Verkehrspolitik

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Verkehrspolitik ist ein Politikbereich, der auch die allgemeine Daseinsvorsorge berührt. Dabei verfolgt der Staat das Ziel, die Verkehrsinfrastruktur vorausschauend zu planen und umzusetzen. Weiterhin wird mit dem Verkehrsrecht geregelt, wie und unter welchen Voraussetzungen die Verkehrswege zu nutzen sind. Der Verkehr soll ökonomisch effizient, ökologisch verträglich und sozial ausgewogen stattfinden.[1]

Die Verkehrspolitik kann für mehr oder weniger Infrastruktursysteme zuständig sein – je nach Auffassung im jeweiligen Land. So können u. U. der Leitungsverkehr (z. B. Erdöl- und Erdgas-Pipelines, Elektrizitätsleitungen) sowie andere Verkehrsformen wie Dienstleistungs-, Kapital-, Nachrichten- oder Fremdenverkehr sowie das Postwesen zum Aufgabenfeld der Verkehrspolitik oder auch der Wirtschaftspolitik gehören.

Geschichte[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

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Ab wann die ersten Gemeinwesen anfingen, sich planmäßig, strategisch und nachhaltig um die Verbesserung der verkehrlichen Verhältnisse zu kümmern, lässt sich wohl nicht klären. Erste Maßnahmen dürfte einfacher Brückenbau (Baumstamm über einen Bach), die einfache Wegweisung bei Nomaden (z. B. Steinhaufen, Ritzen im Baum) oder einfache „Straßenbaumaßnahmen“ (Reisig und Sand in Pfützen legen) gewesen sein. Geschichtlich bekannt ist der Straßenbau bei den Babyloniern (2000 v. Chr.), bei den Persern und erst recht dann bei den Römern. Neben dem ausgedehnten Straßennetz gab es auch schon straßenverkehrsrechtliche Regelungen. Von Cäsar wird berichtet, dass er zu gewissen Tagesstunden die Einfahrt in das Geschäftszentrum von Rom verbot, um den täglichen Verkehrsstau zu verhindern.

Geschichte der Verkehrspolitik (Bundesrepublik Deutschland)[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

1949 – 1956[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Die Phase von der Staatsgründung 1949 bis zur Bundestagswahl 1953 stand im Zeichen der Wiederherstellung des im Krieg zerstörten Verkehrsnetzes in einem „System staatlich regulierter gemeinwirtschaftlicher Verkehrsbedienung“ mit festgesetzten Beförderungstarifen und ohne Gewerbefreinheit im Sinne eines unbeschränkten Marktzugangs.[3]

Diese Phase war gekennzeichnet durch die Grundsätze gemeinwirtschaftlich regulierter Transporttarife, wie sie schon in den 1920er Jahren existierten:

  • Betriebspflicht und Beförderungspflicht der Verkehrsträger unabhängig von Kosten- und Ertragsgesichtspunkten
  • Tarifpflicht, d.h. Bindung an staatlich festgesetzte Tarife
  • Tarifgleichheit für gleiche Strecken unabhängig von kostenwirksamen Besonderheiten der Verkehrsstrecke
  • Staffeltarife (nach Entfernung und Menge gestaffelt) zur Erhaltung dezentraler Standortstrukturen, wodurch z. B. der Transport von Kohle in revierferne Gebiete subventioniert wurde
  • Sozial- und Sondertarife z .B. für Kohle.

Trotz nicht kostengerechter Transportentgelte gab es bei den Verkehrträgern bis zum Aufkommen der LKW-Konkurrenz (abgesehen von der Zeit der Weltwirtschaftskrise) keine Defizite.[4] Die Trennung von Güternah- und -fernverkehr von 1931, die die LKW-Konkurrenz eindämmen sollte, wurde 1952 wieder eingeführt, nachdem sich der LKW-Bestand gegenüber 1948 etwa verdoppelt hatte. Sie blieb bis 1990 in Kraft. 1951 wurde auch eine Kontingentierung der Kapazitäten im Fernverkehr eingeführt, d.h. die Zahl der Zulassungen wurde begrenzt.

