Öffentliche Verwaltung

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Dieser Artikel befasst sich mit der organisierten öffentlichen Verwaltung; zur Fachzeitschrift siehe Die Öffentliche Verwaltung.
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Öffentliche Verwaltung (auch Administrative genannt) ist der Oberbegriff für die Verwaltungen, die Aufgaben des Staates einschließlich Einrichtungen des öffentlichen Rechtes wahrnehmen. Sie ist daher der administrative Teil der Exekutive (vollziehenden Gewalt). Deshalb ist die Regierungstätigkeit (Regierungsgewalt) an sich nicht Teil der öffentlichen Verwaltung.

Das Handeln der Verwaltung basiert auf Gesetzesgrundlagen und Vorschriften und muss innerhalb der jeweiligen Verwaltungskompetenz stattfinden. Handlungsträger der Verwaltung sind die Behörden, die hierarchisch strukturiert sind; die Ausführungskontrolle (Dienst-, Rechts- und Fachaufsicht) obliegen der jeweils höheren Behörde bzw. der Verwaltungsspitze. Oberste Behörden sind in der Regel die Ministerien, die Verwaltungsspitze ist der Minister. Die Verwaltungsspitze ist oft gegenüber einem gewählten Gremium rechenschaftspflichtig (z. B. Bürgermeister als Hauptverwaltungsbeamter der Stadtverwaltung gegenüber dem Gemeinderat).

Als organisationstheoretisches Leitbild für die öffentliche Verwaltung fungiert die Bürokratietheorie nach Max Weber.

Die öffentliche Verwaltung als wissenschaftliches Untersuchungsobjekt ist der Gegenstand der Verwaltungswissenschaft.

Definitionen[Bearbeiten]

Die öffentliche Verwaltung befasst sich mit der Verwaltung des Staates. Der Verwaltungsbegriff wird in die Verwaltung im organisatorischen Sinn, die Verwaltung im materiellen Sinn und die Verwaltung im formellen Sinn unterschieden.[1]

Verwaltung im organisatorischen Sinn[Bearbeiten]

Die Verwaltung im organisatorischen Sinn meint die Organisation der Verwaltung in Verwaltungsträgern, Verwaltungsorganen und allen sonstigen Verwaltungseinrichtungen. Sie meint ausdrücklich nicht die verwaltenden Tätigkeiten von Parlamenten oder Gerichten. Die Abgrenzung des Begriffs ergibt sich aus der staatlichen Verwaltungsorganisation.[2]

Verwaltung im materiellen Sinn[Bearbeiten]

Verwaltung im materiellen Sinn ist die Staatstätigkeit, die die Wahrnehmung von Verwaltungsangelegenheiten zum Gegenstand hat. Bisherige Definitionsversuche grenzen den Begriff nicht vollständig ab. Nach Maurer ist dies aufgrund der Vielgestaltigkeit der Verwaltung auch nicht möglich.

Verwaltung kann als all jene Staatstätigkeit definiert werden, die nicht Gesetzgebung und Rechtsprechung ist. Dies ist jedoch problematisch, weil in dieser Negativdefinition auch die Regierung und weitere Staatstätigkeiten (parlamentarische Kontrolle, Rechnungskontrolle, Kontrolle des Wehrbeauftragten, Datenschutzbeauftragten und sonstiger Beauftragter) übrig bleiben. Weiterhin ist die Gesetzgebung und Rechtsprechung ebenso nicht eindeutig definiert. Positivdefinitionen erschöpfen den Verwaltungsbegriff nicht und sind meist sehr abstrakt gehalten.[3] Zwei Beispiele:

„Öffentliche Verwaltung im materiellen Sinne ist also die mannigfaltige, konditional oder nur zweckbestimmte, also insofern fremdbestimmte, nur teilplanende, selbstbeteiligt entscheidend ausführende und gestaltende Wahrnehmung der Angelegenheiten von Gemeinwesen und ihrer Mitglieder als solcher durch die dafür bestellten Sachverwalter des Gemeinwesens.‘“

Wolff/Bachof/Stober/Kluth: Verwaltungsrecht, I § 2 III, 2007

„[Verwaltung als] den Organen der vollziehenden Gewalt und bestimmten diesen zuzurechnenden Rechtssubjekten übertragene eigenverantwortliche ständige Erledigung der Aufgaben des Gemeinwesens durch konkrete Maßnahmen in rechtlicher Bindung nach (mehr oder weniger spezifiziert) vorgegebener Zwecksetzung.‘“

Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, S. 738, 1980

Verwaltung im formellen Sinn[Bearbeiten]

Verwaltung im formellen Sinn meint alle ausgeübten Tätigkeiten der Verwaltungsbehörden.[4]

Verwaltungsrecht[Bearbeiten]

Das Verwaltungsrecht umfasst die Rechtsnormen, die sich auf den Aufbau und die Aufgaben der Verwaltung beziehen und die Voraussetzung für ihre Tätigkeit regeln.

