Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht nicht als wirksame Beschwerde im Sinne des Artikels 13 der Konvention angesehen werden kann und ein Beschwerdeführer demnach nicht verpflichtet ist, von diesem Rechtsbehelf Gebrauch zu machen, auch wenn die Sache noch anhängig ist (Sürmeli ./. Deutschland [GK], Nr. 75529/01, Rdnrn. 103–108, CEDH 2006-…) oder bereits abgeschlossen wurde (Herbst ./. Deutschland, Nr. 20027/02, 11. Januar 2007, Rdnrn. 65–66).“

– EGMR-Beschluss – 10/05/07: Rechtssache Skugor gegen Deutschland (Individualbeschwerde Nr. 76680/01)

Um die vom EGMR aufgezeigten Rechtsschutzlücken zu schließen und wirksame Rechtsschutzmöglichkeiten im Falle überlanger Gerichtsverfahren sowie strafrechtlicher Ermittlungsverfahren zu schaffen, hat die Bundesregierung im Jahr 2010 einen Gesetzentwurf auf den Weg gebracht, der zwei Stufen vorsieht: auf der ersten Stufe sollen Betroffene die Möglichkeit erhalten, eine überlange Verfahrensdauer zu rügen („Verzögerungsrüge“); in einem zweiten Schritt kann ggf. ein angemessener Ausgleich geltend gemacht werden.

Das BVerfG wird aufgrund des Beschlusses des Bundesfinanzhofs (zum sogenannten „treaty override“) zu entscheiden haben, ob Völkervertragsrecht – wie bspw. auch die EMRK – wegen seiner Völkerrechtsfreundlichkeit dem Grundgesetz entgegenstehendem einfachen deutschen Recht vorgeht. Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Entscheidung vom 27. Februar 2014 zum Streikrecht für Beamte die Konfliktlösung zwischen der EMRK und entgegenstehendem einfachen deutschen Recht allein dem Gesetzgeber zugewiesen, ohne wie der BFH eine Vorlage an das BVerfG zu erwägen.

Status der EMRK auf Länderebene

Auch wenn auf Bundesebene die EMRK einen teils zweifelhaften Status hat, so hat sie bei landesgesetzlichen Vorschriften wiederum Verfassungsrang, da sie in einigen Bundesländern fest verankert ist.

In Art. 2 Abs. 3 der Verfassung des Landes Brandenburg heißt es:

„3) Das Volk des Landes Brandenburg bekennt sich zu den im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, in der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, in der Europäischen Sozialcharta und in den Internationalen Menschenrechtspakten niedergelegten Grundrechten.“ Im Bundesland Brandenburg sind all die Vorschriften, die Ländersache sind, direkt durch die EMRK abgesichert und herleitbar.

Durch die Föderalismusreform gewährt das Grundgesetz den Ländern teilweise mehr Freiheiten in der Gestaltung ihrer Gesetze und Verordnungen, zu nennen wären nach Art. 72 und Art. 74 GG das Strafvollzugsgesetz als auch das Schul- und Beamtenrecht. In diesen Bereichen ist in erster Linie die Legislative des jeweiligen Landes zuständig. Zum Beispiel ist das Recht auf Meinungsfreiheit an staatlichen Schulen durch die in der Verfassung einiger Bundesländer verankerte EMRK gegeben, kann aber u. U. eingeschränkt werden, wenn Gruppen ihres „guten Rufes“ nach Art. 10 EMRK im Sinne und in Verbindung mit Art. 14 EMRK diskriminiert und beraubt werden. Diese Ansichten sind aber auch schon indirekt durch Art. 25 GG verwirklicht. In Verbindung mit Art. 8 EMRK lassen sie so beispielsweise im Landesrecht verpflichtende und insbesondere neutrale Berichterstattung über die Homosexualität einfordern, d. h. an Schulen in Brandenburg darf nicht in herabsetzender Weise über gleichgeschlechtliche Partnerschaften gelehrt werden, dieses hat Landesverfassungsrang.

Im Urteil des EGMR steht dazu: „Keine Verletzung von Art. 2 des Prot. Nr. 1 zur EMRK (Recht auf Bildung), Art. 9 EMRK (Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit) und Art. 8 EMRK (Recht auf Privat- und Familienlieben) durch die Weigerung der deutschen Behörden, die Kinder der Beschwerdeführer vom teilnahmepflichtigen Sexualkundeunterricht und anderen von ihnen beanstandeten schulischen Pflichtveranstaltungen zu befreien.“

Gestützt wird diese Ansicht auch durch das Recht auf Bildung, das in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte in Art. 26 vorkommt, durch die Art. 24, Art. 25 und Art. 26 GG für den Völkergewohnheitsteil verankert ist und indirekt durch die Menschenrechte im Grundgesetz definiert wird. Das GG selbst kennt nur einen Erziehungsauftrag, gleichwohl ist in den Landesverfassungen das Recht auf eine neutrale Bildung garantiert. Das Bundesverfassungsgericht hat sich bereits damit befasst und sich der Meinung des EGMR im Wesentlichen angeschlossen.

Österreich

In Österreich, das der EMRK 1958 beitrat, war deren Rang im Verhältnis zum nationalen Recht zunächst strittig. Im Jahr 1964 wurde die EMRK mit dem Bundesverfassungsgesetz BGBl. Nr. 59/1964 rückwirkend in den Verfassungsrang gehoben, so dass der Verfassungsgerichtshof (VfGH) die EMRK ebenso wie „nationale“ Grundrechtskataloge, beispielsweise etwa die Grundrechte des im Verfassungsrang befindlichen Staatsgrundgesetzes von 1867, anzuwenden hat. Da das österreichische Bundes-Verfassungsgesetz keinen eigenen Grundrechtekatalog kennt, stellt die Europäische Menschenrechtskonvention gemeinsam mit dem Staatsgrundgesetz über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger und nach jüngerer Entwicklung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union den Kern der österreichischen Grundrechtsgesetzgebung dar. Da die Europäische Menschenrechtskonvention im Verfassungsrang steht, können Eingriffe in die durch die Europäische Menschenrechtskonvention garantierten Rechte in derselben Weise gerügt werden wie Eingriffe in andere verfassungsmäßig gewährleistete Rechte. Entsprechend befasst sich der VfGH auch mit Asylverfahren, vor allem im Kontext von Rechten nach Art. 3 und 8 EMRK.

Ein anlässlich der Ratifikation abgegebener Vorbehalt zur Konvention betraf die Bestimmungen über die Öffentlichkeit im gerichtlichen Verfahren. Diesen erklärte der EGMR am 3. Oktober 2000 (Fall Eisenstecken vs. Österreich) für ungültig.

Das Bundeskanzleramt veröffentlicht auf seiner Homepage zumindest einmal im Jahr ein Rundschreiben über Österreich betreffende EGMR-Urteile.

Niederlande

Das niederländische Recht geht sogar darüber hinaus, da es der EMRK dort Vorrang vor dem Verfassungsrecht einräumt.

Tschechien

Nach Art. 10 der Verfassung der Tschechischen Republik haben die ratifizierten Konventionen zum Schutze der Menschenrechte Vorrang vor der nationalen Gesetzgebung. Ratifizierte internationale Abkommen sind für die Tschechische Republik bindend und sind Bestandteil der Rechtsordnung. Falls das internationale Abkommen etwas anderes als das Gesetz bestimmt, so hat das internationale Abkommen Vorrang.

Kroatien

Nach Art. 140 der Verfassung Kroatiens sind die internationalen Verträge Teil der inneren Rechtsordnung der Republik Kroatien und haben Vorrang vor der innerstaatlichen Gesetzgebung.

Weitere Mitglieder des Europarats

Schweiz

In der Schweiz stellt die EMRK direkt anwendbares Recht dar. Nach der Judikatur des schweizerischen Bundesgerichts hat die EMRK Vorrang vor den Bundesgesetzen und der Bundesverfassung. Ein Konflikt der EMRK mit der schweizerischen Verfassung konnte jedoch bisher weitestgehend vermieden werden, da der Schutzgehalt äquivalent ist. Staatliche Grundrechte sind von jedem Bürger nicht nur aufgrund von verfassungsmäßigen Rechten einklagbar, sondern ebenso wegen allfälliger Rechte, die jemandem aus der EMRK zustehen. Nach der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts tritt es jedoch auf Feststellungsbegehren, welche auf Art. 13 EMRK gestützt werden, nicht ein, sondern verweist die Betroffenen auf den Klageweg.

Die Schweizer Bundesverfassung (BV) garantiert zum Teil weitergehende Freiheiten als die EMRK, wie zum Beispiel die umfassende Wirtschaftsfreiheit. Dabei ist jedoch zu beachten, dass aufgrund Art. 190 BV auch verfassungswidrige Bundesgesetze anzuwenden sind. Die Verfassung bietet daher keinen Schutz gegen Bundesgesetze, welche verfassungsmäßig geschützte Grundrechte verletzen. Bei EMRK-geschützten Grundrechten beachtet das Bundesgericht jedoch in solchen Fällen die EMRK, da ansonsten eine Verurteilung der Schweiz durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte erfolgen könnte.

Die Verfahrensgarantien der EMRK führten in zahlreichen Kantonen zu Anpassungen der kantonalen Strafprozessordnungen. Gewisse Kantone hatten jedoch noch lange Strafprozessordnungen, welche zur EMRK in Widerspruch standen. So war es beispielsweise im Kanton Luzern möglich, dass der gleiche Richter erst die Untersuchungshaft anordnet und danach die Untersuchung gegen den Beschuldigten führt. Mit Inkrafttreten der Schweizerischen Strafprozessordnung am 1. Januar 2011 sind diese Widersprüche jedoch beseitigt.

Siehe auch: Völkerrechtliche Verträge in der Schweiz#Rang des Völkerrechts und Bundesgericht (Schweiz)#Einschränkung des Prüfungsrechts

Fürstentum Liechtenstein

Das Fürstentum Liechtenstein ist seit 1978 Mitglied des Europarates und hat die EMRK 1979 ratifiziert. Ausländer und Staatenlose sind den Inländern als Träger der Grund- und Menschenrechte, soweit nicht schon in der Landesverfassung (LV) zuvor verbindlich vorgegeben, nunmehr aus der EMRK heraus gleichgestellt.

Auf Ausländer nicht anwendbar sind jedoch nach wie vor die Vermögenserwerbsfreiheit und die Niederlassungsfreiheit, da diese in Art. 28 Abs. 2 LV explizit den Landesangehörigen vorbehalten ist. Auch nach dem Beitritt Liechtensteins zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) bestehen diese Einschränkungen hinsichtlich der Niederlassungsfreiheit weitgehend weiter.

Der EMRK wird in Liechtenstein faktisch Verfassungsrang zugestanden.

Der liechtensteinische Staatsgerichtshof (StGH) hat mit der Implementierung der Europäischen Menschenrechtskonvention ab 1982, ähnlich wie in Österreich, zu einer modernen Grundrechtsdogmatik gefunden, die in der Schweiz und Deutschland bereits seit Längerem bestand.

Norwegen

In Norwegen sichert das Gesetz in Bezug auf die Stärkung des Status der Menschenrechte im norwegischen Recht vom 21. Mai (Gesetz Nr. 30) 1999, dass die EMRK anderen gesetzlichen Bestimmungen übergeordnet ist.