Dennoch expandierte in dieser Phase vor allem der betriebliche Eigenverkehr mit LKW erheblich (sog. Werksverkehr) und rief eine Verkehrskrise sowie erhebliche Probleme der Verkehrssicherheit hervor. 1951 wurden auch die Achslasten heraufgesetzt. 1953 wurden jegliche Geschwindigkeitsbegrenzungen für PKW (auch die innerörtlichen!) aufgehoben. Aufgrund des steigenden Defizits der Bundesbahn und der erkennbaren Mängel der Verkehrspolitik vollzog die Politik - seit 1949 bis 1966 ununterbrochen unter Minister Hans-Christoph Seebohm in der folgenden Legislaturperiode 1953 - 1957 eine halbherzige Kehrtwende und plante, die Bahn mit Transportverboten für Massengüter auf LKW und Kfz- und Mineralölsteuererhöhungen vor der Konkurrenz des Güterkraftverkehrs zu schützen. Diese Maßnahmen wurden vom Bundestag unter dem Druck der LKW-Lobby im März 1955 abgelehnt. Nur eine Werksverkehrsteuer wurde durchgesetzt. Gleichzeitig wurde die PKW-Motorisierung als Konjunkturmotor und sozialer Stabilitätsfaktor gefördert,[5] z.B. durch „autogerechten“ Wiederaufbau der zerstörten Innenstädte und Einführung der Kilometerpauschale 1955, und der Vorrang des PKW gegenüber dem LKW-Verkehr postuliert. Doch ließ sich die Wiedereinführung eines innerörtlichen Tempolimits nicht verhindern, da sich der PKW als wichtigster Unfallfaktor erwies.

1957 – 1989[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Seit 1957 kam es zur allmählichen Liberalisierung der Verkehrsmärkte unter dem Druck der Kraftfahrtlobby und zum systematischen Ausbau des Autobahnnetzes. Zwischen 1957 und 1960 stieg der PKW-Bestand um 70 % auf 4,3 Millionen Fahrzeuge. 1959 erreichte die Zahl der Verkehrsopfer ein Rekordniveau. Nach Jahren der Bezuschussung der Bundesbahn wurde mit dem Straßenbaufinanzierungsgesetz von 1960 der Vorrang des Straßenbaus faktisch festgeschrieben.[6] 1961 wurden zahlreiche Landes- und Gemeindestraßen zu Bundesstraße heraufgestuft und die geschäftsmäßige Personenbeförderung im Gelegenheits-, nicht jedoch im Linienverkehr liberalisiert. Seither nahm die Bedeutung des öffentlichen Verkehrs bis Anfang der 1980er Jahre immer weiter ab.

Seit den 1960er Jahren wirkte auch die europäische Integration auf die deutsche Verkehrspolitik zurück, z.B. durch Erhöhung der zulässigen LKW-Abmessungen in zwei Schritten 1960 und 1965.

Seit 1961 traten die zunehmenden Folgekosten der Massenmotorisierung ins Bewusstsein: 1961 wurde eine Sachverständigenkommission berufen, die die Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden untersuchen und Reformvorschläge unterbreiten sollte. Die Kommission unterbreitete ihre Vorschläge 1964 und forderte Vorrang für den ÖPNV und eine Begrenzung des innstädtischen PKW-Verkehrs durch Parkverbotszonen und Aufhebung der Kilometerpauschale. Seit 1964 häuften sich auch parlamentarische Initiativen gegen die automobilbedingte Luftverschmutzung. Damals erreichte das Umweltbewusstsein offenbar ein Niveau wie erst wieder Ende der 1970er und Anfang der 1980er Jahre.[7] Da sich 1967 die Automobilkonjunktur abgekühlt hatte, wurden erste Abgasnomen erst im durch eine Verordnung vom Oktober 1968 eingeführt und in der Folge einer Übereinkunft im EWG-Rahmen verschärft.

Der Versuch des Verkehrsministers der Großen Koalition Georg Leber von 1968, den LKW-Verkehr einzudämmen („Leber-Plan“), verbunden mit einer minimalen befristeten Mehrbelastung des Güterverkehrs durch eine Straßengüterverkehrssteuer und dem Versuch der Lizenzierung des Werksfernverkehrs, scheiterten, u. a. weil die Bundesbahn keine kostengrünstigen Alternativangebote unterbreiten konnte.[8] Die sozialliberale Koalition nahm unter dem Einfluss des Berichts des Club of Rome über die Grenzen des Wachstums umweltpolitische Sofortmaßnahmen in Angriff, die auch die Kfz-Emissionen betrafen (Benzinbleigesetzt von 1971). Die Rekordzahl von 19193 Verkehrstoten im Jahre 1970 führte 1972 zum Tempolimit von 100 km/h auf den außerörtlichen Straßen. Auch um die Spurbreite auf den Autobahnen entbrannten Auseinandersetzungen: Der Regelquerschnit von 1955 wurde leicht von 30 Metern auf 29 Meter reduziert. Seit 1972/73 flachten die Zuwachsraten für den Straßenbau ab. Auch der Sachverständigenrat für Umweltfragen kam 1973 in einem Gutachten zu dem Schluss, dass die gesellschaftlichen Kosten des PKW-Verkehrs falsch wahrgenommen würden und dass seine externen Kosten stärker berücksichtigt werden müssten.[9]