Das allgemeine Verwaltungsrecht regelt Grundsätze und Begriffe, die einheitlich für die gesamte Verwaltung gelten. Das besondere Verwaltungsrecht trifft Regeln für Teilbereiche der Verwaltung, die in sich abgeschlossen sind.

Verwaltungen dürfen weder gegen Gesetze verstoßen (Vorrang des Gesetzes) noch ohne Gesetz handeln (Vorbehalt des Gesetzes).[5]

Verwaltungsvorschriften[Bearbeiten]

Verwaltungsvorschriften, also Weisungen einer übergeordneten Verwaltungsstelle an nachgeordnete Behörden, dienen dazu, das Handeln der Verwaltung näher zu bestimmen und zu vereinheitlichen. Sie werden als Erlass, Runderlass, Dienstanweisung, Ausführungsvorschriften oder Richtlinien bezeichnet.

Im Gegensatz zu Rechtsnormen mit Außenwirkung entfalten Verwaltungsvorschriften grundsätzlich keine Wirkung gegenüber dem Bürger. Ausnahmen können sich aus der Selbstbindung der Verwaltung ergeben.

Rechtsformen des Verwaltungshandelns[Bearbeiten]

Die öffentliche Verwaltung handelt in der Regel hoheitlich beziehungsweise schlicht hoheitlich. Sie kann jedoch auch privatrechtlich handeln oder öffentlich-rechtlich handeln, sich aber dabei durch Analogie privatrechtliche Vorschriften und Grundsätze ergänzend heranziehen. Weiterhin kann die Verwaltung die ihr obliegenden Aufgaben an Privatrechtssubjekte vergeben und dabei nur die Regelungs- und Kontrollrechte behalten. Sie kann sogar hoheitliche Kompetenzen auf Privatrechtssubjekte übertragen (Beleihung). Eine Flucht in das Privatrecht, in dem die öffentliche Verwaltung sich ihrer Grundrechtsbindung entledigt, ist nicht möglich (Art. 1 III GG).[6]

Beispiele für größtenteils privatrechtliches Verwaltungshandeln sind die Bedarfsdeckungsverwaltung und die erwerbswirtschaftliche Betätigung der Verwaltung.

Handlungsformen[Bearbeiten]

Übersicht Verwaltungshandeln

Handlungsformen (nach Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht)

Rechtswirkung des Verwaltungshandelns[Bearbeiten]

Aufgaben[Bearbeiten]

Grad der Gesetzesbindung[Bearbeiten]

Gesetzesabhängige Verwaltung[Bearbeiten]

Die gesetzesabhängige Verwaltung ist durch besondere gesetzliche Bestimmungen geregelt. Diese Bestimmungen können strikt sein (rechtlich gebundene Verwaltung) oder eher locker (Ermessensverwaltung).

  • gebundene Verwaltung: wenn die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen, ist die Verwaltung verpflichtet, die vorgeschriebene Maßnahme zu erlassen (Muss-Vorschrift, zu erkennen an den Worten muss, ist, hat in der Rechtsnorm)
  • Ermessensverwaltung: wenn die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen, hat die Verwaltung einen Entscheidungsspielraum, das Ermessen; sie kann entscheiden, ob sie tätig wird oder welche Maßnahme sie ergreift (Kann-Vorschrift, zu erkennen an den Worten kann, darf in der Rechtsnorm)

Bei einer Soll-Vorschrift, zu erkennen an dem Wort soll in der Rechtsnorm, ist in der Regel die vorgesehene Maßnahme zu erlassen, Abweichungen davon sind in Ausnahmefällen möglich.