Vereinigtes Königreich

Das Vereinigte Königreich inkorporierte mit dem Human Rights Act 1998 die EMRK in das nationale britische Recht. Im Karfreitagsabkommen verpflichtete sich das Königreich 1998, die Menschenrechtskonvention auch im nordirischen Recht zu verankern.

Im Zuge des Referendums über den Verbleib des Vereinigten Königreichs in der Europäischen Union sprach sich die damalige Innenministerin Theresa May im April 2016 für einen Verbleib aus, zur Reform der Menschenrechte im Vereinigten Königreich sei es aber nötig, sich vom Einfluss der Europäischen Menschenrechtskonvention und dem des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu befreien: „Die Menschenrechtskonvention kann dem Parlament die Hände binden, trägt nichts zu unserem Wohlstand bei, macht unser Land unsicherer durch das Verhindern der Abschiebung gefährlicher, krimineller, ausländischer Staatsbürger und tut nichts um die Einstellung zu Menschenrechten bei Regierungen, wie der Russlands, zu ändern.“ Die Konvention soll nach Angaben von Justizministerin Elizabeth Truss vom August 2016 in Zukunft durch eine British Bill of Rights ersetzt werden.

Um potentiell ungerechtfertigte Klagen gegen Angehörige der eigenen Streitkräfte leichter abwehren zu können, kündigte die britische Regierung Anfang Oktober 2016 an, die Europäische Menschenrechtskonvention fallweise nicht mehr anwenden zu wollen. Anstelle der EMRK sollen beim Einsatz der Streitkräfte nur mehr die Genfer Rotkreuz-Konventionen gelten, welche tödliche Gewalt als erste Option gegen feindliche Kämpfer zuließen.

Im Zuge der Brexitverhandlungen wurde im Oktober 2020 bekannt, dass die Verhandlungsführung der Europäischen Union darauf besteht, das Vereinigte Königreich im Gegenzug für ein Handelsabkommen auch nach dem Verlassen der Union weiter der Europäischen Menschenrechtskonvention zu verpflichten.

Die Politische Erklärung zur Festlegung des Rahmens für die künftigen Beziehungen zwischen der Europäischen Union und dem Vereinigten Königreich von 2019 enthält in den einleitenden Bestimmungen als Grundlage der Zusammenarbeit ein Bekenntnis zu gemeinsamen zentralen Werten und Rechten:

„Die Parteien sind sich darin einig, dass die künftigen Beziehungen auf gemeinsamen Werten wie Achtung und Wahrung der Menschenrechte und der Grundfreiheiten, der demokratischen Grundsätze, der Rechtsstaatlichkeit und der Unterstützung der Nichtverbreitung gründen sollten. Die Parteien sind sich darin einig, dass diese Werte eine wesentliche Voraussetzung für die in diesem Rahmen vorgesehene Zusammenarbeit darstellen. Die Parteien bekräftigen ferner ihre Entschlossenheit, einen wirksamen Multilateralismus zu fördern. Die künftigen Beziehungen sollten das fortdauernde Bekenntnis des Vereinigten Königreichs zur Achtung des Rahmens der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) einschließen, während die Union und ihre Mitgliedstaaten an die Charta der Grundrechte der Europäischen Union gebunden bleiben, in der die Rechte, wie sie sich insbesondere aus der EMRK ergeben, bekräftigt werden.“

Nach Ansicht des britischen Generalanwalts beim Europäischen Gerichtshofs Anthony Michael Collins sei „die souveräne Entscheidung des Vereinigten Königreichs, aus der EU auszutreten, gleichbedeutend mit einer Ablehnung der der EU zugrunde liegenden Grundsätze. Da das Austrittsabkommen einen Vertrag zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich darstelle, um dessen geordneten Austritt aus der EU zu erleichtern, habe die Europäische Union nicht die Möglichkeit gehabt, darauf zu bestehen, dass das Vereinigte Königreich die Grundsätze, auf die die EU gründe, vollständig wahre. Britische Staatsangehörige seien seit dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union keine Unionsbürger mehr.“ Britische Staatsangehörige haben in der Europäischen Union deshalb kein Wahlrecht mehr nach Art. 20 Abs. 2 lit. b AEUV – weder aktiv noch passiv.

Seit Inkrafttreten des Austrittsabkommens am 30. Januar 2020 ist Großbritannien im Verhältnis zu den EU-Mitgliedstaaten ein Drittland. Der räumliche Geltungsbereich der EMRK hängt jedoch – im Unterschied zur Grundrechtecharta – nicht von einer Mitgliedschaft in der Europäischen Union ab, sondern erstreckt sich auf alle Vertragsstaaten des Europarats, dem Großbritannien nach wie vor angehört. Der Human Rights Act 1998 wurde bisher nicht aufgehoben, ist aber Gegenstand der rechtspolitischen Auseinandersetzung zwischen den Parteien im britischen Parlament.

Im Juni 2022 erließ der EGMR eine einstweilige Maßnahme nach Art. 39 seiner Verfahrensordnung, um die von britischen Gerichten nicht beanstandete Abschiebung eines irakischen Asylsuchenden aus Großbritannien nach Ruanda zu verhindern.

Russland

Russland schied im März 2022 während des Kriegs gegen die Ukraine aus dem Europarat und damit auch aus der EMRK aus.

Nach einer Entscheidung des russischen Verfassungsgerichts vom 14. Juli 2015 war die EMRK durch die Ratifikation zwar Bestandteil des Rechtssystems der Russischen Föderation geworden. Ungeachtet der Verbindlichkeit von Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte dürften diese jedoch nicht vollstreckt werden, wenn sie „den grundlegenden Verfassungswerten der Russischen Föderation widersprechen“. Im Dezember 2016 verabschiedete die Duma mit einer Mehrheit von 434 zu 3 Stimmen eine Ergänzung des Gesetzes über das Verfassungsgericht, mit der ein spezielles Verfahren zur Überprüfung der Vollstreckbarkeit von Entscheidungen internationaler Organisationen eingeführt wurde. Das Gericht konnte die Vollstreckbarkeit dann verneinen, wenn die Entscheidungen den Grundlagen des staatlichen Aufbaus der Russischen Föderation oder den in der Verfassung niedergelegten Grundrechten widersprachen.

Beitritt der EU zur Europäischen Menschenrechtskonvention

Die Europäische Union (EU) ist der Konvention noch nicht beigetreten, wohl aber haben die Unionsmitgliedstaaten diese ratifiziert. Die Europäische Union wurde durch Art. 6 Abs. 2 des EU-Vertrages zum Abschluss eines solchen Vertrags verpflichtet. Nach Art. 6 Abs. 3 des EU-Vertrages sind die Grund- und Menschenrechte der EMRK bereits jetzt Teil des Unionsrechts: „Die Grundrechte, wie sie in der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, sind als allgemeine Grundsätze Teil des Unionsrechts.“

Bereits seit dem 30. Juni 2005 behält sich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (Fall Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi v. Ireland, Az. 45036/98) gleichwohl vor, jeden einzelnen Rechtsakt der EU in Bezug auf die Europäische Menschenrechtskonvention zu prüfen:

“156. If such equivalent protection is considered to be provided by the organisation, the presumption will be that a State has not departed from the requirements of the Convention when it does no more than implement legal obligations flowing from its membership of the organisation. However, any such presumption can be rebutted if, in the circumstances of a particular case, it is considered that the protection of Convention rights was manifestly deficient. In such cases, the interest of international co-operation would be outweighed by the Convention’s role as a “constitutional instrument of European public order” in the field of human rights (Loizidou v. Turkey (preliminary objections), judgment of 23 March 1995, Series A no. 310, § 75).”

Die Voraussetzungen zum Beitritt der EU zur EMRK wurden bereits mit dem 14. Protokoll zur EMRK im Jahr 2004 geschaffen. Seit Inkrafttreten dieses Protokolls am 1. Juni 2010 ist somit ein Beitritt der EU zur EMRK möglich. In einer Pressemitteilung vom 17. März 2010 schlug die Europäische Kommission sog. Verhandlungsrichtlinien für den Beitritt zur EMRK vor.

Am 5. April 2013 legten die Verhandlungsführer der EU einen Entwurf einer Vereinbarung für den Beitritt zur EMRK vor. Als weitere Schritte war vorgesehen, dass der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) zum Entwurf Stellung nimmt, dass darauf folgend die EU-Mitgliedstaaten der Vereinbarung einstimmig zustimmen, und dass das Europäische Parlament mit Zweidrittelmehrheit die Vereinbarung unterstützt. Abschließend hätten die Parlamente der Mitgliedsstaaten des Europarats den Vertrag ratifizieren müssen.

In einem am 18. Dezember 2014 publizierten Gutachten hat der EuGH als Plenum jedoch den Übereinkommensentwurf als nicht mit Art. 6 Abs. 2 EUV und dem entsprechenden Protokoll Nr. 8 vereinbar gesehen (Gutachten 2/13 „EMRK nach Lissabon“). Als Gründe führte er die fehlende Abstimmung von Art. 53 EMRK (keine Beschränkung der gesetzlichen Menschenrechte der Vertragsparteien) und Art. 53 Grundrechtecharta (keine Einschränkung auf anderer Ebene normierter Menschenrechte), das problematische Verhältnis der Regel 18 des Entwurfs und dem Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV sowie eine mögliche Beeinträchtigung von Art. 344 AEUV (Streitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten der EU). Damit war das Beitrittsverfahren zum Stillstand gekommen.

Am 7./8. Juni 2021 stand der Sachstand zur Frage eines Beitritt der EU zur EMRK auf der Tagesordnung des EU-Ministerrats.

Die Entstehung der Europäischen Menschenrechtskonvention

Die Europäische Menschenrechtskonvention wurde in erstaunlich kurzer Zeit geschaffen. Vom ersten Lautwerden einer Forderung am 7. Mai 1948 beim Haager Europa-Kongress, über die Arbeiten im Rat der Europäischen Bewegung oder im internationalen Rechtsausschuss und vor allem der intensiven Auseinandersetzung mit der Konvention im Europarat, bis hin zu ihrer Unterzeichnung durch die Vertragsstaaten am 4. November 1950 vergingen gerade einmal zweieinhalb Jahre.

Einfluss der Vereinten Nationen

Der Einfluss der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR), den sie nicht nur materiell-rechtlich, sondern auch in Bezug auf die Motivation, eine europäische Grundrechtscharta zu schaffen, hatte, ist nicht zu leugnen. Dies kommt bereits in der Präambel des Abkommens deutlich zum Ausdruck („… in Anbetracht der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte …“). Man wollte auf (anfänglich west-)europäischer Ebene erreichen, was den Vereinten Nationen mit ihrer Erklärung 1948 (AEMR), aufgrund der Gegensätze zwischen Ost und West international nicht gelungen war. Eine allgemein anerkannte Erklärung, die nicht bloßen Empfehlungscharakter besitzen, sondern die Vertragsstaaten zur Unterordnung verpflichten sollte.

Beitrag der Europäischen Einigungsbewegung

Als erster Anstoß zum Beginn der europäischen Einigungspolitik gilt allgemein die Rede von Winston Churchill, die er am 19. September 1946 in der Universität Zürich hielt. Er plädierte in dieser Rede für die Schaffung einer Einrichtung, die „vielleicht die Vereinigten Staaten von Europa heißen wird“. Am 14. Mai 1947 wurde mit Unterstützung von Churchill die Europäische Einigungsbewegung gegründet.