Die Ölkrise von 1973/74 aktualisierte jedoch den Widerspruch zwischen Ökologie und Ökonomie. Trotz symbolisch wirksamer Sonntagsfahrverbote erlitten den Ansätze zu einer umweltbewussten Verkehrspolitik einen schweren Rückschlag, der sie bis in die 1980er Jahre hinein ausbremste. Die Gewerkschaften reihten sich in die Kraftfahrt-Lobby ein, die Bürgerinitiativen und Dachverbände der Umweltbewegung bildeten ein zu schwaches Gegengewicht und organisierten sich erst Ende der 1970er Jahre überregional im Arbeitskreis Verkehr und Umwelt. So scheiterten wiederholt Versuche des Bundesinnenministeriums, Grenzwerte für Lärm festzusetzen. Erst seit 1979 wurden Umweltschutzaspekte beim Straßenbau systematisch überprüft und erst nach langen Diskussionen 1983 die Katalysatortechnik durchgesetzt. Die Lärmschutzauflagen wurden allerdings 1986 und 1990 erheblich verschärft.[10]

Auch im Bahnbereich gab es einen erheblichen Modernisierungsstau. Das bezieht sich auf Verzögerungen in den Einführung des Container- und Huckepackverkehrs, auf die unzureichenden Aktivitäten der Bundesbahn im stark wachsenden grenzüberschreitenden Güterverkehr, aber auch auf die geringen Geschwindigkeiten der D-Züge im Personenfernverkehr. Erst 1973 wurde mit dem Bau der ersten größeren Neubaustrecke nach dem Krieg Hannover-Würzburg begonnen, der eine erhebliche Fahrzeitenverkürzung mit sich brachte. Außerdem wurden die Grenzen der Rad-Schiene-Technologie aufgrund der Faszination durch das Prestigeobjekt Magnetschwebezug lange Zeit falsch eingeschätzt. Erst 1984 - sieben Jahre nach dem Start der Hochgeschwindigkeitstrassen in Frankreich - wurde der Bau eines deutschen Hochgeschwindigkeitszuges in Angriff genommen, der dann erst 10 Jahre nach dem TGV 1991 in Betrieb genommen wurde.[11]

Seit dem Regierungswechsel 1982 traf die Forderung nach Deregulierung des Verkehrs auf fruchtbaren Boden. Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs von 1985 zur Dienstleistungsfreiheit führte 1987 zur Einsetzung einer Expertenkommission zum Abbau marktwidriger Regulierungen, die ihren ersten Bereich 1990 vorlegte, in dem sie die Effizienz der Privatisierung und Ausschreibungen von Verkehrsdienstleistungen - ggf. mit Subventionierung der Versorgung abgelegener Regionen - im Vergleich zu den unflexiblen öffentlichen Unternehmen betonte. Das führte zur Freigabe der Gütertarife und zur Ende 1993 verabschiedeten Bahnreform mit der Freigabe des Schienennetzes für konkurrierende Betreiber, was angesichts der hohen Trassenpreise jedoch sofort zur Kritik führte. Gleichzeitig wurden die Weichen für die Einglieder des Schienennahverkehrs in regionale Verkehrsverbünde und für eine erhöhte verkehrsplanerische Verantwortung der Regionen gestellt.[12]

Trotz des Urteils des EuGH und einer Untätigkeitsklage des Europäischen Parlaments wehrte die Bundesregierung im Verein mit Frankreich und Italien eine vollständige Liberalisierung des Güterverkehrs bis 1988 erfolgreich ab. In diesem Jahr beschloss der EU-Ministerrat, ab 1990 die freie Preisbildung im grenzüberschreitenden Güterverkehr zuzulassen.[13] Da der Anteil der deutschen Spediteure am grenzüberschreitenden Kfz-Güterverkehr infolge dieser Regelung sank, wurde 1995 eine Straßenbenutzungsgebühr für LKW eingeführt.