Gesetzesfreie Verwaltung[Bearbeiten]

Die Verwaltung kann hier aufgrund ihrer eigenen Initiative und nach ihren eigenen Vorstellungen tätig werden. Von allgemeinen rechtlichen Grenzen und Bindungen (insbesondere den Grundrechten, aber auch den Grundsätzen des Verwaltungsrechts) ist sie jedoch nicht frei.[9]

Verwaltungsarten[Bearbeiten]

Der Verwaltungstyp oder die Verwaltungsarten beschreiben funktional die Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung. Die öffentliche Verwaltung begreift sich als „Summe aller Einrichtungen und organisierten Wirkungszusammenhänge, die vom Staat, den Gemeinden und den von ihnen geschaffenen Öffentlich-rechtlichen Körperschaften zur Erledigung öffentlicher Aufgaben unterhalten werden“ (Ellwein). Die Ergebnisse der öffentlichen Verwaltung werden als Verwaltungsleistung bezeichnet.

Dazu unterscheidet man zwischen:

Träger[Bearbeiten]

Makroorganisation

Träger der öffentlichen Verwaltung sind der Bund, die Länder und die Kommunen. Wird die Verwaltung durch Bund und Länder ausgeübt, spricht man von unmittelbarer Staatsverwaltung. Hierzu werden auch Regiebetriebe und Eigenbetriebe gezählt. Werden andere Rechtsträger (z. B. Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie beliehene (bewidmete) Unternehmer oder Handwerker privaten Rechts, beispielsweise eine Talsperren-AG, ein Schornsteinfegermeister, TÜV oder DEKRA) beauftragt, spricht man von mittelbarer Staatsverwaltung.

Solche Träger gliedern sich in

  • Körperschaften (z. B. Kammern, Universitäten)
  • Anstalten (z. B. öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten)
  • Stiftungen des öffentlichen Rechts (z. B. für Museen)
  • Beliehene (bewidmete) Unternehmer oder Handwerker privaten Rechts (z. B. eine Talsperren-AG, ein Schornsteinfegermeister, TÜV oder DEKRA).

Ergänzend existiert die Staatsverwaltung in Privatrechtsform (z. B. Deutsche Flugsicherung). Bis auf wenige Ausnahmen ist eine gemeinsame Verwaltung durch die unterschiedlichen Verwaltungsträger nicht zulässig. Werden Verwaltungsaufgaben des Staates durch untergeordnete Träger der öffentlichen Verwaltung im Auftrag von übergeordneten Trägern übernommen, so spricht man von Auftragsverwaltung.

Die öffentliche Verwaltung ist fast ausschließlich in der Exekutive organisiert. Eine eigene Verwaltung haben in begrenztem Umfang auch die anderen beiden Gewalten: Beispiel für die Legislative ist die Bundestagsverwaltung oder das Bundespräsidialamt. Die Judikative beschäftigt als eigene Verwaltungskräfte die in Deutschland tätigen Richter, Rechtspfleger und Staatsanwälte. Insgesamt beschäftigt die öffentliche Verwaltung etwa 4,8 Millionen Beamte, Angestellte und Arbeiter (diese und alle folgenden Zahlen basieren auf dem Stand von September 2004).

Bundesverwaltung[Bearbeiten]

Die unmittelbare Bundesverwaltung ist mit der Durchführung aller Angelegenheiten betraut, die nach dem Grundgesetz unter die Zuständigkeit des Bundes fallen. Sie verfügt über insgesamt 316.500 Mitarbeiter. Nachfolgend einige Bundesbehörden und deren Anzahl an Mitarbeitern:

Hinzu kommen 186.600 Soldaten, die nicht als Mitglieder der Verwaltung erfasst werden, aber dem Verteidigungsministerium unterstehen, und knapp 80.000 THW-Angehörige, die dem Bundesministerium des Innern unterstehen.

Daneben gibt es noch die mittelbare Bundesverwaltung. Hierzu gehören die Bediensteten bei Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts unter Bundesaufsicht und die Bediensteten der Bundesbank.

Eine vollausgebaute, d. h. mehrgliedrige Verwaltung mit Unterbehörden gibt es auf Bundesebene nur im Auswärtigen Dienst, bei der Bundesfinanzverwaltung, bei der Bundeswehrverwaltung, bei der deutschen Bundespolizei und bei der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung. Bei den meisten Behörden handelt es sich um Bundesoberbehörden. In der mittelbaren Bundesverwaltung sind nur die Arbeitslosenversicherung und die Bundesbank voll ausgebaut.

Die bundeseigene Verwaltung hat seit 1990 einen erheblichen Anteil seiner Bediensteten abgegeben: Zunächst überführte die Postreform sämtliche Beschäftigten der Postbehörden in die privatrechtlichen Einheiten von Post, Telekom und Postbank, mit der Bahnreform ist die ehemalige Behörde des Bundesverkehrsministeriums ebenfalls in private Strukturen überführt worden (mit Ausnahme des Bundeseisenbahnvermögens). Darüber hinaus wurde auch die Deutsche Flugsicherung privatisiert.