Der Einfluss, den die Bewegung auf die Schaffung der EMRK hatte, ist ebenfalls nicht zu leugnen. Allerdings zeichnete sich bereits im Entscheidungsfindungsprozess der oftmals enthusiastisch auftretenden Bewegung eine erste Phase der Ernüchterung ab. Man erkannte, dass eine auf breiter Zustimmung aufbauende Konvention nur durch Abstriche an den aufgestellten Forderungen zu verwirklichen war.

Europakongress

Von 7. bis 10. Mai 1948 tagte der Europakongress als Manifestation der europäischen Einigungsbewegung in Den Haag. Etwa 700 Politiker aus fast allen europäischen Ländern forderten auf dem Kongress die politische Einheit Europas. Es wurden die Schaffung des Europarates und eine europäische Menschenrechtskonvention gefordert, die als Grundlagen einer künftigen Gemeinschaft dienen sollten. Nur solche Staaten sollten dem geplanten Bündnis beitreten, die bereit waren, diese Menschenrechtskonvention zu unterzeichnen. In drei Ausschüssen des Kongresses, dem politischen, dem wirtschaftlich-sozialen und dem kulturellen, wurde das Ziel der Bewegung diskutiert. Die Resolution des politischen Ausschusses bezog sich in 6 von 14 Punkten auf die geplante Menschenrechtskonvention. Es sollten vor allem die Meinungs- und Versammlungsfreiheit und das Recht auf eine politische Opposition im Vordergrund stehen. Die Resolution des kulturellen Ausschusses beschäftigte sich ebenfalls eingehend mit den Menschenrechten. Hier forderten Sir David Maxwell Fyfe und David Eccles erstmals eine rechtlich bindende Konvention. Der Kulturausschuss forderte einen europäischen Gerichtshof, der nicht nur Staaten, sondern auch Einzelnen und Gruppen offenstehen sollte. So wurden schon im Europakongress viele der für den Grundrechtsschutz auf europäischer Ebene wesentlichen Organe, wie sie zum Teil noch heute vorhanden sind, proklamiert. Jedoch hat es der Europakongress nicht bei diesen Proklamationen bewenden lassen; er setzte eine Kommission ein, die mit der Aufgabe betraut wurde, eine Menschenrechtskonvention zu entwerfen.

Rat der Europäischen Bewegung

Die vom Europakongress einberufene Kommission legte dem Rat der Europäischen Bewegung auf seiner vom 25. bis 28. Februar 1949 abgehaltenen Konferenz in Brüssel einen Bericht vor, auf dessen Grundlage die Konferenz eine Empfehlung beschloss, welche die angestrebten Ziele bereits näher bestimmte. Da im Dezember 1948 die AEMR von den Vereinten Nationen verabschiedet worden war, bezog sich der Beschluss der Konferenz auf diese Charta mit der Bemerkung, dass viele der dort aufgezählten Rechte nicht nur eines Schutzes bedürfen, sondern auch schutzfähig seien. Ob diese Rechte aus der AEMR unverändert übernommen werden sollten oder nicht, ließ der Beschluss jedoch noch offen. Fest stand zumindest, dass die Konvention als juristische Entscheidungsgrundlage des geplanten Gerichts geschaffen werden sollte. Dessen Kompetenzen waren auf der Konferenz bereits weitgehend ausgearbeitet worden. Der Gerichtshof sollte als ständiger Gerichtshof nach Erschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzuges zuständig sein und über Individualbeschwerde oder Staatenbeschwerde angerufen werden können. Im Fall einer Konventionsverletzung sollte der Gerichtshof Entschädigungen zusprechen und die inkriminierte Handlung für nichtig erklären können. Als weiteres Organ des Europarats war eine Kommission als Schlichtungs- und Sichtungsstelle für den Gerichtshof geplant, mit der Kompetenz, Empfehlungen auszusprechen. Die Vollstreckung der Urteile und Empfehlungen sollte dem Europarat obliegen.

Internationaler Rechtsausschuss

Auf der Grundlage des Beschlusses der Konferenz in Brüssel erarbeitete ein internationaler Rechtsausschuss, unter dem Vorsitz des ehemaligen französischen Justizministers Pierre-Henri Teitgen und der Berichterstattung von Sir David Maxwell Fyfe, einen Entwurf der Konvention mit materiell-rechtlichen Bestimmungen und einer Verfahrensordnung. Dieser erste Entwurf beschränkte sich noch darauf, die zu garantierenden Menschenrechte aufzuzählen, ohne sie zu definieren. Diese Aufgabe sollte einem späteren Zusatzabkommen überlassen werden. Bis dieses geschaffen war, sollte die Konvention nach Teitgen und Fyfe die Vertragsstaaten nur dazu verpflichten, die aufgezählten Menschenrechte weiter in dem Umfang zu garantieren, in dem sie zur Zeit der Unterzeichnung des Abkommens in dem Vertragsstaat bereits geschützt waren. Noch immer sollten Einzelpersonen Zugang zum Gerichtshof haben, allerdings nur noch mit Zustimmung der Kommission, die ohne Angabe von Gründen sollte verweigert werden können. Der Konventionsentwurf wurde dem vorläufigen Ministerkomitee des Europarats am 12. Juni 1949 vorgelegt.

Arbeiten im Europarat

Der Beitrag der Europäischen Einigungsbewegung war zwar bedeutend für die Entstehung der Konvention, aber der überwiegende Anteil der Arbeit geschah im Rahmen des Europarats.

Initiative der Beratenden Versammlung

Auf Antrag von Winston Churchill beschloss die Beratende Versammlung (BV) des Europarats am 13. August 1949, die Genehmigung des Ministerkomitees (MK) zur Beratung des MRK-Entwurfs einzuholen; die erste Beratung im Plenum fand am 19. August 1949 statt. Nach dem Wunsch des Präsidenten des Ministerkomitees sollte die BV in ihrer Arbeit besonderes Gewicht auf die Definition der Grundrechte legen. Teitgen und Fyfe bestanden jedoch auf ihrer Idee, zuerst den geltenden Bestand der national gewährten Grundrechte international zu schützen. Die anschließende Diskussion blieb sehr stark in der politischen Allgemeinheit. Der Vorschlag, sich mit einer kollektiven Garantie des status quo zu begnügen, fand jedoch keine allgemeine Zustimmung und das Plenum beschloss, zur weiteren Arbeit einen Rechtsausschuss zu bilden.

Vorarbeiten des Rechts- und Verwaltungsausschusses

Der im Rahmen der BV geforderte Rechtsausschuss trat zum ersten Mal am 22. August 1949 zusammen. Teitgen wurde zum Berichterstatter bestellt, der frühere Berichterstatter des internationalen Rechtsausschusses Fyfe zum Vorsitzenden ernannt. Zwar tat der Ausschuss einerseits einen Schritt nach vorn; er folgte dem Wunsch des Präsidenten des Ministerkomitees und beschäftigte sich mit der Definition der Menschenrechte, allerdings nur insoweit (aber immerhin), als zur bereits vorhandenen Aufzählung eine Bezugnahme auf die entsprechenden Artikel der AEMR hinzugefügt wurde. Andererseits tat er aber einen Schritt zurück, indem er die einzelnen Vertragsstaaten als kompetent erklärte, die Definition und die Umsetzung der einzelnen Rechte auf ihrem Gebiet selbst zu regeln. Der Entwurf war also weder mit dem bereits vom Europakongress geforderten Gerichtshof, für dessen Rechtsprechung es eine Definition der Rechte als Basis geben musste, noch mit dem Grundgedanken der Europäischen Bewegung vereinbar, nämlich den Staaten die Handhabung der Menschenrechte nicht länger selbst zu überlassen, sondern deren Schutz zu internationalisieren. Als Begründung für den Verzicht auf eine Kodifikation führte Teitgen an, dass ein solches Vorhaben nicht zu improvisieren wäre, sondern Ergebnis einer vieljährigen Rechtsübung sein müsse. Der Ausschuss beendete seine beratende Tätigkeit nach 14 Sitzungen am 5. September 1949 und Teitgen legte dessen Ergebnisse, die sich nur unwesentlich von den im Brüsseler Kongress formulierten Zielen unterschieden, in einem Bericht dem Plenum der Beratenden Versammlung vor.

Diskussion im Plenum der Beratenden Versammlung

Am 7. und 8. September 1949 wurde der Teitgen-Bericht im Plenum der Beratenden Versammlung diskutiert. Zwar wurden vereinzelt Befürchtungen geäußert, dieses System der Anwendung des jeweiligen nationalen Rechts durch den GH, mit einer vagen international-rechtlichen Grenze, mache die ganze Garantie illusorisch, Teitgen setzte sich jedoch durch, unterstützt von anderen Abgeordneten, die ebenfalls rasch ein Ergebnis erzielen wollten. Ein heftig umstrittener Punkt war die Frage des zu wählenden Rechtsschutzsystems (also ob die Grundrechte definiert werden sollten oder nicht) und der Aktivlegitimation vor dem GH. Der Abgeordnete Rolin etwa sprach sich sogar grundsätzlich gegen einen neuen Gerichtshof aus. Er begründete seine Haltung damit, dass es bereits den Internationalen Gerichtshof in den Haag gebe, an den sich Staaten wenden konnten; die Individuen bedürften hingegen keines Gerichtsschutzes. Rolin unterstützte damit den britischen Sozialisten Ungoed-Thomas, der sich gegen die Beschwerdemöglichkeit des Einzelnen an die Kommission aussprach. Teitgen und Maxwell Fyfe, die sowohl die Individualbeschwerde als auch den neuen Gerichtshof befürworteten, setzten sich jedoch gegen Rolin und Ungoed-Thomas durch. Eine besondere gerichtliche Instanz sei notwendig, um auch den Individuen einen Rechtsweg zu eröffnen; diesbezüglich wurden die Bestimmungen des Entwurfs des internationalen Rechtsausschusses übernommen. Ein weiterer heftig umstrittener Punkt betraf einige Grundrechte. Neun der nun zwölf Grundrechte des Teitgen-Berichts wurden ohne Kommentar vom Plenum angenommen, das Elternrecht (bzgl. des Bildungsrechts) sowie die Garantie des Eigentums wurden aber nach lebhaften Debatten zurückgewiesen. In dieser gekürzten Fassung ging der Bericht mit der Empfehlung, ehestmöglich einen Konventionsentwurf aufzustellen, am 9. September 1949 an das Ministerkomitee.