Seit 1990[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Bis 1990 war der Straßenbauetat der größte Posten im Bundeshaushalt. Nach der Wiedervereinigung entstand in Ostdeutschland zunächst ein Verkehrschaos, da in der DDR das Straßennetz zugunsten des Rohstofftransports per Bahn vernachlässigt worden und nur schwach ausgebaut war. Zusätzliche Belastungen brachte der stark wachsende Ost-West-Transitverkehr. Rasch mussten neue Finanzierungsquellen erschlossen werden, wozu die Mineralölsteuererhöhungen der frühen 1990er Jahre dienten. In diesem Zusammenhang entbrannte ein Streit um eine ökologische Reform der Verkehrsbesteuerung, der bis heute anhält.[14] Als verkehrs- und umweltpolitischer Hoffnungsträger gilt seit Anfang der 1990er Jahre die Telematik. Seit Mitte der 1990er Jahre traten die externen Kosten des nach der Wende explosionsartig gewachsenen LKW-Verkehrs in den Blick der Politik (durch die „Buckelpistendebatte“, Brückensperrungen usw.), was zur Einführung der LKW-Maut im Januar 2005, der Spreizung der Mautsätze nach Schadstoffausstoß ab 1. Januar 2009 (allerdings bei gleichzeitiger Absendung der Kfz-Steuer für schwere LKW) sowie zur Forderung der CSU nach einer PKW-Maut führte. Dennoch wurden seit Mitte 2005 auch immer mehr Ausnahmegenehmigungen zum Betrieb von überlangen EuroCombis in Deutschland auf Grund von § 70 StVZO und § 29 StVO in verschiedenen Bundesländern erteilt. Die Zunahme der Schäden an der Infrastruktur verläuft derzeit immer noch schneller als die Erschließung neuer Finanzquellen zu ihrer Sanierung.

Ein neuer Akzent der Verkehrspolitik wurde gesetzt, als im Dezember 2013 das Verkehrsressort, das über Jahre hinweg mit den Zuständigkeiten für Wohnungsbau und/oder Stadtentwicklung verbunden war, im Kabinett Merkel III zum Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur unter Minister Alexander Dobrindt umfirmierte und damit zu einer Art Infrastruktur- und Netzministerium wurde.

Im VW-Abgasskandal 2015/16 wurde deutlich, dass das Bundesverkehrsministerium die Angaben der Automobilindustrie zu den Abgaswerten nie kontrolliert hatte, obwohl sie fortwährend von der Deutschen Umwelthilfe und auch vom Umweltbundesamt auf die Unstimmigkeit der Messwerte insbesondere bei Dieselfahrzeugen aufmerksam gemacht wurden.

Probleme und Instrumente[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Hauptprobleme der Verkehrspolitik sind:

  • Beeinflussung der Anteile der konkurrierenden Verkehrsträger am Verkehrsaufkommen (Modal-Split), z. B. Konkurrenz beim Güterverkehr zwischen Schienenverkehr und Straßenverkehr.
  • Auflösen des Zielkonflikts zwischen Verkehrsumweltpolitik und Verkehrswirtschaftspolitik durch Berücksichtigung ökologischer und ökonomischer Kriterien. Auf diesem Gebiet hat sich das Deutsche Verkehrsforum, ein Interessenverband der Logistikunternehmen, 1984 als Verkehrsforum Bahn gegründet, mit der Definition des Begriffs der Vernetzung der Verkehrsträger einen Namen gemacht. Dieser Begriff wird heute von Wirtschaft, Wissenschaft und Politik für das ökonomisch und ökologisch sinnvolle Zusammenwirken von Schiene, Straße, Wasserstraßen und Luftverkehr benutzt.

Als sogenanntes Predict-and-provide-Paradigma wird die zeitgenössisch dominante Denkschule der Verkehrspolitik bezeichnet, nach der eine prognostizierte zunehmende Verkehrsnachfrage durch die Bereitstellung einer entsprechenden Verkehrsinfrastruktur zu befriedigen ist. Kritiker meinen, dass statt der Beschleunigung des Autoverkehrs versucht werden sollte, risikoärmere und umweltgerechtere Mobilität für alle Bevölkerungsgruppen zu fördern (→ Sanfte Mobilität). Dieser Ansatz kann als Mobilitätspolitik bezeichnet werden, die im Gegensatz zur Verkehrspolitik nicht das Angebot an Verkehrswegen, sondern die Nachfrage nach Mobilität bzw. die Bedürfnisse der Nutzer in den Vordergrund stellt.

Durch verschiedene Maßnahmen wird versucht diese Probleme zu lösen:

Verbreitete Ansätze einer an Nachhaltigkeit ausgerichteten Verkehrspolitik sind Verkehrsvermeidung, Verkehrsverlagerung, Verkehrsberuhigung und eine umweltverträgliche Abwicklung des verbleibenden Verkehrsbedarfs.