Landesverwaltungen[Bearbeiten]

Da die Länder mit dem weitaus größten Teil der Verwaltungsaufgaben in Deutschland betraut sind, sind die Landesbehörden und die angeschlossenen Betriebe von der Personalstärke her der herausragende Teil der öffentlichen Verwaltung. In den 16 deutschen Landesverwaltungen arbeiten 2,3 Millionen Menschen, im Einzelnen:

  • in der Finanzverwaltung der Länder (153.300)
  • in den Hochschulen (237.900)
  • in Schulen und der vorschulischen Bildung (817.400)
  • im Rechtsschutz und der Gerichtsverwaltung (189.700)
  • in der Polizei (273.600, davon 228.000 Vollzugsbeamte)
  • in den sonstigen Verwaltungen (601.100).

Für die Hochschulen sind nur die öffentlich Beschäftigten angegeben. Insgesamt arbeiten an Hochschulen 488.700 Beschäftigte und in den ihnen angeschlossenen Kliniken nochmals 189.200 Mitarbeiter.

Aufgrund ihrer Größe sind die Landesverwaltungen oft hierarchisch unterteilt. Unterhalb des Ministeriums rangieren Oberste Landesbehörden, Landesoberbehörden, Landesmittelbehörden und Untere Landesbehörden. In einigen Flächenländern wie Nordrhein-Westfalen und Bayern existieren außerdem Regierungsbezirke, deren Verwaltungen den Rang einer bereichsübergreifenden Mittelbehörde innehaben (sog. „Bündelungsbehörde“ im Gegensatz zur „Fachbehörde“). Die Länder verwalten über die Justizbehörden auch den Gerichtsapparat inklusive der Strafvollzugsanstalten. Nur die Rechtsprechung selbst ist der Judikative unterstellt.

Kommunalverwaltungen[Bearbeiten]

Die Städte und Gemeinden in Deutschland unterhalten öffentliche Verwaltungen, die nicht der Staatsverwaltung, sondern nur deren Aufsicht unterstehen. Dieses Selbstverwaltungsrecht ist ihnen im Grundgesetz garantiert. Gleichwohl werden in den Kommunalverwaltungen staatliche Auftragsangelegenheiten übernommen. Kommunale Verwaltungstätigkeiten lassen sich wie folgt unterteilen:

  • freiwillige Aufgaben wie Bäder, Busse, Theater etc.,
  • Pflichtaufgaben ohne Weisung: Schulen und Kindergärten, Strom, Gas, Wasser, Müllabfuhr etc.,
  • Pflichtaufgaben nach Weisung: Sozialhilfe, Wohngeld, Feuerwehr, Zivilschutz, Gemeindewahlen etc.,
  • staatliche Auftragsangelegenheiten: Volkszählung, Wehrpflichtigenerfassung, Landtags- und Bundestagswahlen.

Städte können kreisfrei sein oder sich zu Kreisverbänden zusammenschließen, um übergeordnete Aufgaben (insbesondere Pflichtaufgaben) effektiver bewältigen zu können. Neben Kreisen existieren für Spezialaufgaben weitere kommunale Verbände, von denen die wichtigsten die Landschaftsverbände sind. Die Kontrollgremien dieser Körperschaften besetzen Kommunalvertreter, finanziert werden sie über Umlagen aus den Kommunalhaushalten. Zusammengefasst beschäftigen die Kommunalverwaltungen 1,57 Millionen Mitarbeiter aufgeteilt auf die Bereiche:

  • allgemeine Verwaltung (249.000)
  • öffentliche Sicherheit und Ordnung (115.000)
  • Schulen (128.000)
  • Wissenschaft, Forschung und Kultur (86.000)
  • soziale Sicherung (281.000)
  • Gesundheit, Sport und Erholung (84.000)
  • Bau- und Wohnungswesen, Verkehr (138.000)
  • öffentliche Einrichtungen, Wirtschaftsförderung (155.000)
  • Krankenhäuser (278.000)
  • sonstige (58.000).