Arbeiten im Sachverständigengremium

Der Empfehlung, ehestmöglich mit den Arbeiten an der Konvention zu beginnen, folgte das MK nicht. Es verwies den Bericht der BV an ein zum Zweck der Ausarbeitung einer Konvention eingerichtetes Sachverständigengremium, das erst Monate später von 2. bis 8. Februar 1950 in Straßburg tagte. Den Vorsitz hatte der ebenfalls dem Rechtsausschuss der BV angehörige Belgier de la Vallée-Poussin. Das Gremium wurde von den Mitgliedstaaten rekrutiert und sollte aus herausragenden Juristen bestehen. Der Zeitpunkt war allerdings nicht willkürlich gewählt, sondern mit Rücksicht auf die Arbeiten der Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen ausgesucht worden. Dem Sachverständigengremium sollten für ihre Arbeit die neuesten Materialien der UN vorliegen. Nachdem die Bemühungen Englands und Frankreichs gescheitert waren, im Zusammenwirken der Vereinten Nationen einen Grundrechtskatalog mit Definitionen und kasuistischer Aufzählung der Eingriffsmöglichkeiten zu erreichen, griffen deren Vertreter im Sachverständigenkomitee diese Idee wieder auf und versuchten nun, sie zumindest auf europäischer Ebene durchzusetzen. Man berief sich darauf, dass die starken Übereinstimmungen der Verfassungsbestimmungen bzw. der Verfassungspraxis es möglich machten, den Umfang und die Grenzen jeden Grundrechts eindeutig festzulegen. Doch auch diese Bemühungen waren erfolglos, denn mehrere Abgeordnete wollten an dem System der Aufzählung festhalten und Einschränkungsmöglichkeiten generell und für alle Rechte gemeinsam genannt wissen. Die Wahl zwischen den beiden Systemen wurde schließlich zur politischen Frage erklärt, für die man sich für unzuständig hielt; die Entscheidung darüber wurde dem Ministerkomitee überlassen. Der Ausschuss legte dem MK am 31. Mai 1950 einen Bericht mit mehreren Alternativentwürfen zur Auswahl vor. Am 1. April 1950 sah sich das MK jedoch außerstande, eine Auswahl zu treffen, und überwies die Entscheidungsfindung an einen Ausschuss höherer Regierungsbeamter.

Grundsatzentscheidung im Ausschuss leitender Ministerialbeamter

Der Ausschuss tagte von 8. bis 17. Juni 1950 unter dem Vorsitz des Schweden Sture Petrén. Standen bisher alle Anzeichen dafür, wie in der AEMR 1948 bloß eine Liste der Menschenrechte aufzustellen, gab der Ausschuss doch dem englischen Vorschlag, die Rechte zu definieren, den Vorzug, wobei er seinem Entwurf großteils die Definitionen der Menschenrechtskommission der UN zugrunde legte. Nur vereinzelt mussten sie selbst formuliert werden. Das Recht auf Eigentum, das Elternrecht und das Recht auf freie Wahlen wurden aus dem Entwurf gestrichen. In der weiteren Folge leitete der Ausschuss seinen Bericht an den Vorsitzenden des Rechts- und Verwaltungsausschusses.

Begutachtung durch den Rechts- und Verwaltungsausschuss

Am 23. und 24. Juni 1950 beriet der Rechtsausschuss die Entwürfe des Ausschusses leitender Ministerialbeamter. Der Ausschuss tagte geheim; nur dessen Ergebnisse wurden dem Präsidenten des Ministerkomitees in einem Schreiben, das Maxwell Fyfe verfasste, am 24. Juni 1950 mitgeteilt. Er bedauert darin die Streichung der politischen Rechte, die zu den Hauptforderungen des politischen Ausschusses des Europakongresses gehört hatten, sprach sich aber grundsätzlich für das gewählte Definitionssystem aus. Ein objektiver Beobachter muss zugeben, dass die Arbeiten des Rechtsausschusses durchaus positiv zu bewerten sind.

Begutachtung durch das Ministerkomitee

Am 3. und 7. August 1950 beschäftigte sich das Ministerkomitee mit dem Entwurf. Es wurde entschieden, dass der Ausschuss leitender Ministerialbeamter den Entwurf nochmals überprüfen sollte, um einheitliche Vorschläge vorzulegen, damit der Entwurf noch in dieser Sitzungsperiode beschlossen und der BV zugeleitet werden könne. Die einzige Frage von Bedeutung, die in der Folge noch zu entscheiden blieb, war die nach dem Zugang von Einzelpersonen zur Kommission. Das Ministerkomitee entschied zum einen, dass der Einzelne sich nur an die Kommission wenden können sollte, und zum anderen, dass dies nur dann möglich sein sollte, wenn der Unterzeichnerstaat sich damit einverstanden erklärt hatte. In beiden Punkten wurde gegen das Votum von Maxwell Fyfe entschieden.

Beratung im Plenum

Der gefasste Beschluss wurde der BV zur Begutachtung vorgelegt. Der Entwurf unterschied sich deutlich von den Vorarbeiten, welche die BV geleistet hatte. Die Versammlung wollte gewisse Punkte geändert wissen, als wichtigste Errungenschaften sind die Aufnahme des Rechts auf Eigentum, des Rechts auf Bildung und des Wahlrechts in die Charta zu nennen.

Die Beratungen fanden am 14., 16. und 25. August 1950 in Straßburg statt. Am 25. August wurde im Plenum der Entwurf der europäischen Charta der Menschenrechte einstimmig beschlossen und mit der Empfehlung der Annahme an das Ministerkomitee zur Verabschiedung weitergeleitet.

Beschluss der Konvention durch das Ministerkomitee

Diese Vorschläge wurden vom Ministerkomitee aber abgelehnt. Lediglich die beiden unbedeutendsten Forderungen, nämlich erstens die Einführung einer Präambel und zweitens die Herabsetzung der für die Bildung des Gerichtshofs notwendigen Anzahl an Signatarstaaten von 9 auf 8, wurden angenommen. Die Konvention wurde am 3. November 1950, in der 6. Sitzung des Ministerkomitees, im Wesentlichen in der Fassung unterzeichnet, welche es zuvor bereits erarbeitet hatte. Das Ministerkomitee beschloss aber einen Sachverständigenausschuss mit der Aufgabe zu betrauen, ein Zusatzprotokoll auszuarbeiten, das die bislang strittigen und deshalb aus der Konvention ausgesparten Punkte der Eigentumsgarantie, des Elternrechts und der Garantie der politischen Bürgerrechte regeln sollte.

Unterzeichnung und Ratifikation

Ukrainische Briefmarke zum 60-jährigen Bestehen der Konvention

Die EMRK ist der fünfte völkerrechtliche Vertrag, der vom Europarat geschlossen wurde. Er wurde am 4. November 1950 in Rom von Belgien, Dänemark, der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Irland, Island, Italien, Luxemburg, Niederlande, Norwegen, Türkei und dem Vereinigten Königreich unterzeichnet. Griechenland und Schweden unterzeichneten die Konvention ebenfalls. Dies geschah am 28. November 1950 in Paris.

Gemäß Art. 59 Abs. 2 der EMRK waren für das Inkrafttreten des Übereinkommens 10 von 14 Ratifikationen (zwei Drittel) und die Hinterlegung der jeweiligen Ratifikationsurkunden beim Generalsekretär des Europarats notwendig. Bedenkt man, dass der Konventionsplan von jenen politischen Gruppen getragen wurde, die in den nationalen Parlamenten über eine starke Mehrheit verfügten, erscheinen die beinahe drei Jahre, bis die nötige Zahl der Signatarstaaten die Konvention ratifiziert hatten, eher lang:

Als erster Vertragsstaat ratifizierte das Vereinigte Königreich die EMRK am 8. März 1951.

Norwegen folgte am 15. Januar 1952 und Schweden, das die Konvention erst am 28. November 1950 unterzeichnet hatte, am 4. Februar 1952.

Die Bundesrepublik Deutschland ratifizierte die EMRK am 5. Dezember 1952.

Die Saar – vom 30. März 1950 bis zum 31. Dezember 1956 assoziiertes Mitglied des Europarates – folgte am 14. Januar 1953.

Irland nahm die Ratifikation der EMRK am 25. Februar 1953 vor.

Griechenland schloss sich der EMRK durch ihre Ratifizierung erstmals am 28. März 1953 an (Austritt am 31. Dezember 1970 aus dem Europarat, um einem Ausschluss wegen Konventionsverstößen [vgl. Obristenregime] zuvorzukommen; EMRK innerstaatlich am 13. Juni 1970 außer Kraft gesetzt; Wiederaufnahme in den Europarat und Wiederinkraftsetzen der EMRK am 28. November 1974).

Dänemark nahm die Ratifikation der EMRK am 14. April 1953 und Island am 29. Juni 1953 vor.

Mit Luxemburg, das die Konvention am 3. September 1953 unterzeichnete, war das Erfordernis der zehn Ratifikationen erfüllt und die EMRK trat mit demselben Tag allgemein in Kraft.

Österreich ist seit dem 16. April 1956 Mitglied des Europarats und unterzeichnete die EMRK am 13. Dezember 1957, gemeinsam mit dem Zusatzprotokoll. Innerstaatlich trat die Konvention am 3. September 1958 in Kraft, also am 5. Jahrestag des generellen Inkrafttretens der EMRK. Außerdem hat Österreich die EMRK in seinen Verfassungsbestand aufgenommen.

Fast alle allgemein anerkannten europäischen Staaten hatten die EMRK unterzeichnet und ratifiziert (Ausnahme: Belarus und der – in seinen zwischenstaatlichen Beziehungen vom Heiligen Stuhl vertretene – Vatikan; diese Staaten sind keine Mitglieder des Europarats). Russland trat im März 2022 aus dem Europarat und damit auch aus der EMRK aus (vgl. oben).

Die Weiterentwicklung der Europäischen Menschenrechtskonvention durch zusätzliche Protokolle

Die EMRK wurde in dem halben Jahrhundert ihrer Existenz in einer Reihe von Protokollen geändert und ergänzt. Die Änderungen betrafen sowohl materielles als auch formelles Recht. Neue Grundrechte wurden mit den Protokollen 1, 4, 6, 7, 12 und 13 eingeführt. Die übrigen Protokolle regelten Zuständigkeitsfragen oder schufen neue Kompetenzen.

Zusätzliche Protokolle, materiellrechtliche Bestimmungen betreffend

Die durch die Konvention gewährleisteten Grundrechte stellten (und stellen) keinen vollständigen Katalog dar. Während die Fragen nach dem Gewährleistungssystem, die Einzelabgrenzung und die Form des Rechtsschutzes im Laufe der Arbeiten an der Konvention einem Wandel unterworfen waren, ist die Auswahl der Rechte von der ersten Liste der Europäischen Bewegung bis zur Fertigstellung der Konvention verhältnismäßig konstant geblieben. Dies lässt sich mit dem Charakter der klassisch-liberalen Grundrechte erklären, da nur diese, im Gegensatz zu den wirtschaftlich-sozialen Grundrechten, als justiziabel angesehen wurden. Es wurde immer wieder betont, dass diese Auswahl keine Ausscheidung oder Wertung bedeute, sondern dass nur ein erster Schritt getan werde, dem weitere folgen sollten. Sechs der bislang vierzehn Protokolle setzten solche Schritte und ergänzten die Konvention um neue Grundrechte. In dieser Entwicklung erkennt man deutlich das Spannungsverhältnis zwischen den zwei grundsätzlichen Positionen innerhalb der EMRK; auf der einen Seite die Enthusiasten, die mithilfe der Konvention selbst soziale und wirtschaftliche Rechte sichern möchten, und auf der anderen Seite jene, die dadurch ein Aufweichen der Schutzinstrumente der Konvention fürchten.