EU-Verkehrspolitik[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

EU-Verkehrskommissarin Violeta Bulc

Die Europäische Union baut den Europäischen Binnenmarkt weiter aus. Dies wirkt sich auch auf den Verkehr aus: Es bestehen bereits einheitliche Marktordnungen im Luftverkehr, in der Binnenschifffahrt und im Landverkehr. Seit 1996 werden die Eisenbahnmärkte schrittweise geöffnet. Nachdem die vollständige Netzöffnung für den Güterverkehr zum 1. Januar 2007 erfolgt war, wurde am 1. Januar 2010 das europäische Schienennetz auch im grenzüberschreitenden Personenverkehr für alle in der EU zugelassenen Eisenbahnunternehmen geöffnet, einschließlich des Rechts, Fahrgäste an Zwischenhalten aufzunehmen oder abzusetzen. Wie sich der Verkehr weiter entwickeln wird, hängt entscheidend von den EU-Richtlinien ab. Diese müssen in nationales Recht umgesetzt werden, so dass die europäische Verkehrspolitik gegenüber der nationalen Politik an Bedeutung gewinnt.[15]

Mit dem wirtschaftlichen Wachstum stieg bisher auch immer der Transportbedarf. Ein Ziel der Europäischen Union ist es nun, diese Wachstumsprozesse voneinander zu entkoppeln, so dass die Wirtschaft bei sinkendem Verkehr weiter wächst. Bisher wird dieses Schlüsselziel aber nicht erreicht.[16]

Ein weiteres Ziel der EU ist die Stabilisierung der Anteile bei den einzelnen Transportmitteln auf dem Stand von 1998 bis 2010. Jedoch wächst vor allem der Straßen- und Luftverkehr (verdoppelt sich bis 2020), Schifffahrt, Bahnen und Busse verlieren Anteile.[16]

Im März 2011 veröffentlichte die EU-Kommission ein Weißbuch und stellt darin den Fahrplan für eine zukünftige europäische Verkehrspolitik bis zum Jahr 2050 vor. Kernziele der europäischen Verkehrspolitik sind:

  • Verlagerung des Verkehrs von der Straße auf Schiene und Wasser, Senkung der CO2-Emissionen und mehr Mobilität;
  • Verlagerung der Personenbeförderung bei Strecken ab 300 Kilometer auf die Schiene bis 2050 um 50 %;
  • Der Güterverkehr soll bis 2050 vermehrt auf den Eisenbahn- oder Schiffsverkehr umsteigen.
  • Senkung der verkehrsbedingten CO2-Emissionen bis 2050 um 60 Prozent, auch um Europas Abhängigkeit von Öleinfuhren drastisch zu verringern.[17]

Siehe auch[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Literatur[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

  • Dietmar Klenke: Freier Stau für freie Bürger. Die Geschichte der bundesdeutschen Verkehrspolitik. Wiss. Buchgesellschaft Darmstadt 1995.
  • Giovanni Danielli, Markus Maibach: Schweizerische Verkehrspolitik. Rüegger Verlag, Zürich 2007, ISBN 9783725308644.
  • Oliver Schöller, Weert Canzler, Andreas Knie (Hrsg.): Handbuch Verkehrspolitik. VS Verlag, Wiesbaden 2007, ISBN 3531145487.

Weblinks[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

Einzelnachweise[Bearbeiten | Quelltext bearbeiten]

  1. Helmut Nuhn, Markus Hesse: Verkehrsgeographie. Schöningh, Paderborn [u. a.] 2006, ISBN 3-8252-2687-5, S. 21
  2. Transport in a fast changing Europe. Group Transport 2000 Plus. EU Commission - Working Document, Dezember 1990. [1]
  3. Klenke, S. 4
  4. Klenke, S. 8 f.
  5. Klenke, S. 5, 16 ff.
  6. Klenke, S. 50 ff.
  7. Klenke, S. 66 ff.
  8. Klenke, S. 79 ff.
  9. Klenke, S. 88 ff.
  10. Klenke, S. 94 ff.
  11. Klenke, S. 100 ff.
  12. Klenke, S. 139 ff., 152
  13. Klenke, S. 144 f.
  14. Klenke, S. 116 ff.
  15. Helmut Nuhn, Markus Hesse: Verkehrsgeographie. Schöningh, Paderborn [u. a.] 2006, ISBN 3-8252-2687-5, S. 32
  16. a b Europäische Umweltagentur (Hrsg.): EEA Briefing 3/2004 – Verkehr und Umwelt in Europa (Memento vom 17. Juli 2006 im Internet Archive). Kopenhagen 2004.
  17. „EU-Kommissar Kallas stellt künftige Verkehrsstrategie vor“, Presseportal Europa vor Ort (vom 6. April 2011)