Mittelbare öffentliche Verwaltung[Bearbeiten]

Zur mittelbaren öffentlichen Verwaltungen werden Einrichtungen gezählt, die nicht direkt der Staatsverwaltung unterstehen, aber deren Aufgaben treuhänderisch wahrnehmen. Sie sind daher nicht weisungsgebunden, aber an die öffentlichen Aufträge gebunden, derentwegen sie eingerichtet wurden. Somit stellen sie keine Behörden im engeren Sinne dar, sind aber als öffentliche Einrichtungen organisiert und beschäftigen Personal, das sich in seiner Rechtsstellung nicht von dem in Behörden unterscheidet. Insgesamt zählt der mittelbare öffentliche Dienst 484.000 Mitarbeiter (2007: 779.400), die sich wie folgt aufteilen:

Verwaltungsreform[Bearbeiten]

Entgegen der Rolle, die öffentliche Verwaltungen wahrnehmen, identifiziert die neue politische Ökonomie Verhaltensweisen, die möglicherweise nicht immer dem Gemeinwohl dienen. In der Realität seien Verwaltungen häufig unterausgelastet. Betriebswirtschaftliche Einsparpotenziale würden bewusst verschwiegen. Auch werde der eigene Tätigkeitsbereich oftmals überschätzt und es gebe Fehleinschätzungen durch die Eingeengtheit des eigenen Tätigkeitsspektrums der Verwaltung. Informationsvorteile hingegen würden ausgenutzt. Grundsätzlich lassen funktionale Reformen (bzgl. der Aufgabenverteilung), Verwaltungsstrukturreformen und Gebietsreformen unterscheiden.

Die Reform der öffentlichen Verwaltung beschäftigt seit Urzeiten als Verwaltungsreform (s. dort) die Verwaltung selbst und die Verwaltungswissenschaften, sowie eine nicht unerhebliche Anzahl an Beratungsunternehmen – nicht zu vergessen die KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement).

Kritik der öffentlichen Verwaltung[Bearbeiten]

Die strenge Hierarchie führt zu einer autoritären Struktur innerhalb der Verwaltung. Daher arbeiten Behörden oft stark arbeitsteilig und Entscheidungen folgen festen Dienstwegen. Die Steuerung der Verwaltung ist daher sehr formal und aufgrund ihrer politisch ausgerichteten Verwaltungsspitze nicht vom Wesen her auf ökonomische Ziele ausgerichtet. Das Fehlen ökonomischer Prinzipien ist auch daran erkennbar, dass das Finanzwesen kameralistisch organisiert ist: Oft werden Budgets politisch ausgehandelt. Jedenfalls im Bereich der Kommunalverwaltungen werden derzeit in fast allen Bundesländern die Haushalte auf die kaufmännische Buchführung (Neues kommunales Finanzmanagement) umgestellt.

Ein in der heutigen Zeit zunehmend als Problem betrachteter Faktor ist das behördliche Anreizsystem. Da jedermann Zugang zum öffentlichen Dienst haben soll und die Leistungen der Verwaltung keinen Markt haben, greift die Verwaltung auf Hilfsgrößen (Beurteilungen) zurück. Bei diesen Beurteilungen wird nicht immer klar, welche Leistungen erwartet werden und inwieweit Wohlverhalten belohnt wird. Mangels Leistungsdefinition fehlen leistungsbezogene Anreize insbesondere monetärer Art. Das interne Prestige wird statt dessen oft an Behörden-, Abteilungs- oder Budgetgröße gemessen. Das Beamtenrecht gibt die Anforderungen des Grundgesetzes an öffentlich Bedienstete wieder. Es gilt dem in Verwaltungsdingen Unerfahrenen als hinderlich für Verwaltungsinnovationen oder fachliche Initiativen. Auch hier sind jedoch Änderungen in Aussicht. Für Tarifbeschäftigte im öffentlichen Dienst sind durch den neuen TVöD Leistungsanreize vorgesehen, diese sollen auch auf das Beamtenrecht übertragen werden.

Beispiele[Bearbeiten]

Beispiele für öffentliche Verwaltungen: Das Finanzamt, das Ordnungsamt, das Verteidigungsministerium, das Landratsamt, die Gemeinde.

Siehe auch[Bearbeiten]

Einzelnachweise[Bearbeiten]

  1. Hartmut Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. 2009, § 1 I.
  2. Hartmut Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. 2009, § 1 I 1.
  3. Hartmut Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. 2009, § 1 I 2.
  4. Hartmut Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. 2009, § 1 I 1.
  5. Hartmut Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. 2009, § 6.
  6. Hartmut Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. 2009, § 3 III.
  7. Hartmut Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. 2009, § 1 II 3.
  8. Hartmut Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. 2009, § 1 II 2.
  9. Hartmut Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. 2009, § 1 II 5.
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