Zusatzprotokoll (1. Protokoll) vom 20. März 1952

Die Konvention war zwar beschlossen, aber noch nicht einmal in Kraft getreten, als man im Europarat bereits die Garantie der umstrittenen Grundrechte in Angriff nahm. Da die BV keine Einigung in den strittigen Punkten – Garantie des Eigentums, Elternrecht in Bezug auf das Bildungsrecht, Recht auf freie Wahlen – erzielt hatte, setzte deren Rechts- und Verwaltungsausschuss einen Unterausschuss ein, der mit der Ausgestaltung der drei Rechte betraut wurde. Sowohl der Rechtsausschuss als auch das Plenum der BV akzeptierten in der Folge dessen Ergebnisse. Das Ministerkomitee hatte aber ebenfalls einen Ausschuss zur Beratung von Statutenänderungen eingesetzt und mit der Ausarbeitung eines Zusatzprotokolls betraut. Der Ausschuss beriet bis zum 28. November 1951 und legte im Anschluss seine Ergebnisse der Beratenden Versammlung zur Stellungnahme vor. Da auch die Vereinten Nationen noch keine Definition der umstrittenen Grundrechte vorzuweisen hatten und sich vielmehr im Rahmen ihrer 7. Sitzung im April und Mai 1951 selbst damit auseinandersetzten, musste das Ministerkomitee diese selbstständig erarbeiten. Mehrmals wurden die Vorschläge des Ausschusses mit der Auflage zurückgeschickt, Formulierungen zu finden, denen alle Mitglieder im Europarat zustimmen konnten. Der Sachverständigenausschuss übermittelte auf Wunsch der Beratenden Versammlung nach Fertigstellung der Arbeiten seinen Entwurf dem Rechts- und Verwaltungsausschuss der Beratenden Versammlung, der sich mit der Definition des Eigentumsrechtes einverstanden erklärte, aber zu den beiden anderen Rechten Änderungsvorschläge vorlegte. Nachdem das Plenum der BV sich die Vorschläge ebenfalls zu eigen gemacht hatte, wurden sie vom Ministerkomitee in die endgültige Fassung des Zusatzprotokolls aufgenommen.

Das Zusatzprotokoll fügte den nach der Konvention bereits geschützten Grundrechten nun das Recht auf Achtung des Eigentums (Art. 1), das Recht auf Bildung (Art. 2) und das Recht auf freie und geheime Wahlen (Art. 3) neu hinzu. Es wurde am 20. März 1952 in Paris zur Unterzeichnung aufgelegt und trat am 18. Mai 1954 allgemein in Kraft. Die Schweiz hat es bisher nur unterzeichnet, Deutschland und Österreich (1958) hingegen auch ratifiziert.

4. Protokoll vom 16. September 1963

Einen weiteren Schritt in der proklamierten Ergänzung der Konvention um neue Grundrechte setzte das 4. Protokoll. Es wurde im Europarat von einem Expertenkomitee vorbereitet. Die Initiative dazu ging, wie so oft, vom Plenum der Beratenden Versammlung aus, die am 22. Januar 1960 beschloss, eine Empfehlung an das Ministerkomitee auszusprechen. Sie forderte einerseits das erwähnte Komitee, das ein weiteres Zusatzprotokoll verfassen sollte, um gewisse politische Rechte abzudecken, die nicht durch die Stammkonvention oder das Zusatzprotokoll geschützt waren. Andererseits forderte sie darüber hinausgehende Rechte, etwa das Recht auf Anerkennung als Rechtsperson, auf allgemeine Gleichheit vor dem Gesetz und auf Schutz nationaler Minderheiten. Der Ausschuss sollte sich auf die Vorarbeiten des eigenen Rechtsausschusses stützen. Das Ministerkomitee folgte der Empfehlung der BV und errichtete am 22. März 1960 den Ausschuss, der anschließend in sieben Sitzungen unter dem Vorsitz von Ugo Caldarera, zum ersten Mal vom 7. bis 11. November 1960 und zuletzt vom 11. bis 16. Februar 1963, einen Entwurf für ein Protokoll erarbeitete. Am 5. März 1962 fand eine gemeinsame Sitzung von Mitgliedern des Sachverständigenausschusses und des Rechtsausschusses der BV statt, in der über das Protokoll beraten wurde.

Das Protokoll untersagt zum einen die Freiheitsentziehung wegen Schulden zur Vollstreckung vertraglicher Verpflichtungen (Art. 1), garantiert die innerstaatliche Freizügigkeit, indem es das Recht zum Verlassen jedes Landes (Art. 2, Abs. 2), zum Betreten des eigenen Landes (Art. 3, Abs. 2) und das Verbot der Ausweisung aus dem eigenen Lande (Art. 3, Abs. 1) statuiert. Außerdem verbietet es Kollektivausweisungen von Ausländern (Art. 4). Die von der BV geforderten, darüber hinausreichenden Grundrechte wurden aus Furcht, damit der Akzeptanz der Konvention zu schaden, gestrichen. Das Protokoll wurde vom Ministerkomitee am 16. September 1963 in Straßburg zur Unterzeichnung aufgelegt und trat am 2. Mai 1968 allgemein in Kraft. Deutschland und Österreich (1969) haben es unterzeichnet und ratifiziert, die Schweiz hingegen hat es bisher nicht unterzeichnet.

6. Protokoll vom 28. April 1983

Zwar enthielt bereits die Stammkonvention der EMRK 1950 das Recht auf Leben, jedoch legte die „eigenartige Formulierung“ des Artikels weitreichende Ausnahmen zugunsten der Staatsgewalt, u. a. zur Verhängung der Todesstrafe, fest. Der Grund dafür war, dass zwei Teile des Artikels aus verschiedenen Stadien der Arbeit der UN-Menschenrechtskommission zusammengesetzt waren, die beide ein anderes Gewährleistungssystem zugrunde legten.

Erste Anstöße, die Todesstrafe durch die Konvention zu verbieten, kamen von Amnesty International, etwa auf der Weltkonferenz gegen die Todesstrafe, die 1977 in Stockholm abgehalten wurde. Dadurch beeinflusst, schlug der damalige österreichische Justizminister Christian Broda in der Europäischen Justizministerkonferenz 1978 vor, die Frage der Todesstrafe in das Arbeitsprogramm des Europarats aufzunehmen. Er trat der Ansicht entgegen, dass die Todesstrafe ein legitimes Mittel der Selbstverteidigung der Demokratie gegen Terroristen sei. Daraufhin befasste sich der Expertenausschuss für Strafrechtsfragen und für Menschenrechte mit der Möglichkeit eines Ausbaus des in der EMRK festgelegten Rechts auf Leben. Auch die PV verlangte 1980 mit großer Mehrheit die Abschaffung der Todesstrafe und eine Ergänzung der EMRK im Sinne eines Verbotes derselben. Daraufhin gab das Ministerkomitee am 25. September 1981 dem CDDH den Auftrag, ein Protokoll auszuarbeiten, das die Abschaffung der Todesstrafe in Friedenszeiten regeln sollte. Inhaltlich hielt das Protokoll nur die Abschaffung der Todesstrafe in Friedenszeiten fest; für Taten, die in Kriegszeiten oder in unmittelbarer Kriegsgefahr begangen wurden, konnte aber weiterhin die Todesstrafe verhängt werden. Zumindest enthielt das Protokoll bereits eine Verbotsklausel gegen etwaige Vorbehalte. Das Protokoll stellte weltweit den ersten rechtlich bindenden völkerrechtlichen Vertrag zur Abschaffung der Todesstrafe dar.

Das Ministerkomitee beschloss das Protokoll auf seiner Sitzung am 10. Dezember 1982 und legte es am 28. April 1983 zur Unterzeichnung auf. Das Protokoll trat allgemein am 1. März 1985 in Kraft. Österreich ratifizierte es 1985. Von den Mitgliedstaaten des Europarats ratifizierte nur Russland das Protokoll nicht und trat im März 2022 aus dem Europarat und der EMRK aus (vgl. oben).

7. Protokoll vom 22. November 1984

Am 16. Dezember 1966 beschloss die Generalversammlung der UN den Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte. Bald wurde man sich im Europarat bewusst, dass Probleme aus der Koexistenz beider Verträge entstehen könnten.

Das Ministerkomitee wies darum im Oktober 1967 einen Expertenausschuss an, mögliche Probleme festzustellen. Nach einem Jahr Untersuchungsarbeit leitete der Ausschuss seinen die Unterschiede zwischen den von beiden Verträgen gewährleisteten Grundrechten behandelnden Bericht an das MK. Vom 18. bis 20. Oktober 1971 tagte die Menschenrechtskonferenz in Wien. Die PV erklärte im Anschluss, zum Teil auf die Ergebnisse der Konferenz gestützt, die Aufgabe des Europarates sei „not only the maintenance but also the further realisation of human rights and fundamental freedoms“. Sie forderte, den Grundrechtskatalog auszudehnen. Der Bericht des Expertenkomitees diente in der Folge als Grundlage für die Arbeiten eines 1976 gebildeten Unterausschusses sowie der weiteren Ausarbeitung durch den Sachverständigenausschuss. Dieser achtete bei den Arbeiten zu dem Protokoll besonders darauf, dass nur solche Rechte in den Entwurf aufgenommen wurden, die auch tatsächlich durch das der EMRK innewohnende Kontrollsystem garantiert werden konnten. In der weiteren Entwicklung stellte der Koordinationsausschuss für Menschenrechte die Arbeit fertig und übermittelte den Entwurf an das Ministerkomitee, das ihn auf seiner 374. Sitzung beschloss.

Das 7. Protokoll gewährt das Recht auf verfahrensrechtliche Schutzvorschriften im Fall der Ausweisung eines Ausländers aus dem Hoheitsgebiet eines Staates, das Recht eines Verurteilten auf Nachprüfung des Urteils oder der Strafe durch ein übergeordnetes Gericht, das Recht auf Entschädigung bei Fehlurteilen und den allgemeinen Rechtsgrundsatz des „ne bis in idem“. Außerdem postuliert es gleiche Rechte und Pflichten für Ehegatten. Das Protokoll wurde am 22. November 1984 in Straßburg zur Unterzeichnung aufgelegt und trat am 1. November 1988 in Kraft. Österreich und die Schweiz haben ratifiziert, Deutschland hat es bisher nur unterzeichnet.

12. Protokoll vom 4. November 2000

Die Grundlage der Menschenrechte, wie wir sie heute verstehen, ist die Gleichheit aller. Bestimmungen darüber finden sich in der AEMR, dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Grundrechte und vielen anderen internationalen Verträgen, welche die Menschenrechte zum Inhalt haben. In der EMRK wird diese Bestimmung in Art. 14 getroffen. Verglichen mit anderen völkerrechtlichen Verträgen war die Anwendungsmöglichkeit dieses Artikels jedoch begrenzt, denn im Unterschied zu entsprechenden Bestimmungen anderer Verträge hatte er kein grundsätzliches Diskriminierungsverbot enthalten, sondern lediglich ein Verbot der Diskriminierung im Kontext der von der Konvention gewährten Grundrechte. Durch Art. 5 des 7. Protokolls wurde zwar die Gleichheit zwischen Eheleuten festgelegt, ein allgemeines Diskriminierungsverbot fehlte jedoch. Allerdings muss ergänzt werden, dass dies keineswegs unbeabsichtigt war. Durch eine straffe Bestimmung der einzelnen Rechte sollte die Justiziabilität der EMRK gewährleistet werden.

Seit den Sechzigerjahren des vorigen Jahrhunderts wurde versucht, ein grundsätzliches Diskriminierungsverbot in einem Protokoll festzuschreiben. Dabei hatten neben der Parlamentarischen Versammlung vor allem die Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI), das Leitungskomitee für Gleichheit zwischen Frauen und Männern (CDEG) und das Leitungskomitee für Menschenrechte (CDDH) großen Einfluss auf sein Entstehen. Seit 1990 erarbeiteten die ECRI und das CDEG Vorschläge, um das bestehende Diskriminierungsverbot auszuweiten, wobei das CDEG das Gros seiner Tätigkeit dem Grundrecht der Gleichheit von Männern und Frauen widmete, während die ECRI vor allem die rassistisch begründete Diskriminierung behandelte. In weiterer Folge gab das Ministerkomitee dem Leitungskomitee für Menschenrechte den Auftrag, einen Bericht über Neuerungsmöglichkeiten des Art. 14 auszuarbeiten, auf dessen Grundlage das Ministerkomitee auf seiner 622. Sitzung vom 10. bis 11. März 1998 dem CDDH die Aufgabe erteilte, einen Protokollentwurf zu erarbeiten. Der Entwurf sah nun ein grundsätzliches Diskriminierungsverbot vor. Das neue Protokoll hob die bisherige Beschränkung auf und legte fest, dass niemand, unter keinerlei Vorwand, von einer öffentlichen Behörde diskriminiert werden dürfe.

Das Ministerkomitee beschloss das Protokoll auf seiner 715. Sitzung am 26. Juni 2000 und legte es am 4. November 2000 in Rom zur Unterzeichnung auf. Es trat am 1. April 2005 allgemein in Kraft. Deutschland, Liechtenstein und Österreich haben es unterzeichnet, aber bisher noch nicht ratifiziert. Die Schweiz hat es bisher nicht unterzeichnet.

13. Protokoll vom 3. Mai 2002

Obwohl bereits durch das 6. Protokoll die Todesstrafe in Friedenszeiten abgeschafft wurde, entwickelte sich national wie international der Trend zu einer weiteren Zurückdrängung der Todesstrafe, auch in Kriegszeiten. Die Parlamentarische Versammlung entwickelte etwa die Angewohnheit, sich von Staaten, die dem Europarat beitreten wollten, eine Eliminierung der Todesstrafe aus ihren nationalen Rechtsordnungen garantieren zu lassen.

Für die weitere Entwicklung hin zu einer generellen Abschaffung der Todesstrafe waren sowohl der zweite Gipfel der Staatsoberhäupter und Regierungen der Mitgliedstaaten des Europarats, der im Oktober 1997 stattgefunden hatte, als auch die Europäische Ministerkonferenz über Menschenrechte, die vom 3. bis 4. November 2000 in Rom abgehalten wurde, besonders bedeutsam. Hatte das Ministerkomitee die Ausarbeitung eines Protokolls anfangs noch abgelehnt, konnte ein von Schweden vorgebrachter Entwurf das Komitee umstimmen, so dass es auf seiner Sitzung von 10. bis 11. Januar 2001 das CDDH zur Ausarbeitung eines Entwurfs anwies.

Das Protokoll geht nun einen Schritt weiter als Protokoll Nr. 6 und untersagt die Todesstrafe in allen Fällen, auch bei Straftaten, die zu Kriegszeiten oder bei drohender Kriegsgefahr begangen wurden. Hinsichtlich des Protokolls sind, wie auch schon in Protokoll Nr. 6, keinerlei Abweichungen oder Vorbehalte erlaubt. Das Protokoll wurde am 3. Mai 2002 in Vilnius zur Unterzeichnung aufgelegt und trat am 1. Juli 2003 in Kraft. Österreich ratifizierte es 2005. Armenien hat dieses Protokoll zwar unterschrieben, aber noch nicht ratifiziert. Aserbaidschan und Russland haben das Protokoll bisher nicht unterzeichnet.

Zusätzliche Protokolle, verfahrensrechtliche Bestimmungen betreffend

Neun der bislang fünfzehn Protokolle änderten oder ergänzten verfahrensrechtliche Bestimmungen betreffend die zur Durchsetzung der Konvention vorgesehenen Organe. In der geschichtlichen Fortbildung der Konvention lassen sich besonders zwei Entwicklungsstränge sehr schön verfolgen, die sich mit Inkrafttreten des 11. Protokolls vereinten. Der eine davon betrifft die Erweiterung der Konvention um neue Signatarstaaten und die damit einhergehende stetig wachsende Arbeitsbelastung, welche es mehrmals nötig machte, das Beschwerdesystem zu reformieren. Der andere betrifft das Recht des Individuums, sich direkt an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) zu wenden. Denn von den Organen, welche die EMRK vorsah, sollte anfangs die Europäische Kommission für Menschenrechte (EKMR) für Individualbeschwerden zuständig sein. Diese hatte jedoch keine rechtsprechende Funktion, sondern war ausschließlich als Untersuchungs- und Vermittlungsorgan konzipiert. An den EGMR direkt konnten sich nur die Kommission und die Signatarstaaten wenden. Der Einzelne musste mit seinem Individualbeschwerderecht den Umweg über die EKMR nehmen. Zwar stellt dies einerseits eine beispiellose völkerrechtliche Neuerung dar, andererseits war diese Kompetenzallokation bloß ein Kompromiss, bedenkt man, dass bereits im Europakongress ein Gerichtshof mit Individualbeschwerdemöglichkeit errichtet wurde. Zu Beginn der 1990er Jahre wurde immerhin ein erster Schritt in Richtung eines echten Individualbeschwerderechts gesetzt. Der Europarat und mit ihm die EMRK entwickelten sich, anfangs noch als „eigenartig konstruiert“ bezeichnet, zu einem anerkannten Schutzinstrument für Menschenrechte. Sie hat auch jenen bedeutsamen Beitrag hin zur Integration Europas geleistet, den bereits der Europakongress zum Ziel hatte. Recht bald entschied man sich dazu, die Stellung des EGMR zu verbessern, und es wurde eine erste Reform des Kontrollsystems nötig. Die Zahl der Signatarstaaten nahm dabei mit der Zeit beständig zu. So unterzeichneten in den 1960er Jahren zwei neue Staaten die Konvention, wodurch am ursprünglichen Rotationssystem der Richterposten nicht mehr festgehalten werden konnte. Die EMRK erfreute sich im damaligen Europa bereits wachsender Akzeptanz; so auch in Österreich, nachdem der Bundesverfassungsgesetzgeber 1964 den Verfassungsrang der EMRK ex tunc festgestellt hatte. In den 1970er und 1980er Jahren paraphierten neuerlich sechs Staaten die Konvention. Wegen der vor allem in den alten Mitgliedstaaten wachsenden Bekanntheit und Beliebtheit der Individualbeschwerde und der zusätzlichen Beschwerden aus den jüngeren Vertragsstaaten konnte die anfallende Arbeit von den Organen nur mehr schleppend erledigt werden. Eine Reform des Beschwerdesystems brachte für einige Zeit Abhilfe. Damit die Kontrollorgane schneller zu Entscheidungen gelangen konnten, beschloss man auch die bis dahin nötige Zweidrittelmehrheit durch eine einfache Mehrheit zu ersetzen. In den Neunzigerjahren des vorigen Jahrhunderts erkannte man, dass die getätigten Reformen nicht ausreichen würden. Das Beschwerdesystem wurde neuerlich, diesmal grundlegend reformiert und gleichzeitig – hier laufen die beiden Entwicklungen zusammen – ein echtes Individualbeschwerderecht vor dem EGMR geschaffen.

2. Protokoll vom 6. Mai 1963

Wie jeder Kontrakt bedarf auch die EMRK der Interpretation, um an ihren Regelungsinhalt zu gelangen. War es schon schwierig genug gewesen, den Gerichtshof entgegen vielen ablehnenden Stimmen überhaupt (mit minimaler Kompetenz) einzuführen, so hatte man dem Gerichtshof bisher nicht das Recht zugesprochen, diese wichtige Aufgabe wahrzunehmen. Am 22. Januar 1960 empfahl jedoch die Beratende Versammlung des Europarats, dass dem EGMR die Kompetenz eingeräumt werden sollte, über die korrekte Auslegung der Konvention zu entscheiden. Das am 20. September 1960 vom Ministerkomitee eingeschaltete Expertenkomitee kam zum Ergebnis, dass eine solche Kompetenzerweiterung grundsätzlich empfehlenswert sei. In der weiteren Folge wurde ein Protokollentwurf im Zusammenwirken von Beratender Versammlung, Experten- und Ministerkomitee erarbeitet, der den Vorschlag der Beratenden Versammlung etwas abschwächte. Einerseits sollte der Gerichtshof weder Fragen behandeln dürfen, die über die bloße Auslegung des Konventionstextes hinausgingen, noch solche, die dazu neigen könnten, die Substanz der Konvention zu ändern. Andererseits sollten keine Fragen berührt werden, in welche die Politik miteinbezogen werden müsse. Das Protokoll wurde am 6. Mai 1963 in Straßburg zur Unterzeichnung aufgelegt und trat am 21. September 1970 allgemein in Kraft. Es wurde durch alle Mitgliedstaaten unterzeichnet und ratifiziert. Seit dem Inkrafttreten des 11. Protokolls am 1. November 1998 ist es jedoch gegenstandslos.

3. Protokoll vom 6. Mai 1963

Bereits in den 1960er Jahren erkannte man, dass das Kontrollsystem der EMRK zu schwerfällig war. Die EKMR hatte zu diesem Problem Verbesserungsvorschläge ausgearbeitet, welche sie dem Ministerkomitee übermittelte. Zum einen sollte eine siebenköpfige Unterkommission gebildet werden, die mit den beiden Aufgaben der Beschwerdeprüfung und dem Herbeiführen gütlicher Einigungen betraut werden sollte. Zum anderen sollten Beschwerden, denen bereits stattgegeben wurde, durch einstimmigen Beschluss zurückgewiesen werden können, wenn nachträglich festgestellt wurde, dass ein Unzulässigkeitsgrund vorlag. Darüber hinaus schlug die Kommission vor, Einzelpersonen Rechtshilfe zu gewähren, wenn sich herausstellte, dass eine Beschwerde begründet war, außerdem, dass die Kommission, im Fall von Meineid seitens von Zeugen oder Experten, Maßnahmen in Richtung einer Ahndung ergreifen solle. Die Vorschläge wurden vom Expertenkomitee von 1. bis 7. Juni und 22. bis 27. Oktober 1962 unter dem Vorsitz von Ugo Caldarera beraten und auf der letzten Sitzung im Oktober in Form eines Protokollentwurfs festgehalten; allerdings fanden darin nur die ersten beiden Vorschläge des Komitees Niederschlag. Das Protokoll wurde am 6. Mai 1963 in Straßburg unterzeichnet und trat gemeinsam mit Protokoll Nr. 2 am 21. September 1970 in Kraft. Es wurde durch alle Mitgliedstaaten unterzeichnet und ratifiziert. Seit dem Inkrafttreten des 11. Protokolls ist es jedoch gegenstandslos.

5. Protokoll vom 20. Januar 1966

Das damalige Rotationssystem des Gerichtshofs und der Kommission sah vor, dass jeweils die Hälfte der Mitglieder der EMRK und ein Drittel der Mitglieder des EGMR alle drei Jahre neu zu wählen waren. Indem aber zwischen den Wahlperioden neue Staaten, etwa 1961 Zypern oder 1966 Malta, die EMRK unterzeichneten und damit neue Abgeordnete dem Gerichtshof und der Kommission beitraten, konnte dieses System nicht mehr eingehalten werden. Dadurch wurden beispielsweise 1965 vier Richter des EGMR neu gewählt, während es 1968 sieben waren.

Um diese Unzulänglichkeit der alten Regelung zu überwinden, beauftragte das Ministerkomitee das Expertenkomitee für Menschenrechte, eine neue Regelung auszuarbeiten. Das Ergebnis befürworteten in der Folge sowohl der Gerichtshof als auch die Kommission. Das Expertenkomitee beschloss daraufhin auf seiner 11. Sitzung vom 6. bis 10. Oktober, eine Empfehlung an das Ministerkomitee mit den ausgearbeiteten Vorschlägen abzugeben.

Das 5. Protokoll änderte einige Bestimmungen betreffend die Amtsdauer der Mitglieder der EKMR und des EGMR. Die hauptsächliche Neuerung bestand darin, dass das Ministerkomitee vor jeder späteren Wahl beschließen konnte, dass die Amtsdauer eines oder mehrerer der zu wählenden Mitglieder nicht sechs Jahre betragen sollte, wobei diese Amtsdauer jedoch weder länger als neun, noch kürzer als drei Jahre sein durfte. Durch die Änderungen war ein funktionierendes Wechselsystem wieder gewährleistet.

Das Protokoll wurde am 20. Januar 1966 in Straßburg zur Unterzeichnung aufgelegt und trat am 20. Dezember 1971 allgemein in Kraft. Es wurde durch alle Mitgliedstaaten unterzeichnet und ratifiziert. Seit dem Inkrafttreten des 11. Protokolls ist es jedoch gegenstandslos.

8. Protokoll vom 19. März 1985

Am 27. April 1978 erklärte das Ministerkomitee des Europarats es in einem Bericht für äußerst wichtig, ein wirkungsvolles Kontrollsystem zu schaffen, um die Umsetzung der Verpflichtungen kontrollieren zu können, welche die Vertragsstaaten mit der Unterzeichnung der EMRK auf sich genommen hatten. Im Jahr 1980 stellte die EKMR zwar fest, dass deren Rechtsprechung und jene des EGMR im Begriff waren, in die Rolle einer gemeineuropäischen Verfassungsgerichtsbarkeit hineinzuwachsen, dass diese Entwicklung jedoch viel Zeit brauchen werde, dafür aber einen wesentlichen Schritt hin zu einer europäischen Einigung darstelle. Allerdings hatte die Arbeitsbelastung der Organe der EMRK ein Niveau erreicht, das sowohl die Signatarstaaten als auch die belasteten Stellen selbst ernstlich daran zweifeln ließ, dass sie dem Arbeitsanfall in Zukunft noch gewachsen sein würden. Der Abgeordnete Muheim wies die Parlamentarische Versammlung in seinem Bericht darauf hin und bemängelte vor allem die besondere Länge des Verfahrens vor der EKMR. Die PV empfahl auf der Grundlage dieses Berichts zur Beschleunigung des Verfahrens die Ausarbeitung eines Protokolls, das inter alia eine Teilung der EKMR in Senate zur Behandlung von Individualbeschwerden ermöglichen sollte. Auch die am 19. und 20. März 1985 in Wien abgehaltene Europäische Ministerkonferenz für Menschenrechte, auf der erstmals von politischer Ebene die Frage nach einer Zusammenlegung von Kommission und Gerichtshof aufgeworfen wurde, befasste sich mit diesem Thema. Die PV bezog sich in ihrer Empfehlung ausdrücklich auf die Vorschläge der Konferenz. In der Folge arbeitete das Leitungskomitee für Menschenrechte (CDDH) und das diesem untergeordnete Expertenkomitee zur Verbesserung des Verfahrens nach der EMRK (DH-PR) einen Entwurf des Protokolls aus, wobei das Leitungskomitee den Endentwurf verfasste.

Mit dem 8. Protokoll erhielt die EKMR die Kompetenz, eigene Kammern bestehend aus mindestens sieben Mitgliedern, einzurichten, um Individualbeschwerden zu überprüfen, die auf der Grundlage ständiger Rechtsprechung behandelt werden können, oder die keine schwerwiegenden Fragen im Hinblick auf die Auslegung oder Anwendung der Konvention aufwerfen. Das Ministerkomitee beschloss das Protokoll auf seiner 379. Sitzung vom 17. bis 25. Januar 1985. Es wurde am 19. März 1985 in Wien zur Unterzeichnung aufgelegt und trat am 1. Januar 1990 allgemein in Kraft. Es wurde durch alle Mitgliedstaaten unterzeichnet und ratifiziert. Seit dem Inkrafttreten des 11. Protokolls ist es jedoch gegenstandslos.

9. Protokoll vom 6. November 1990

Schon im Europakongress im Mai 1948 bestand Einigkeit darüber, dass einem dazu berechtigten Individuum der Zugang zum geplanten Gerichtshof zu gewähren ist. Dieser Vorschlag hatte auch im EMRK-Entwurf des Internationalen Rechtsausschusses Niederschlag gefunden, wurde jedoch in den Diskussionen der Mitgliedstaaten wieder verworfen. Argumentiert wurde vage mit der Begründung, dass „die Interessen des Individuums immer entweder durch die Kommission oder durch den Vertragsstaat geschützt würden“. Erst nach langem Verhandeln wurde ein Kompromiss zur Frage der Individualbeschwerde geschlossen. Die EKMR nahm am 18. Mai 1959 ihre Arbeit auf.

Die Diskussion um die Individualbeschwerde wurde 1972 durch das Expertenkomitee zur Weiterentwicklung der Menschenrechte wiederbelebt. Sowohl der EGMR als auch die EKMR, die vom Komitee zur Beratung dieser Frage aufgefordert worden waren, sprachen sich 1974 entschieden für die Möglichkeit des Individuums aus, direkt den EGMR anzurufen. Daraufhin erarbeitete ein Sachverständigenausschuss einen vom Ministerkomitee in Auftrag gegebenen kurz- und mittelfristig angelegten Arbeitsplan zur Umsetzung des geforderten Rechts auf Individualbeschwerde. Im Dezember 1976 beschloss der Ausschuss eine Reihe von Empfehlungen, die sowohl dem Ministerkomitee als auch dem EGMR übermittelt wurden, welche aber die Entscheidung hinsichtlich des Zugangs von Einzelpersonen noch offenließen. Der Präsident des EGMR begrüßte jedenfalls den Entwurf und versicherte seine Zustimmung zu den getroffenen Vorschlägen. Das Leitungskomitee für Menschenrechte übernahm die Arbeiten, inter alia auch den mittelfristigen Arbeitsplan, und hielt fest, dass dem Einzelnen der Zugang zum EGMR erst ermöglicht werden sollte, wenn die nationalen Regierungen dies mehrheitlich akzeptierten. Weiter stellte das Komitee fest, dass diese Mehrheit zum damaligen Zeitpunkt nicht gegeben war, und legte die Frage der Individualbeschwerde vorerst zurück. Erst 1985, auf der Ministerkonferenz über Menschenrechte, die von 19. bis 20. März in Wien abgehalten wurde, kam es zu neuerlichen Diskussionen über das Individualbeschwerderecht. In weiterer Folge wurde die Frage auch von der Colombo Commission aufgegriffen und beraten. Die Endfassung des Protokolls wurde vom CDDH ausgearbeitet und dem Ministerkomitee übermittelt, welches das Protokoll auf seiner 446. Sitzung am 23. Oktober 1990 beschloss.

Die Endfassung des Protokolls sah vor, dass sich der Einzelne mit seiner Beschwerde direkt an den EGMR richten konnte, sofern ein Bericht der EKMR das Begehren des Betroffenen zum Gegenstand hatte. Das 9. Protokoll wurde am 6. November 1990 in Rom zur Unterzeichnung aufgelegt und trat am 1. Oktober 1994 in Kraft. Es wurde durch Deutschland, Österreich und der Schweiz unterzeichnet und ratifiziert. Seit dem Inkrafttreten des 11. Protokolls ist es jedoch gegenstandslos.

10. Protokoll vom 25. März 1992

Bisher mussten Entscheidungen der jeweiligen Kontrollorgane der EMRK, also Kommission, Gerichtshof und Ministerkomitee, mit Zweidrittelmehrheit beschlossen werden. In manchen Fällen führte dies zu dem Problem, dass gar keine Entscheidung getroffen werden konnte. Bereits im Juli 1982, auf der 8. Sitzung der DH-PR, wurde der Vorschlag geäußert, die zur Beschlussfassung nötige Zweidrittelmehrheit auf eine einfache Mehrheit zu reduzieren. 1985 wurde diese Idee auf der ersten Ministerkonferenz über Menschenrechte, die in Wien abgehalten wurde, wieder aufgegriffen und in weiterer Folge im Rahmen der DH-PR bis September 1991 ein Entwurf des Protokolls erarbeitet, das auch der CDDH befürwortete.

Das 10. Protokoll setzte nun die erwähnte Zweidrittelmehrheit auf einfache Mehrheit für den Fall herab, dass das Ministerkomitee zur Beschlussfassung über einen Konventionsverstoß herangezogen wurde, der nicht an den EGMR weitergegeben wurde. Das Protokoll wurde am 25. März 1992 in Straßburg zur Unterzeichnung aufgelegt, trat in der Folge aber nicht mehr in Kraft.

11. Protokoll vom 11. Mai 1994

Obwohl sich die Produktivität der EKMR beständig verbesserte, konnte die Kommission nicht mit der ebenfalls wachsenden Anzahl an eingebrachten Beschwerden mithalten. Wandte sich ein Beschwerdeführer etwa wegen zu langer Verfahrensdauer an die Konventionsorgane, musste er damit rechnen, dass seine Beschwerde erst eineinhalb Jahre nach Erhebung einer ersten Prüfung durch die Kommission unterzogen wurde. Die durchschnittliche Verfahrensdauer vor dem EGMR betrug 1993 fünf Jahre und acht Monate; neben der wachsenden Anzahl an Verfahren war dies vor allem durch die Zunahme komplexer Streitverfahren bedingt.

Ein Reformvorschlag, der nun erforderlich erschien, war bereits während der Ausarbeitung des 8. Protokolls diskutiert worden, nämlich die Zusammenlegung von Gerichtshof und Kommission. Zwar wurde diese Idee innerhalb des DH-PR bzw. des CDDH seither immer wieder beleuchtet, fand aber lange Zeit keine Mehrheit. Dies änderte sich 1990 mit dem Zusammenfall des Ostblocks. Man erwartete den Beitritt neuer Reformstaaten, wodurch eine Neuerung des Kontrollmechanismus zum Schutz der Grundrechte vordringlich erschien. Im November 1991, auf seiner 89. Sitzung, stellte auch das Ministerkomitee fest, dass absolute Priorität auf eine Verbesserung der Kontrollmechanismen der EMRK gelegt werden müsse. In der Folge kristallisierten sich zwei Reformmodelle heraus; einerseits das sog. „Single Court“-Modell, das, u. a. von Österreich unterstützt, den Gerichtshof als einziges Kontrollorgan vorsah, und andererseits das Niederländisch-Schwedische Modell, das sich aber nicht durchsetzen konnte.

Das 11. Protokoll erneuerte den Rechtsschutz innerhalb der EMRK völlig, so dass seitdem von einem gerichtsförmig ausgestalteten Kontrollmechanismus der Konventionsstaaten gesprochen werden kann. Seither wird die Rechtsprechung innerhalb der Konvention nur noch durch den EGMR, als neuen ständigen Gerichtshof, gewährleistet. Die eingebrachte Individualbeschwerde wird nur noch der Vorprüfung eines Richterausschusses des EGMR unterzogen, um offensichtlich unzulässige Beschwerden auszusondern. Die Richter üben ihre Funktion nunmehr hauptberuflich und ganzjährig aus. Seit dem Inkrafttreten des Protokolls ist die Gerichtsbarkeit des EGMR für alle Signatarstaaten obligatorisch.

Das Protokoll wurde am 11. Mai 1994 in Straßburg zur Unterzeichnung aufgelegt und trat am 1. November 1998 allgemein in Kraft. Es wurde von allen Mitgliedstaaten unterzeichnet und ratifiziert.

14. Protokoll vom 13. Mai 2004

Obwohl 1998 das 11. Protokoll in Kraft getreten war, welches das Rechtsschutzsystem der Konvention mit dem Ziel umfassend reformierte, den EGMR auf Jahre hinweg handlungsfähig zu halten, kamen seit der Jahrtausendwende alarmierende Signale von Vertretern des EGMR. Vor allem Luzius Wildhaber, seit 24. Juli 1998 Präsident des EGMR, wies auf die wachsenden Beschwerdezahlen hin, derer der EGMR nur mit Mühe Herr werden konnte. Dies lässt sich u. a. darauf zurückführen, dass die „Filterfunktion“, die ehemals der EKMR zukam, nun auf den EGMR übergegangen war, womit aber ein wesentliches Quantum der Arbeitszeit der Richter des EGMR mit der Zulässigkeitsprüfung der Beschwerden gebunden war. Außerdem erkannte man das theoretisch mögliche Spannungsverhältnis zwischen den beiden europäischen Gerichtshöfen, das am einfachsten durch einen Beitritt der Gemeinschaft zur EMRK gelöst würde. Ein Gutachten des EuGH, dem Europäischen Gerichtshof in Luxemburg, kam zu dem Schluss, dass Änderungen in der EMRK vorgenommen werden müssten, um einen Beitritt zu ermöglichen.

Die Europäische Ministerkonferenz für Menschenrechte stellte auf ihrer Sitzung am 3. und 4. November 2000 fest, dass es dringend erforderlich sei, Änderungen bei den Kontrollmechanismen der EMRK herbeizuführen. Am 7. Dezember 2000 setzte das Ministerkomitee eine „Evaluation Group“ zur Aufarbeitung der Problematik ein; auch das CDDH bildete einen Ausschuss, der die Effektivität des EGMR untersuchen sollte. Mitte des Jahres 2003 wurde vom MK eine „Drafting Group“ eingesetzt, die, auf Grundlage der Erkenntnisse der beiden Ausschüsse, ein 14. Protokoll zur EMRK ausarbeiten sollte, um die Effektivität des EGMR zu steigern. Von den Neuerungen, die das 14. Protokoll mit seinem Inkrafttreten schaffen wird, muss vor allem eine hervorgehoben werden: Der Beitritt der EU wird damit rechtlich ermöglicht. Eine weitere realpolitische Neuerung stellt die Einführung eines neuen Unzulässigkeitstatbestandes dar, um in noch größerem Ausmaß als bisher Individualbeschwerden a limine zurückzuweisen. Die Einführung von Einzelrichter-Entscheidungen soll einerseits die Verfahrensdauer reduzieren und andererseits die Bewältigung aller Beschwerden sichern.

Das Protokoll wurde am 12. Mai 2004 vom Ministerkomitee beschlossen und am 13. Mai 2004 in Straßburg zur Unterzeichnung aufgelegt. Nachdem Russland das Protokoll zwar bereits am 4. Mai 2006 unterzeichnet hatte, nahm es – als einziger Mitgliedstaat – indessen die Ratifizierung lange Zeit nicht vor. Mit Beschluss vom 15. Januar 2010 stimmte die Staatsduma mit 392 von 450 Stimmen der Ratifizierung zu. Am 18. Februar 2010 wurde schließlich die Ratifikationsurkunde beim Generalsekretär des Europarats hinterlegt. Damit trat das 14. Protokoll nach dessen Artikel 19 am 1. Juni 2010 in Kraft.

(Behelfs-)Protokoll 14^bis vom 27. Mai 2009

Um den Gerichtshof zu entlasten, bis das Protokoll Nr. 14 in Kraft trat, wurde das Protokoll Nr. 14^bis aufgelegt. Es setzte für die es ratifizierenden Staaten zwei verfahrensrechtliche Bestimmungen des Protokolls Nr. 14 um:

• Ein einziger Richter kann eindeutig unzulässige Beschwerden abweisen (bisher erfolgte dies durch einen Ausschuss von drei Richtern).
• Ausschüsse mit drei Richtern können Beschwerden für zulässig erklären und in offensichtlich begründeten Fällen und Wiederholungsfällen über die Begründetheit entscheiden, wenn bereits eine gefestigte Rechtsprechung des Gerichtshofes vorliegt (bisher erfolgte dies durch eine Kammer mit sieben Richtern).

Die Bestimmungen des Protokolls Nr. 14^bis galten nur für Verfahren aus denjenigen Staaten, für die das Protokoll in Kraft getreten war. Auf Seiten des Gerichtshofs wurde mit einer Effizienzsteigerung von 20 bis 25 % gerechnet. Das Protokoll 14^bis trat nach Artikel 9 des Protokolls am Tag des Inkrafttretens des Protokolls 14, somit am 1. Juni 2010, außer Kraft.

15. Protokoll vom 24. Juni 2013

Das fünfzehnte Protokoll (BGBl. 2014 II S. 1034, 1035) hat wiederum das Ziel, die Verfahrenseffizienz zu steigern. Folgende Regelungen wurden eingeführt:

• Das Subsidiaritätsprinzip wird deutlich herausgehoben. Beschwerden müssen daher auf nationaler Ebene zunächst erfolglos durchgefochten werden.
• Die Beschwerde muss innerhalb von vier (früher: sechs) Monaten nach der letztinstanzlichen nationalstaatlichen Entscheidung erhoben werden.
• Das Merkmal „beträchtlicher Nachteil“ (gemeint ist die Opfereigenschaft) wurde neu gefasst.
• Gegen die Zuweisung der Rechtssache an die Große Kammer durch eine Kammer kann kein Einspruch mehr erhoben werden.
• Das Höchstalter der Richter wird neu gefasst: Kandidaten dürfen am Tag der Übermittlung der Liste an die Parlamentarische Versammlung das 65. Lebensjahr noch nicht vollendet haben.

Das Protokoll ist am 1. August 2021 in Kraft getreten.

16. Protokoll vom 2. Oktober 2013

Mit dem 16. Protokoll wird den Obersten Gerichten bzw. Gerichtshöfen der Vertragsparteien das Recht eingeräumt, beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte um ein Rechtsgutachten zur Auslegung oder Anwendung der EMRK und ihrer Protokolle nachzusuchen. Das Protokoll ist am 1. August 2018 in Kraft getreten, nachdem es von zehn Signatarstaaten (Albanien, Armenien, Estland, Finnland, Frankreich, Georgien, Litauen, San Marino, Slowenien und der Ukraine) ratifiziert worden war. Der Ratifikationsstand kann über den in der Fußnote befindlichen Link abgerufen werden.

Siehe auch

• Europäische Datenschutzkonvention
• Europäische Sozialcharta

Literatur

• Ed Bates: The Evolution of the European Convention on Human Rights. From its Inception to the Creation of a Permanent Court of Human Rights. Oxford University Press, Oxford 2011, ISBN 978-0-19-920799-2.
• Jochen A. Frowein, Wolfgang Peukert: Europäische Menschenrechtskonvention. 3. Auflage. Engel, Kehl am Rhein 2009, ISBN 978-3-88357-145-4.
• Christoph Grabenwarter, Katharina Pabel: Europäische Menschenrechtskonvention. 5. Auflage. Beck/Helbing Lichtenhahn/Manz, Wien/München/Basel/Wien 2011, ISBN 978-3-406-62764-4.
• Thomas Haug: Die Bedeutung der EMRK in Deutschland und ihre Auslegung durch den EGMR. In: AfP 3/2016, S. 223–227.
• Wolfram Karl (Hrsg.): Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention. Heymann, Köln/Berlin/Bonn/München 1994 ff (Loseblatt-Ergänzungswerk), ISBN 3-452-19935-5.
• Wolfram Karl, Philip Czech (Hrsg.): Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte vor neuen Herausforderungen. Aktuelle Entwicklungen in Verfahren und Rechtsprechung. Österreichisches Institut für Menschenrechte, Salzburg 2007, ISBN 978-3-9502273-1-4.
• Karpenstein / Mayer: Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten. EMRK-Kommentar, 2. Auflage. C.H. Beck, 2015, ISBN 978-3-406-65861-7.
• Jens Meyer-Ladewig, Martin Nettesheim, Stefan von Raumer: Europäische Menschenrechtskonvention. Handkommentar. 4. Auflage. Nomos/Manz/Helbing Lichtenhahn, Baden-Baden/Wien/Basel 2017, ISBN 978-3-8487-1076-8.
• Rainey, Wicks, Ovey: The European Convention on Human Rights. Oxford University Press, 2017, ISBN 978-0-19-876774-9.
• Luzius Wildhaber: Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte – überlastet, überlastend oder gerade richtig? Österreichisches Institut für Menschenrechte, Salzburg 2011, ISBN 978-3-9502273-3-8.
• Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages: Zur innerstaatlichen Umsetzung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) sowie zur Durchsetzung und Wirkung von Urteilen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) in Deutschland, Frankreich, Italien und Russland, im Vereinigten Königreich und in der Türkei. (WD 2-3000-104/16) vom 12. Oktober 2016.
• Angelika Nußberger: The European Court of Human Rights. Oxford University Press, 2020, ISBN 978-0-19-884964-3.

Weblinks

Wiktionary: Europäische Menschenrechtskonvention – Bedeutungserklärungen, Wortherkunft, Synonyme, Übersetzungen

Commons: Europäische Menschenrechtskonvention – Sammlung von Bildern, Videos und Audiodateien

• Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten in der Fassung des Protokolls Nr. 11 (EMRK), deutsche Fassung (englische Fassung, französische Fassung; alle conventions.coe.int)
• Seite des Vertragsbüros des Europarats zur EMRK (deutsch)
• Homepage des Österreichischen Instituts für Menschenrechte: Informationen zur EMRK sowie Archiv deutscher Übersetzungen von Entscheidungen des EGMR
• Humanrights.ch: Übersicht zur EMRK
• Gudula Geuther: Von der schlafenden Schönheit zum Fundament Europas. In: dradio Hintergrund, 2. September 2013.

Einzelnachweise und Anmerkungen

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